!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

91

процедур образуется процессуальными стадиями, их этапами и процессуальными действиями, являющимися элементами административного процесса.1

Следовательно, административные процедуры могут регламентировать все главные направления правоприменительной и нормотворческой деятельности уполномоченных структур, а также их должностных лиц, включая: разработку и издание актов; правоприменительную деятельность; административно-деликтную деятельность, связанную с административными правонарушениями;

внутриорганизационную деятельность, осуществляемую во взаимодействии структурных подразделений между собой и с иными органами (организациями).

В качестве обобщенных признаков административных процедур следует отметить, что, во-первых, в рамках деятельности государственных органов исполнительной власти они являются самостоятельным видом правовых процедур, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий.2

Во-вторых, административные процедуры зависимы от деятельности уполномоченных должностных лиц государственных органов, разрабатывающих и (или) применяющих административные процедуры в процессе реализации государственных полномочий. В практической деятельности ошибочно считать их отдельным видом деятельности. Скорее будет точным сказать, что некоторые виды действий государственных органов и их должностных лиц могут определяться в соответствии с установленным административными процедурами порядком. Поэтому они находят внешнее выражение в действиях государственных органов исполнительной власти.

В-третьих, административные процедуры можно рассматривать как комплексный регулятор административно-процессуальных норм для

1Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. – Харьков: Изд-во НУВД, 2016. С.

2Степаненко Ю.В., Филатова Е.В. Административные процедуры в правовом регулировании банковской деятельности: Публично-правовые средства эффективности развития экономики и финансов: монография / кол. авторов: под ред. Г.Ф. Ручкиной, М.А. Лапиной. – Москва:

КНОРУС, 2018. С. 113.

92

установления последовательности действий, типизированных административно-

правовых мер, способов и приемов исполнения государственных функций и достижения административно-правового результата. В качестве такого результата может выступать принятие промежуточных и конечных решений, влияющих на права и обязанности физических и юридических лиц, иных органов государственной власти.

В-четвертых, структура административных процедур характеризуется критериями, определяющими понятие, условия и основания применения стандартных административно-правовых мер; стадиями их реализации,

последовательностью, срочностью и взаимосвязанностью подстадий в рамках действий уполномоченных структур и их должностных лиц; ожидаемыми промежуточными и конечными официально оформленными документально решениями; видами юридической ответственности за несоблюдение или ненадлежащее исполнение процедурных правил, применяемыми как к уполномоченной структуре, ответственной за осуществление административных процедур, так и к задействованным в них физическим и юридическим лицам.

Законодатели многих стран издают специальные законы и другие нормативные правовые акты об административных процедурах. Российская Федерация также не является исключением. В настоящее время в отдельных федеральных законах, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, а также в издаваемых на основании постановлений Правительства административных регламентах органов государственной власти существуют взаимосвязанные нормы, образующие административные процедуры.

Совершая в соответствии с административной процедурой отдельные действия,

органы власти и уполномоченные организации реализуют возложенные на них государственные полномочия.

Анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего банковскую деятельность, свидетельствует о том, что требования актов имеют как общее значение для всех субъектов экономической деятельности, так и выражают специальное регулирование, отличающееся от регламентации в иных сферах

93

деятельности. Ведь государство посредством государственных органов и Банка России определяет специальные условия получения правового статуса субъекта банковской деятельности.1 Поэтому все требования и ограничения в отношении банковской деятельности могут быть классифицированы на общие,

распространяющиеся на деятельность всех субъектов гражданско-правовых отношений, и специальные, устанавливающие правовые основания создания,

функционирования, реорганизации и ликвидации банков (Приложение 9).2 В этой связи вопросы организации деятельности банков регулируются общими и специальными федеральными законами, которые устанавливают основные направления управления, а также положениями, инструкциями и указаниями Банка России. Причем в разработке федеральных законов в области регулирования банковской деятельности Банк России также осуществляет важные функции. Вопрос регламентации осуществляемых им административных процедур в правовом регулировании банковской деятельности имеет первостепенное значение. Ведь от разработки и издания нормативных актов, в

том числе Банка России, и от вопросов, которые они рассматривают, зависит качество предоставления услуг в банковской сфере и реализация принципов правового государства.

Интересно, что в действовавшем ранее (до 22.09.2017) Положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 5193 (пункт 1.2) (далее — Порядок подготовки актов Банка России №1) нормативные акты Банка России были обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. В новой редакции Положения о правилах

1Ручкин Р.О. Правовое регулирование банковской деятельности: дисс. ... к.ю.н.: 12.00.13.

Москва, 2016. С.85.

2Ручкина Г.Ф. Право на осуществление банковской деятельности: требования и ограничения // Банковское право. 2012. № 4. С.32-37.

3Приказ Банка России от 15.09.1997 № 02-395 «О Положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (вместе с Положением от

15.09.1997 № 519) // Экономика и жизнь. № 42. 1997.

94

подготовки нормативных актов Банка России1 (далее — Правила подготовки актов Банка России № 2) данное положение отсутствует. При этом установлено,

что нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Однако актами Банка России не являются: распорядительные акты,

официальные разъяснения, положения о структурных подразделениях,

методические рекомендации, акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования, а также иные акты, не отвечающие установленным Правилами признакам нормативного акта Банка России. Стоит отметить, что в данный перечень впервые добавлены методические рекомендации Банка России.

Примечательно, что согласно абзацу 3 статьи 7 Закона о Банке России нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке,

установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Исключение в этом случае составляют акты, устанавливающие изменение процентных ставок, размеры обязательных резервных требований, нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также для некредитных финансовых организаций, прямые количественные ограничения, отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения, порядок обеспечения функционирования системы Банка России, а

также акты в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти.

В Правилах подготовки актов Банка России № 2 отсутствует конкретизация случаев, в которых акты Банка России направляются на регистрацию в Минюст России. Хотя согласно пункту 7.1 ранее действовавшего Порядка подготовки актов Банка России № 1 в Минюсте России подлежали регистрации акты Банка России:

затрагивающие права, свободы или обязанности граждан;

1 Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России

22.09.2017 № 602-П) // Вестник Банка России. № 84. 29.09.2017.

95

содержащие одну и более норм, имеющих непосредственное отношение к гражданским, социально-экономическим, политическим, культурным и иным правам, свободам и законным интересам граждан, гарантиям их осуществления,

которые закреплены в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах;

устанавливающие, дополняющие, изменяющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию.

Важно отметить, что нормы данного пункта, в частности

«устанавливающие, дополняющие, изменяющие, отменяющие организационно-

правовой механизм реализации данных прав, свобод и законных интересов» расширяли перечень тех актов, которые должны регистрироваться в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти.

Вместе с тем анализ Правил подготовки актов Банка России № 2 и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (далее — Правил подготовки актов федеральных органов исполнительной власти) 1 свидетельствует о том, что, во-первых, проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти проходят межведомственную экспертизу и подлежат согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, проекты актов федеральных органов исполнительной власти должны обязательно предварительно обсуждаться на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в случаях, которые установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2012 №877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные,

разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не

1 Российская газета. № 161. 21.08.1997.

96

могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».1

В частности, в перечень таких актов включены нормативные правовые акты,

обозначенные в плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год; госпрограммы, в том числе федеральные целевые программы, за исключением тех, которые содержат гостайну или сведения конфиденциального характера; акты, предварительное обсуждение которых предусмотрено решением Правительства Российской Федерации.

Ранее Порядком подготовки актов Банка России № 1 было определено, что его акты проходят только внутреннее согласование с руководителем структурного подразделения, которое отвечает за подготовку нормативного акта Банка России,

курирующим его заместителем Председателя Банка России, руководителем структурного подразделения, вопросы которого затронуты в данном акте,

редактором в целях юридико-лингвистической экспертизы проекта акта, а также руководителями Юридического департамента и Канцелярии Банка России. При этом специалисты Юридического департамента принимали самое непосредственное участие в работе над каждым проектом, осуществляя правовую и юридико-лингвистическую экспертизу. В Правилах подготовки актов Банка России № 2 Юридический департамент остается ключевым структурным подразделением, ответственным за согласование и экспертизу актов Банка. При этом в числе главных направлений деятельности специалистов Юридического департамента Банка России можно также отметить участие в разработке проектов федеральных законов, затрагивающих компетенцию Банка России. Ни один из основополагающих для банковской сферы законов не был принят без их участия.

В качестве примера необходимо отметить Закон о Банке России, Закон о банковской деятельности, федеральные законы «О несостоятельности

(банкротстве) кредитных организаций», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. № 37 ст. 4997. 10.09.2012.

97

полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «О рынке ценных бумаг» и др. Поэтому порядок внутреннего согласования актов Банка России Юридическим департаментом практически не изменился. Также в перечень участников, с которыми следует согласовывать проект акта, добавлены:

главный аудитор Банка России, главный бухгалтер Банка России — директор Департамента бухгалтерского учета и отчетности, а также иные структурные подразделения, рекомендованные Юридическим департаментом.

В отличие от Порядка подготовки актов Банка России № 1, в Правилах подготовки актов Банка России № 2 более детально прописан порядок разработки и согласования проектов актов, разрабатываемых Банком России как ответственным исполнителем совместно с федеральными органами исполнительной власти. Если по закону Российской Федерации необходимо согласование нормативного правового акта, и если в нем содержатся положения,

поручения и нормы, которые касаются других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект акта должен быть согласован и должен содержать гриф согласования. Однако нормативный акт Банк России издает коллегиально с федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями), если издание такого акта предусмотрено законодательством Российской Федерации или если нормативный правовой акт предусматривает совместную деятельность Банка России с федеральными органами исполнительной власти, иными органами или организациями.1 Поэтому, с одной стороны, дополнительная правовая экспертиза органов исполнительной власти и организаций способствует повышению качества разрабатываемых Банком России нормативных правовых актов. С другой стороны, ее осуществление возможно только в случае, если проект акта разрабатывается на основе поручения или законодательно установленного требования об участии федерального органа исполнительной власти.

Однако если Банком России подготавливается именно законопроект,

1 Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России

22.09.2017 № 602-П) // Вестник Банка России. – № 84. –29.09.2017.

98

касающийся регулирования банковской деятельности, то при его принятии Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы. При этом также могут осуществляться экономическая и финансовая экспертизы, разрешающие вопрос об оправданности,

эффективности и исполнимости предлагаемых законопроектом мер в финансово-

экономическом аспекте.1 Хотя ни в Порядке подготовки актов Банка России №1,

ни в Правилах подготовки актов Банка России № 2 данный порядок осуществления экономической и финансовой экспертизы не регламентирован.

Во-вторых, в Правилах подготовки актов Банка России № 2 порядок учета замечаний и предложений федеральных органов исполнительной власти,

регулирования вопроса разногласий по проекту акта Банка России, а также осуществления ими внешней правовой экспертизы и учета предложений по доработке данных актов Банком России также не регламентирован. При этом в Правилах подготовки актов федеральных органов исполнительной власти установлено, что если существуют разногласия по проекту нормативного правового акта, которые, в том числе, выявлены по результатам оценки регулирующего воздействия, федеральный орган исполнительной власти,

который разрабатывает проект нормативного правового акта, должен обеспечить обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для поиска взаимоприемлемого решения. Если федеральным органом исполнительной власти представлены замечания и возражения, выходящие за пределы его установленной сферы деятельности, такие возражения и замечания могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, который разработал проект нормативного правового акта.

Соответственно, следует согласиться с И.А. Закировым, 2 отмечающим, что

1 Кучерена А.Г. Общественная экспертиза нормативных правовых актов и участие общественных палат в законодательном процессе // Право и жизнь. 2013. № 5. С.31.

2 Закиров И. А. Классификация правовых экспертиз // Следователь. 2008. № 4. С.63.

99

правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов, в том числе их согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, является неотъемлемой частью нормотворческого процесса; проводится в целях обеспечения соответствия нормативных предписаний Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также действующим ведомственным нормативным правовым актам;

способствует устранению нормотворческих ошибок различного характера;

позволяет сформулировать предложения и варианты устранения выявленных погрешностей. При этом формы данной экспертизы могут быть классифицированы по объекту (экспертиза действующих правовых актов,

экспертиза законопроектов, экспертиза подзаконных актов Банка России); по субъекту (экспертиза внутренняя, внешняя, общественная); по содержанию (на соответствие Конституции, законодательству Российской Федерации, по оценке финансовых последствий принятия акта, антикоррупционная экспертиза).

По нашему мнению, наилучшим вариантом является проведение комплексной правовой экспертизы по всем указанным основаниям. Предметом такой экспертизы должен быть определенный документ с единством его текста,

структуры и формы. Ведь последствием ошибок, допущенных при проведении экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, может быть дефектность правового акта и, как результат, его бюрократизация, нормативная конфликтность, моральная устарелость правовых норм, нестабильность правового регулирования, неэффективное правоприменение и коррупциогенность. В

частности, в качестве примера приведем определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2002 № КАС 02-310 о признании незаконными

(недействующими) отдельных пунктов Положения Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября

1997 года № 519 (в редакции Указания от 24 июня 1998 года № 262-У) и Указания Банка России от 24 июня 1998 года № 262-У «О внесении изменений и

100

дополнений в Положение Банка России» от 15 сентября 1997 года № 519 по кассационной жалобе Банка России на решение Верховного Суда РФ от 18 апреля

2002 года».1 В соответствии с данным определением, подтверждалась незаконность правовых норм актов в части, предусматривающей делегирование Председателем Банка России права неоднократного подписания нормативных актов (на неопределенный срок) своим заместителям. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации обоснованно указал на то, что подписание нормативного акта относится к одной из стадий процесса нормотворчества,

полномочия участников которого на совершение такого действия закрепляются юридическими нормами соответствующего уровня. Передача (делегирование)

ими права на совершение специально установленных действий по существу процесса нормотворчества, в том числе права подписания нормативных актов,

допустимо лишь в том случае, если это прямо предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена данная специальная компетенция.». Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что абзац 2 подпункта 1.6.1 в части слов «... для неоднократного подписания (на неопределенный срок)» и подпункт

1.6.2 Положения, а также аналогичные нормы в Указании, которым они введены в

действующий акт, не соответствуют федеральному закону. В связи с этим было принято решение о том, что приведенные нормы потенциально создают угрозу нарушения прав заявителя как вкладчика банка, поскольку допускают возможность издания нормативных правовых актов, подписанных неправомочными должностными лицами, регулирующих права и обязанности вкладчиков. В целях устранения нарушения законодательства Российской Федерации в действующей редакции Закона о Банке России (п. 3 ст. 20)

Председатель Банка России вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров.

1 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2002 № КАС02-310 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 18.04.2002 № ГКПИ02-399, которым были признаны частично недействующими отдельные пункты Положения Банка России от 15.09.1997 № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» и Указания Банка России от 24.06.1998 № 262-У, вносящего изменения в данное Положение» // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».