!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

141

положение части 1 статьи 20 Закона о банковской деятельности: «Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:…» целесообразно изложить в следующей редакции: «Банк России может подать на рассмотрение в суд заявление об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях:». Такой подход позволит передать на рассмотрение и решение уполномоченным органам случаи, в которых неоднозначно определена обязанность банка России отзывать лицензию. То есть закреплено его право, а не обязанность.

Помимо этого, заслуживает особого внимания оптимизация административно-правового регулирования и надзора за банковской деятельностью в области финансового оздоровления и санации российских системно значимых банков. В настоящее время по-прежнему сохраняется ситуация высокого уровня риска потери по кредитным операциям банков. Это объясняется сложностью, возникающей при реализации залогового обеспечения и заметным падением его рыночной стоимости, что напрямую связано с увеличением потерь кредитных организаций. Предпосылки возникновения проблемных (плохих) долгов могут быть весьма разнообразными: финансовые проблемы должников, некачественное управление активами и даже мошенничество. Однако главной из них на сегодняшний день является неплатежеспособность заемщиков, вызванная последствиями мирового финансового кризиса. В большей степени кризис нанес удар по строительным и девелоперским компаниям, в которых резко сократилось число инвестиционных средств, появились проблемы ликвидности и, что самое главное, заметно упал спрос на недвижимость.

Проблемные долги влекут для банков неблагоприятные последствия. В

частности, банк лишается доходов, которые формируются за счет процентных платежей по кредитам. К тому же если долг признается проблемным, это обязательно влечет за собой увеличение количества резервов, что также приводит к уменьшению прибыли банка. Следовательно, весьма пагубное влияние

«плохие» долги оказывают на качество кредитного портфеля, от которого зависит

142

ликвидность банка и его способность погасить собственные долги. При этом в практической реализации мер административно-правового регулирования финансового оздоровления банков имеют место самые различные варианты: от списания проблемных кредитов до переуступки права требования с огромным дисконтом или списаний в убытки. При наличии таких условий может осуществляться передел собственности различными путями — от рейдерских захватов до скупок за бесценок акций и имущества дебиторов. Поэтому административно-правовое регулирование проблемных активов банков, принятие мер по расчистке балансов банков и вопросы финансового оздоровления их деятельности являются приоритетными направлениями государственного регулирования для сохранения стабильности и надежности банковского сектора, а

также для восстановления доверия между кредиторами и заемщиками с целью повышения экономического роста. Как показывает практика ведущих промышленно развитых стран (США, Великобритании, Германии), задачу урегулирования проблемной задолженности рано или поздно, но все равно придется решать. И речь идет не о безвозмездном списании и прощении долгов, а

о выборе такой формы их административно-правового регулирования, которая бы свела к минимуму потери государства и не позволила бы оказывать искусственных предпочтений отдельным банкам.

Действительную опасность массовых банкротств создает обременение банков проблемными активами, а это, в свою очередь, может потребовать огромных вливаний государственных средств. Однако, к сожалению,

государственные меры, направленные на повышение устойчивости банковской сферы, доступны только узкому кругу кредитных организаций. Существенно ограничена возможность преимущественной части банков улучшить качество собственных кредитных портфелей. Их деятельность сводится к тому, чтобы осуществлять реструктуризацию просроченных ссуд, списание безнадежных кредитов и переуступку права требования третьим лицам по проблемным долгам.

В условиях высоких рисков объемы кредитования утратили чувствительность к изменениям процентных ставок. Как показывает мировой опыт, даже радикальное

143

снижение ставки рефинансирования не оказывает помощи в данной ситуации,

когда ухудшение финансового положения заемщиков приводит к ужесточению и усилению условий кредитования, что, бесспорно, влечет за собой углубление спада и рост убыточности предприятий1.

Обсуждение вопроса административно-правового регулирования работы с

«плохими» банками в России началось еще в 2009 году в условиях финансово-

экономического кризиса и международной глобализации. В этот момент денежные системы, оторвавшись от экономик, стали относительно самостоятельными, то есть практически существовали по своим правилам.

Произошедший в денежных системах государства мировой финансовый кризис создал риск его перерождения в глобальный экономический кризис. Поэтому в Плане первоочередных задач по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году2 увеличение стабильности банковской системы и разработка механизма санации проблемных системообразующих организаций является одним из основных направлений.

Анализируя осуществляемые меры административно-правового регулирования и проведения контроля за банковской деятельностью в области финансового оздоровления, отметим, что они дают ряд преимуществ в краткосрочной перспективе как для банков, оказывающих финансовую поддержку иным банкам для осуществления ими своей деятельности,

получающих прирост капитала вследствие доступа к недорогому финансированию, так и для регулирующих органов, обеспечивающих сохранение доверия участников рынка к банковскому сектору. Однако использование данного механизма финансового оздоровления сопряжено с целым рядом рисков,

связанных с его недостаточной прозрачностью и сравнительной «молодостью», в

1Хандруев, А.А., Чумаченко, А.А., Макрушин, С.В. Проблемные активы российского банковского сектора // Журнал Новой экономической ассоциации. 2010. №5. С.166.

2Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.01.2015 № 98–р «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году» // Собрание законодательства РФ. 02.02.2015. № 5. Ст.

144

связи с чем сложно оценить его эффективность в долгосрочной перспективе.1

Банк России впервые начал использовать этот механизм в период финансового кризиса 2008–2009 гг. Кроме того, в большинстве случаев он поручал проведение процедур по финансовому оздоровлению участникам рынка,

имеющим отраслевые знания и опыт. В каждом конкретном случае предусматривалась разработка планов финансового оздоровления, что обеспечивало повышение ответственности банков, осуществляющих стабилизацию банковской деятельности иных банков. В целях регламентации данного процесса Банк России впоследствии разработал Методические рекомендации по разработке планов восстановления финансовой устойчивости,2 в

которых рекомендуется применять новый механизм урегулирования несостоятельности — планы восстановления финансовой устойчивости,

предусматривающие планирование конкретных путей решения проблем с капиталом и ликвидностью в случае развития событий по нескольким неблагоприятным для кредитной организации сценариям, включая наиболее критические. Как отмечает Совет по финансовой стабильности,3 в сфере стабилизации банковской деятельности системно значимых банков целесообразно усилить инструменты административно-правового регулирования и надзора за банковской деятельностью, которые направлены на предотвращение банкротства банков еще до появления значительных трудностей в их финансовом положении.

Тем более что развитие банковской системы означает постоянный поиск подходящих методов и инструментов, совокупность прямых административных и косвенных экономических методов регулирования деятельности коммерческих банков и других кредитных организаций со стороны Банка России.

С учетом международного опыта в этом направлении и в целях усиления

1Филатова Е.В. Совершенствование административно-правового регулирования банковской деятельности на основе мегарегулирования // Административное право и процесс. 2017. № 9.

С.58.

2Письмо Банка России от 29.12.2012 № 193–Т «Методические рекомендации по разработке планов восстановления финансовой устойчивости» // Вестник Банка России. № 1. 2013.

3Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions // Официальный сайт совета по финансовой стабильности. [Электронный ресурс]. URL: www.financialstabilityboard.org. (дата обращения: 01.02.2017).

145

инструментов административно-правового регулирования банковской деятельности в 2016 году был подготовлен и внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части создания дополнительных механизмов финансового оздоровления кредитных организаций)»1, имеющий важное значение для развития банковского сектора в России. В апреле 2017 года данный законопроект принят Государственной Думой.

Его принятие создало дополнительные механизмы административно-

правового регулирования финансового оздоровления кредитных учреждений, в

частности создание Фонда консолидации банковского сектора. Основной идеей поправок, которые внесены Федеральным законом от 01.05.2017 № 84-ФЗ «О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2,

является установление в законодательстве, регулирующем процедуры предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций,

дополнительных механизмов финансового оздоровления, предусматривающих использование средств Банка России для финансирования данного процесса.

Интересно, что в соответствии с указанным Федеральным законом Банк России за счет денежных средств, составляющих Фонд консолидации банковского сектора, может применять меры по предотвращению банкротства кредитных организаций. Например, приобретать акции (доли в уставном капитале) кредитных учреждений, в отношении которых осуществляются меры по предупреждению банкротства, обеспечить такие кредитные организации субординированными кредитами (депозиты, займы, облигационные займы),

размещать депозиты, выдавать банковские гарантии, приобретать и отчуждать имущество. При этом Банк России для осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных учреждений вправе учредить ООО

1 Федеральный закон от 01.05.2017 № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 94. 03.05.2017.

2 Российская газета. № 94. 03.05.2017.

146

«Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора» и

передавать права на требования Банка России по кредитам (депозитам, гарантиям)

этой организации в доверительное управление.

Конечной целью управления банками, прошедшими в соответствии с законопроектом процедуру рекапитализации, является их продажа. Банк России сможет осуществлять продажу акций (долей в уставном капитале) кредитных организаций, в отношении которых осуществляются меры по предупреждению банкротств, в том числе по цене, ниже цены их приобретения Банком России.

В связи с этим Банк России, с одной стороны, с помощью Фонда консолидации банковского сектора и его управляющей компании является активным участником предупреждения банкротства кредитных учреждений.

Результатом принятия данного законопроекта является укрепление позиции Банка России и наделение его дополнительными полномочиями в области стабилизации банковской деятельности.

С другой стороны, смещения финансовых затрат в части финансового оздоровления системно значимых банков с государства на частных инвесторов не происходит. Государство в лице Банка России становится практически единоличным гарантом обеспечения стабилизации банковской деятельности.1

Действительно, поддержка банков в период кризиса необходима, однако следует установить четкие правовые границы, чтобы все участники рынка их понимали. В

то же время можно констатировать, что такая тенденция не является только российским сценарием развития банковской системы и рынка банковских услуг.

В частности, в Казахстане административно-правовое регулирование банковской деятельности и управление проблемными активами осуществляли государственные структуры. В результате процесс урегулирования сложных кредитов в этой стране оказался очень долгим и был характеризован недостаточной прозрачностью и неясными перспективами в отношении

1 Филатова Е.В. Совершенствование административно-правового регулирования банковской деятельности на основе мегарегулирования // Административное право и процесс. 2017. № 9.

С.59.

147

восстановления активов. В этой связи правительство Казахстана приняло решение о выходе из капитала банков, которым оно оказывало помощь после финансового кризиса 2008 года, и передаче управления сложными активами частным инвесторам. В течение периода, когда проблемные банки были под контролем государства, успехи в восстановлении проблемных активов были несущественными и количество сложных кредитов, накопленных в период кризиса, даже увеличивалось.

Для дальнейшей оптимизации административно-правового регулирования банковской деятельности и ее стабилизации целесообразно, во-первых,

сконцентрироваться на нормативно-правовом регулировании и закреплении,

продуманного поэтапного механизма обеспечения возврата вложенных государственных средств и мер ответственности субъектов по всем условиям получения и распределения государственной поддержки.1

Во-вторых, следует в нормативных правовых актах Российской Федерации установить наиболее прозрачные критерии отбора банков, требующих стабилизации банковской. Ведь существует вероятность направления средств, в

том числе государственных, на восстановление платежеспособности этих банков.

По предварительным оценкам, номинальные объемы финансирования могут быть сокращены на 30 процентов. Это означает пропорционально меньшее негативное влияние мер по стабилизации банковской деятельности банков на состояние денежного спроса и инфляцию. Но эта ситуация имеет и обратную сторону. В

перспективе могут произойти отложенные негативные последствия для всей банковской деятельности. Расширение списка кредиторов, участвующих в процедуре стабилизации банковской деятельности, должно иметь четкие пределы,

так как, с одной стороны, оно может вызвать такие последствия, как нарушение прав кредиторов, защита которых приоритетная задача административно-

правового банковского регулирования и надзора, а с другой стороны, чревато для

1 Филатова Е.В. Совершенствование административно-правового регулирования банковской деятельности на основе мегарегулирования // Административное право и процесс. 2017. № 9.

С.59.

148

всей банковской деятельности снижением заинтересованности крупных инвесторов в развитии сферы банковских услуг из-за возможности потерять свой доход и отвечать по долгам проблемного банка-должника.

В-третьих, целесообразно установить требования к проведению публичных процедур выбора банка, осуществляющего стабилизацию банковской деятельности иных банков, и возможности его смены, в связи с чем Банку России необходимо сосредоточиться на разработке правовых предложений по смещению акцента с административно-правового регулирования процедур стабилизации банковской деятельности на восстановление платежеспособности особо значимых банков. Поэтому Банку России целесообразно ежеквартально осуществлять мониторинг банковской деятельности, а также установить требования по публикации отчета о прохождении стабилизации банковской деятельности и конкретных сроках с выполнением индикаторов, чтобы избежать «вечной» стабилизации банковской деятельности.

В-четвертых, в отношении процедуры стабилизации банковской деятельности системно значимых банков необходимо осуществить смещение финансовых затрат на стабилизацию банковской деятельности с государства на частных инвесторов и на рынок банковских услуг в целом. В этом случае целесообразно рассмотреть возможность реорганизации или уточнения функций Агентства по страхованию вкладов, осуществляющего в том числе стабилизацию банковской деятельности за счет средств федерального бюджета. Так, в

соответствии с законодательством Российской Федерации процесс оздоровления несостоятельных системно значимых банков основан, в первую очередь, на использовании государственных средств в виде кредитов, которые Банк России предоставляет Агентству по страхованию вкладов. Хотя согласно статье 189.56

Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности

(банкротстве)»1 мероприятия по предупреждению банкротства банка и урегулированию обязательств банка могут быть проведены за счет средств инвесторов, Агентства по страхованию вкладов, Банка России, а также могут

1 Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. № 43, ст. 4190.

149

осуществляться за счет средств федерального бюджета, которые предоставлены в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов. При этом финансовая помощь в виде взноса в уставный капитал банка за счет средств Агентства по страхованию вкладов оказывается при одновременном соблюдении следующих условий:

1)уменьшение размера уставного капитала банка по решению Банка России до величины собственных средств (капитала) или до одного рубля (при отрицательном значении величины собственных средств (капитала);

2)прекращение обязательств банка по договорам субординированного кредита (договорам депозита, займа, облигационного займа) либо осуществление мены (конвертации) требований кредиторов по субординированным кредитам

(депозитам, займам, облигационным займам) на обыкновенные акции (доли в уставном капитале) кредитной организации;

3) приобретение Агентством по страхованию вкладов и (или) инвестором

(инвесторами) акций (долей в уставном капитале) банка в количестве не менее

75% обыкновенных акций банка в форме АО (долей в уставном капитале, которые дают право голоса в количестве не менее 3/4 голосов от общего числа голосов участников банка в форме ООО). Поэтому требования к банку существующих акционеров, получающему средства для стабилизации банковской деятельности,

либо прекращаются, либо конвертируются в акционерный капитал.

Однако участие в процессе финансового оздоровления представляется привлекательным для инвесторов, поскольку позволяет им получить большой объем активов с использованием государственных средств, а также ряд других преимуществ. Главным из таких преимуществ является прирост капитала. Самый крупный кредит, который получил инвестор после 2008 года, приравнен к 295

млрд руб. (9,2 млрд по состоянию на 30 сентября 2011 года — дату выдачи) и был выделен на оздоровление ОАО «Банк Москвы», позволив инвестору — Банку ВТБ (ПАО) — зафиксировать прирост капитала в 2011 году в размере 152 млрд руб., в 2014 году — 100 млрд руб. В 2014 году четыре банка-санатора (Банк ВТБ,

АО «Альфа-Банк», АО «СМП Банк» и ПАО «БИНБАНК») и соответствующие

150

банки, получающие средства для стабилизации банковской деятельности,

показали прирост капитала около 118 млрд руб. При этом успешная интеграция может способствовать укреплению банками, осуществляющими стабилизацию банковской деятельности иных банков, своих позиций, а участие частных инвесторов в этой процедуре увеличивает их активы.

В-пятых, в целях административно-правового регулирования деятельности Фонда консолидации банковского сектора и его управляющей компании целесообразно принять отдельный нормативный правовой акт, определяющий перечень полномочий, права и обязанности указанной структуры, порядок приобретения и управления «плохими» активами, правила проведения ликвидационных процедур. Следовательно, объединить в одном акте основные нормы и принципы административно-правового регулирования банковской деятельности в сфере стабилизации финансового сектора. Учитывая экономическое состояние страны, в качестве возможных источников финансового обеспечения указанных структур следует рассмотреть следующие варианты:

осуществление эмиссии облигаций, гарантированных государством, в обмен на приобретаемые активы;

привлечение средств частных инвесторов для выкупа «проблемных» активов, в том числе выкуп «плохих» активов Сбербанком России, одним из главных акционеров которого является Банк России. Конечно, в сравнении с опытом зарубежных стран такая ситуация является парадоксальной, при которой в одном субъекте сосредоточены акционер и орган, регламентирующий и контролирующий указанную сферу деятельности. Тем не менее, в российских реалиях такой подход может быть оправдан и способствовать стабилизации банковской системы. Сбербанк России может выкупить по компенсаторной цене долги заемщиков у большинства российских банков. Ключевое значение имеет факт выкупа долгов именно по компенсаторной цене, что усилит динамику развития банковской сферы и финансовые рынки в целом.

Подводя итог в целом по главе, сформулируем полученные выводы.

1. Существующие порядки регламентации административных процедур