10035

обладают широкой свободой усмотрения в указанной сфере, но только Суд как последняя инстанция может определить, были ли соблюдены требования Протокола №1; он должен убедиться в том, что указанные условия не ограничивают соответствующие права до такой степени, чтобы исказить саму их сущность и лишить их эффективности; что они установлены в законных целях; и что используемые средства отвечают принципу соразмерности (см.: Gitonas and Others v. Greece, judgment of 1 July 1997, Reports 1997-IV, p.1233–1234, §39; Matthews v. the United Kingdom [GC], no.24833/ 94, §63, ECHR 1999-I)»25.

Таким образом, Суд готов к тому, чтобы предоставить государству возможность определять правовую форму субъективных прав, вытекающих из статьи 3 Протокола №1. В частности, Суд допускает, что, даже если в тексте статьи 3 прямо не предусмотрено никаких ограничений, государства могут устанавливать определенные условия осуществления субъективных избирательных прав. Однако при этом необходимо учитывать три требования: 1) ограничения (условия) должны быть установлены в законных целях; 2) они должны быть соразмерны тем целям, ради которых они устанавливаются; 3) они не должны искажать саму сущность избирательных прав или лишать их эффективности. Это означает, что Суд будет в каждом случае отдельно рассматривать ту или иную норму избирательного права, принимая во внимание особенности политической ситуации, правовой традиции и избирательной системы конкретного государства. И так как практика Суда в отношении субъективных избирательных прав уже сложилась, она является основой для последующих решений: обычно Суд воспроизводит приведенную выше общую формулировку и затем применяет три указанных требования к каждой конкретной ситуации.

2. Представляется, что в отношении возможности государств устанавливать ограничения права голосовать Суд занимает более жесткую позицию. В частности:

а) основанием для установления временных ограничений избирательных прав могут быть экстраординарные политические условия на определенной территории, но указанные ограничения не могут принимать форму постоянных. В деле Азиз против Кипра26 предметом рассмотрения стала следующая ситуация на Кипре. Конституцией 1960 года было предусмотрено два разных списка избирателей на выборах в парламент: один список для киприотов греческого происхождения и другой — для киприотов турецкого происхождения. После происшедшего впоследствии раздела Кипра право принимать участие в голосовании при выборах в Парламент для киприотов турецкого происхождения, прожива-

25Labita v. Italy, Judgment of 6 April 2000. Reports 2000-IV, §201.

26Aziz v. Cyprus, Judgment of 22 June 2004, no.69949/01.

ющих в части Кипра, которая оставалась подконтрольной законному Правительству, в законодательстве так закреплено и не было. Суд отметил, что государства пользуются значительной свободой в установлении правовых норм… касающихся парламентских выборов… и что соответствующие требования могут быть разными в зависимости от исторических и политических особенностей каждого государства. [Однако] эти нормы не должны исключать отдельных лиц или группы лиц из участия в политической жизни страны и, в частности, в выборе членов органа законодательной власти (§28). Признавая на-

рушение статьи 3, Суд отметил, что нестандартная ситуация на Кипре продолжалась тридцать лет и что орган законодательной власти был обязан найти решение в отношении избирательных прав. Подобная ситуация, когда лишение избирательных прав было обусловлено историческими особенностями, была предметом рассмотрения в отношении Италии, однако в этом случае необходимости принимать решение по существу не было27.

б) национальным законодательством может быть установлено, что избиратели должны быть зарегистрированы в установленном порядке, а в случае переезда в другой избирательный округ должны быть своевременно перерегистрированы28. Закон также может вводить ценз проживания и, как результат, лишать избирательного права граждан, постоянно проживающих за рубежом29.

27Victor-Emmanuel de Savoie v. Italy, Judgment of 24 April 2003, no.53360/99.

Статья XIII Переходных и заключительных постановлений Конституции Италии 1947 года накладывала ряд ограничений на потомков последнего короля Италии, в частности лишала их избирательных прав. Заявитель полагал, что это положение как сохраняющее свою силу нарушает его права, предусмотренные статьей 3 Протокола №1. После решения Суда (от 13 сентября 2001 года) о частичной допустимости жалобы в Конституцию Италии были внесены изменения, а статья XIII была отменена. В результате заявитель отказался далее поддерживать свои требования, дело было прекращено.

28См., например: Benkaddour v. France, Decision of 18 November 2003, no.51685/99.

29В решении по делу Hilbe v. Liechtenstein от 7 сентября 1999 года Суд отметил, что в 1993 году около 2700 граждан Лихтенштейна проживало за границей, тогда как в Лихтенштейне на тот момент проживало 14 тысяч граждан. Суд решил, «что оспоренное требование о постоянном проживании оправдывается следующими факторами: во-первых, предположением о том, что лица, не проживающие постоянно на территории государства, лишь косвенно и не так часто сталкиваются с повседневными проблемами государства и имеют меньшее о них представление; во-вторых, тем фактом, что кандидаты в парламент не имеют физической возможности передавать гражданам, проживающим за границей, агитационные материалы и что такие граждане не оказывают влияния на отбор кандидатов или выработку их предвыборных программ; в-третьих, тесной связью между правом голосовать на парламентских выборах и фактом

в) не существует общего запрета на ограничение избирательных прав лиц, осужденных и отбывающих наказание за преступную деятельность. Поэтому национальный законодатель вправе предусмотреть возможность временного лишения избирательных прав лиц, осужденных за совершение преступления, особенно если осуждение имеет своим основанием «антигражданское поведение». Однако свобода действий законодателя не является безграничной: в деле Хёрста30 Суд пришел к выводу, что предусмотренное в Соединенном Королевстве автоматическое и безоговорочное лишение избирательных прав всех осужденных не соответствует принципу соразмерности. Суд отметил, что среди государств-

участников 18 государств, в которых в отношении заключенных право голосовать не ограничивается; в 13 государствах заключенные не имеют права голоса в результате действия закона или отсутствия положений, предоставляющих такое право; и между этими крайностями находятся остальные Высокие Договаривающиеся Стороны, где лишение права голосовать обусловлено совершением определенных преступлений или категорий преступлений или же решение этого вопроса остается на усмотрение суда, вы-

носящего приговор (§40). Соединенное Королевство принадлежало ко второй группе, и выводы Суда были сделаны только в отношении Соединенного Королевства. Суд напомнил, что широкая свобода усмотрения в вопросе о том, может ли в современном мире все еще быть оправдано ограничение права голосовать в отношении заключенных, и если может, то как обеспечить справедливый баланс, должна быть отдана национальным органам законодательной власти. В частности, именно орган законодательной власти должен решить, могут ли какие-либо ограничения права голосовать быть обусловлены совершением определенных преступлений или преступлений определенной степени тяжести, или, например, выносящему приговор суду должно быть предоставлено право по своему усмотрению применять к осужденному ограничение права голосо-

прямого влияния на гражданина актов избранных политических органов; и, в-четвертых, тем законным правом, которое орган законодательной власти может оказывать на ограничение правоспособности граждан, проживающих за рубежом, для оказания влияния на выборы или решение иных вопросов, которые, сколь бы ни были важными, в основном затрагивают лиц, проживающих в своей стране» (Reports. 1999-VI. P.459). Аналогичным образом нарушение было найдено и в решении по делу Melnychenko v. Ukraine от 19 октября 2004 года.

30Hirst v. the United Kingdom, Judgment of 30 March 2004, no.74025/01. Дело было передано на рассмотрение в Большую Палату и пока еще находится в стадии рассмотрения.

вать. По мнению Суда, нет свидетельств того, что законодательный орган Соединенного Королевства когда-либо пытался соотнести конкурирующие ценности или оценить степень соразмерности запрета и его влияния на осужденных. Однако Суд не может согласиться с тем, что абсолютный запрет голосовать в отношении любого осужденного, отбывающего наказание, подпадает под определение допустимых пределов усмотрения. Заявитель по настоящему делу утратил право голосовать в результате применения к нему нормы об автоматическом и безоговорочном ограничении права голоса осужденных и, следовательно, может считаться пострадавшим вследствие применения указанной меры (§51). В некоторых случа-

ях существует возможность временно лишить избирательных прав лицо, обвиняемое в преступной деятельности (например, принадлежность к мафии), подтвержденной соответствующими доказательствами, даже если такое лицо еще не было признано виновным. Однако решение о приостановлении права не может быть принято таким образом, чтобы его действие продолжалось после окончания судебного процесса и оправдания лица31.

3. В части, касающейся права выдвигать свою кандидатуру на выборах, практика Суда, в целом, подтверждает свободу усмотрения государствучастников, но в ряде случаев Суд пришел к выводу о чрезмерности наложенных ограничений:

а) государство может накладывать определенные ограничения на право выдвигать свою кандидатуру на выборах в отношении государственных служащих и лиц, занимающих публичные должности32;

31Labita v. Italy, Judgment of 6 April 2000. В решении по делу Санторо против Италии от 1 июля 2004 года (Santoro v. Italy, Judgment of 1 July 2004, no.36681/97) Суд также установил, что просрочка более чем на девять месяцев в лишении избирательных прав нарушила статью 3 Протокола №1, в частности, потому, что она лишила заявителя возможности проголосовать на парламентских и региональных выборах. Лицо может быть лишено избирательных прав не более чем на один год, поэтому если бы соответствующее решение было принято в должное время, к моменту выборов действие этой меры уже прекратилось бы.

32В решении по делу Гитонас и другие против Греции от 1 июля 1997 года (Gitonas and Others v. Greece, Judgment of 1 July 1997. Reports 1997-IV. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: Избранные решения. Т.2. С.455–460) Суд подчеркнул, что отмена результатов выборов в отношении пяти членов Парламента в связи с тем, что в течение более чем трех месяцев на протяжении трех лет, предшествующих выборам, они занимали публичные должности, которые в соответствии со статьей 56 Конституции лишают их права участвовать в выборах, не нарушает статью 3. В решении по делу Ахмед и другие против Соединенного Королевства от 2 сентября 1998 года (Ahmed and Others v. the United Kingdom, Judgment of 2 September 1998. Reports 1998-VI): ограничение права высших должностных лиц местного уровня власти выдвигать свою кандидатуру на выборах не нарушает статью 3; Суд отметил, что оспорен-

б) государство может накладывать определенные ограничения на право выдвигать свою кандидатуру на выборах путем установления требований к знанию государственного языка. Вместе с тем такое ограничение не будет соответствовать статье 3 Протокола №1, если отсутствуют достаточные гарантии беспристрастности проверки знания языка и, особенно, если процедура проверки не исключает полностью произвольности принятия решения33.

ные ограничения «действуют до тех пор, пока заявители занимают те политические посты, в отношении которых установлен запрет; более того, заявитель в случае, если он желает занять выборную должность, свободен покинуть пост, который он занимает в настоящее время»

(§75). См. также: Brike v. Latvia, Decision of 29 June 2000, no.47135/99 в части,

касающейся ограничений на участие в парламентских выборах судей.

33В деле Подколзина против Латвии (Podkolzina v. Latvia, Judgment of 9 April 2002. Reports 2002-II, §33) заявительница, гражданка Латвии, относящаяся к проживающему в Латвии русскоязычному меньшинству, выдвинула свою кандидатуру на парламентских выборах. Во время регистрации кандидатов она предоставила документ, подтверждающий ее владение государственным языком. После регистрации Государственный языковой центр подверг девять кандидатов, включая и заявительницу, повторной проверке знания языка. В отношении двенадцати других кандидатов такая проверка не проводилась. В результате проверки языковой центр указал, что заявительница на соответствующем уровне знаниями официального языка не обладает, на основании чего Центральная избирательная комиссия вычеркнула ее из списка кандидатов. Внутригосударственные суды отклонили жалобу заявительницы. Суд установил (§34), что предусмотренная внутренним законодательством обязанность кандидатов в национальный парламент обладать соответствующим уровнем знания официального языка преследует законную цель, но дает широкую свободу усмотрения в этой сфере государствам-участникам (кроме того, Суд отметил следующее: от Суда не требуется занимать какую-либо позицию в отношении того, каким должен быть рабочий язык парламента. Такое решение определяется историческими и политическими особенностями каждой страны и, в принципе, относится к тем решениям, которые может принимать только само государство). Тем не менее право выставлять свою кандидатуру на выборах было бы иллюзорным, если бы лицо могло быть в любое время его лишено. Решения о том, отвечает ли конкретный кандидат требованиям, при которых может быть осуществлено пассивное избирательное право, должны соответствовать определенным критериям для того, чтобы избежать произвола. В частности, такие решения должны приниматься органом, обеспечивающим хотя бы минимальное количество гарантий. Независимость этого органа должна быть четко отражена во внутреннем законодательстве. Наконец, процедура рассмотрения права кандидата быть избранным должна быть такой, чтобы обеспечить честность и беспристрастность и избежать злоупотребления соответствующими лицами своими полномочиями. В отношении рассматриваемого дела Суд установил, что указанные гарантии в достаточной степени соблюдены не были.

в) государство может, за некоторым исключением, вводить определенные ограничения пассивного избирательного права, связанные с осуществлением кандидатом политической деятельности в прошлом. Однако свобода усмотрения государства в этой сфере более ограничена, так как Суд в данном случае руководствуется требованиями, подобными тем, которые закреплены в статьях 8–11 Конвенции, особое внимание обращая на то, являются ли ограничения «необходимыми в демократическом обществе»34. То же касается ограничения возникающего в результате проведения парламентских выборов права быть членом палаты. В деле Садак и другие против Турции35 Суд пришел к выводу, что автоматическое лишение депутатского мандата в результате ликвидации политической

34Zdanoka v. Latvia, Judgment of 17 June 2004, no.58278/00. Заявительница в советское время являлась членом КПСС. В 1991 году, после обретения Латвией независимости, было установлено, что коммунистическая партия активно содействовала проведению двух неудавшихся государственных переворотов. В результате парламент Латвийской Республики объявил коммунистическую партию неконституционной и санкционировал ее роспуск. В 1995 году в Латвии был принят новый Закон о выборах в органы законодательной власти, который предусмотрел, что лицо, участвовавшее в деятельности компартии после 13 января 1991 года, не имеет права участвовать в выборах. В 1999 году заявительница была исключена из списков избирателей при проведении выборов в орган законодательной власти, так как было установлено (и впоследствии подтверждено Верховным Судом), что она была активным членом компартии после указанной даты. Суд согласился с тем, что к будущим членам парламента может быть предъявлено определенное «требование благонадежности», однако оно не может быть абсолютно аналогичным тем требованиям, которые предъявляются к государственным служащим (§85). Суд установил, что оспариваемая мера, очевидно, преследует законную цель, так как была введена для защиты независимости государства, сохранения демократической системы правления и национальной безопасности (§86). В части, касающейся принципа соразмерности (необходимого в демократическом обществе), Суд установил, что лишение пассивного избирательного права может одновременно рассматриваться и как карательная, и как превентивная мера. По мнению Суда, с течением времени возобладал именно карательный аспект. Суд пришел к выводу, что так как деятельность заявительницы в 1991 году не достигла той степени тяжести, которая оправдала бы пожизненное лишение ее права выдвигать свою кандидатуру на выборах (§96), длительное отсутствие пассивного избирательного права не может рассматриваться как «необходимое в демократическом обществе» (§98). Таким образом, было выявлено нарушение статьи 3 Протокола №1. Необходимо напомнить, что двое судей (из семи) представили по делу особые мнения. Дело было передано на рассмотрение в Большую палату, и пока окончательного решения нет.

35Sadak and Others v. Turkey, Judgment of 11 June 2002. Reports 2002-IV.

Стивен Холмс

Профессор права Нью-Йоркского университета

Политические права и противодействие терроризму

Перед тем как перейти непосредственно к вопросу о положении дел в области политических свобод и избирательного права в Америке, необходимо сказать несколько слов об Ираке, о попытках установить в этой стране демократический режим, ввести избирательную систему и наделить граждан политическими правами. Это отступление необходимо для того, чтобы подчеркнуть, в общем-то, достаточно тривиальную мысль: демократия отнюдь не сводится к выборам. Так, право избирать представителей в орган, не обладающий реальными полномочиями, отнюдь не соответствует демократическим принципам, а право голосовать на выборах президента рассматривается как демократическое право только в том случае, если результаты выборов заранее не очевидны. Для демократии харак-

терна периодическая смена должностных лиц. По сути, это такая си-

стема, при которой одни партии выигрывают выборы, другие проигрывают, и если правящие партии никогда не проигрывают, это означает, что политическая система не является демократической. В условиях демократии лица, занимающие государственные должности, должны иметь возможность спокойно уходить в отставку, будучи уверены в том, что потерять должность не означает потерять все. То есть демократия предполагает наличие особого типа общества, организованного таким образом, чтобы обеспечить «мягкую посадку» всем должностным лицам, вынужденным уходить со своих постов. Если же общество организовано иначе, невозможно просто доставить демократию вертолетом и внедрить в это общество.

В Ираке, в этом смысле, условий для демократии не существует. Там, конечно, могут проводиться выборы, и может действовать (хотя это сомнительно) установившаяся кулуарная система разделения функций между властями как до, так и после выборов, но это не будет демократией. Американцы называют происходящее в Ираке войной «демократии с терроризмом», но с точки зрения иракцев, понятие «демократия» имеет совершенно особый смысл: как для шиитов, так и для суннитов она означает господство шиитов, а значит, неизбежный острый и неразрешимый

конфликт. Все это лишь подчеркивает, что содержание понятий «политические свободы» и «избирательное право» в значительной степени зависит от конкретной ситуации, эти понятия никогда не могут рассматриваться абстрактно.

Что касается Соединенных Штатов, то здесь налицо весьма болезненные отклонения, определенные дефекты в системе политических свобод и избирательного права. Бесспорно, что в некоторых других странах, где, например, полиция фабрикует улики против кандидатов от оппозиции, а критически настроенных журналистов подвергают преследованиям, травят, избивают и даже убивают, демократия находится в гораздо более удручающем состоянии, чем в Америке. Однако серьезные проблемы существуют и в США, и они не могут не привлекать внимания в силу целого ряда причин. Одна из основных — мощное влияние, которое может оказывать американский Президент по всему миру.

Первое, на чем следует остановиться, говоря о ситуации в американской политической системе, — это коллегия выборщиков, нелепый пережиток восемнадцатого века. Применение данного института приводит к очевидным искажениям: на выборах Президента практически имеют значение голоса лишь тех избирателей, которые проживают в пяти «колеблющихся» штатах. Поскольку Президент США избирается косвенным способом, штатами, а не напрямую большинством населения, очень многие американские избиратели (проживающие в штатах, где результат голосования предрешен) совершенно лишаются права избирать или, по крайней мере, чувствуют, что их голоса не оказывают абсолютно никакого влияния на итоги выборов.

Еще одна карикатура на демократическое правовое государство — Верховный суд США. Какую роль в президентских выборах способен играть орган, члены которого назначаются Президентом? Вероятность судебных споров относительно результатов выборов всегда чрезвычайно велика, и у Верховного суда при определенном стечении обстоятельств просто-напросто может появиться возможность избрать еще одного президента — возможность, которая вовсе не способствует укреплению репутации Суда как органа, стоящего вне политики.

Помимо этого, важной проблемой для Соединенных Штатов является непрекращающаяся борьба за ограничение финансирования избирательных кампаний и уменьшение влияния капитала на исход выборов. Это борьба, которая никогда и никем не будет выиграна. Причина как в том, что любые шаги в этом направлении вступают в противоречие с конституционным запретом на регулирование политических дебатов, так и в том, что сами американцы, по всей видимости, согласны с тем, что богатые люди имеют право «вести дебаты» с помощью чековой книжки. (Это хорошая иллюстрация к так называемому «закону Майера», согласно которому правила предвыборной агитации обычно устанавлива-