!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

151

разработки и принятия актов в сфере административно-правового регулирования банковской деятельности требуют их доработки и правовой регламентации в части уточнения процедур согласования с заинтересованными органами исполнительной власти и организациями, юридическими и физическими лицами,

в том числе по вопросам согласования проектов межведомственных нормативных актов, а также участия специалистов Банка России в согласовании законопроектов и иных актов, регулирующих банковскую деятельность и не отнесенных к компетенции Банка России. Отдельного внимания заслуживает правовая регламентация института общественной экспертизы, в частности закрепление в качестве субъектов общественной экспертизы нормативных правовых актов,

имеющих отношение к регулированию банковской сферы, и иных актов,

разработанных Банком России, Межрегионального банковского совета при Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Общественной палаты РФ,

определение порядка и условий направления проектов нормативных правовых актов, разработанных Банком России, на предварительное обсуждение,

проводимое на заседаниях Межрегионального банковского совета и Общественной палаты РФ.

2. Государственная регистрация юридических лиц в качестве банков и выдача лицензии на право осуществления банковской деятельности представляет собой совокупность административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти (ФНС России) и организациями (Банком России,

Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования), наделенными особыми административно-правовыми полномочиями. При этом выявлена административно-правовая природа регистрации кредитных организаций, осуществляемой Банком России, которая,

по сути, представляет собой разновидность государственной услуги. В этой связи целесообразно распространить положения статьи 7 Федерального закона № 210-

ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на указанный процесс, что позволит существенно упростить его на основе

152

установления ограниченного перечня необходимых документов, предъявляемых субъектами экономической деятельности при регистрации.

Кроме того, в целях типизации указанных административных процедур в банковской деятельности в рамках единого документа приобретает актуальность принятие Типового регламента государственной регистрации и лицензирования юридических лиц в качестве банков, способного типизировать административные процедуры, последовательность и сроки их осуществления указанными органами исполнительной власти и организациями, механизм их взаимодействия, а также ответственность должностных лиц за нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований в процессе регистрации и лицензирования юридических лиц в качестве банков в рамках единого административного процесса.

3. Начавшийся новый этап решения проблемы «плохих» активов при условии соответствующего административно-правового регулирования банковской деятельности позволит не только сохранить количество банков на территории Российский Федерации и усилить роль Банка России как финансового гаранта современного государства, но и улучшить качество их работы. В

настоящее время назрела необходимость осуществить административно-правовое регулирование деятельности по работе с проблемными активами и негативными последствиями деятельности банков, выполняющих обязательства «плохих» банков по обеспечению их платежеспособности; выкупу проблемных активов у банков путем установленного правовыми актами соответствующего механизма;

рассмотрению заявления судом при осуществлении Банком России самостоятельного права на отзыв лицензии.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что процесс административно-

правового регулирования регламентации административных процедур разработки и принятия актов Банком России, регистрации юридических лиц в качества банков и выдачи им лицензии на осуществление банковской деятельности, а

также стабилизации банковской деятельности банков является сложным, долгим и

153

дискуссионным. Особенно острым он может стать в рамках нестабильной

экономической ситуации в Российской Федерации.

154

Заключение

Анализ законодательства Российской Федерации в части управления банковской деятельностью свидетельствует о том, что в современной ситуации происходит кардинальное изменение подходов к регулированию данной сферы,

функционированию банковской системы в целом, механизму взаимодействия субъектов банковской деятельности с органами власти и организациями,

наделенными отдельными государственными полномочиями и функциями

(например, Банк России). Соответственно, результатом проведенного анализа является достижение цели, решение задач диссертационного исследования,

разработка положений и рекомендаций, которые содержат элементы новизны и имеют научно-практическое значение. Выводы и положения диссертации позволяют определить концептуальные подходы и конкретные меры по совершенствованию правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации и осуществления субъектами административно-правовых отношений властных полномочий в процессе регистрации, лицензирования и санации банков.

1. Детальный анализ научных исследований и нормативных правовых актов,

регламентирующих банковскую сферу, свидетельствует о том, что банковская деятельность представляет собой элемент банковской системы государства,

регулируемый одновременно уполномоченными государственными органами и Банком России посредством совокупности административно-правовых норм и правил. Дискуссионность данного понятия и неоднозначность трактования определяет необходимость его закрепления в нормативных правовых актах Российской Федерации. В частности, предлагается под банковской деятельностью подразумевать регулируемую уполномоченными органами государственной власти и особым публично-правовым институтом — Банком России — деятельность банков по оказанию банковских и иных финансовых услуг, которые связаны с привлечением и (или) размещением денежных средств, а также

155

денежными расчетами для достижения целей, ради которых данная организация создана.

2. Установлено, что административно-правовое управление происходит в процессе отношений власти-подчинения, где стороны находятся в юридическом неравенстве, и возникает необходимость применения разнообразных правовых инструментов и методов. В связи с этим управление банковской деятельностью, с

одной стороны, подразумевает установление общих правовых норм, правил поведения, обязанностей и административной ответственности участников банковской деятельности (органов государственной власти и организаций) для поддержания устойчивости банковской системы, условий на банковских рынках и защиты интересов кредиторов и вкладчиков. С другой стороны, может интерпретироваться в качестве управленческой функции Банка России,

наделенного отдельными государственными полномочиями, по управлению банками посредством установленных актами административных или экономических методов.

В исследовании доказано, что особенность административно-правового регулирования банковской деятельности заключается в наличии специфических свойств объекта регулирования — банка. Ведь банковская деятельность осуществляется посредством банковских операций, являющихся институциональной основой денежно-кредитной системы; представляет собой нестабильную деятельность управления вверенными клиентами и иными вовлеченными в нее субъектами ресурсами. Следовательно, под административно-правовым регулированием банковской деятельности предлагается понимать основанную на использовании административно-правовых методов и средств систему мер целенаправленного воздействия, посредством которых Президент РФ, Правительство РФ, Счетная палата РФ, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, ФНС России,

Росфинмониторинг) и Центральный Банк Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают стабильность и безопасность осуществления банковской деятельности, законность проводимых кредитными рганизациями

156

банковских операций, исполнение банковскими организациями регулирующих данную сферу нормативных правовых актов.

3. В исследовании акцентируется внимание на том, что коллизионность нормативных правовых актов Российской Федерации и актов Банка России, а

также существенное количество подзаконных актов является малоэффективным и неприемлемым для формирования результативной системы административно-

правового регулирования банковской деятельности. В частности, в Закон о банковской деятельности с 1990 года внесено 100 изменений, в Закон о Банке России с 2002 года — 80 изменений. В связи с этим предложение о кодификации существующих норм и актов, регламентирующих банковскую деятельность,

вновь приобретает актуальность и характеризуется самым высоким уровнем

нормативных обобщений, систематизации и закрепления отраслевых принципов.

Кроме того, в целях оптимизации законодательства Российской Федерации в Банковском Кодексе следует закрепить в отдельной главе административно-

правовой статус субъектов, определения понятия и порядка административно-

правового регулирования банковской деятельности.

4. Анализ методов административно-правового регулирования банковской системы позволил определить особенности административно-правового регулирования банковской деятельности Банком России. Объединение в Банке России функций по административно-правовому регулированию банковской деятельности и надзору (контролю) за деятельностью кредитных организаций способствует формированию взаимосвязи между мерами административно-

правового регулирования, контроля и экономического воздействия. В этой связи в целях совершенствования механизма административно-правового регулирования в указанной сфере и исполнения Банком России своих функций целесообразно осуществить следующие мероприятия:

1) закрепить в нормативных правовых актах комплексные меры административно-правового и экономического управления и контроля за банковской деятельностью, а также определить статус издаваемых Банком России актов административно-правового регулирования банковской деятельности;

157

2) провести организационно-штатные мероприятия в Банке России, в

частности осуществить выход Банка России из акционеров ряда коммерческих банков, заменить членов Наблюдательного совета независимыми директорами.

5. Исследование зарубежного опыта регулирования и надзора (контроля) за банковской деятельностью позволяет наиболее ясно представить институциональную структуру современного надзорного и регулятивного процесса. Определено существование пяти основных моделей административно-

правового регулирования и осуществление контрольно-надзорного процесса за банковской деятельностью, реализуемых путем закрепления надзора:

за центральными банками;

за независимыми специализированными органами (организациями);

за мегарегулятором;

за несколькими органами одновременно в рамках смешанной модели;

за независимыми органами в рамках единой наднациональной

(международной) системы.

В исследовании отмечается, что в процессе контроля (надзора) за банковской деятельностью могут применяться четыре формы его осуществления на национальном уровне: аудит банков (Великобритания, Германия), выездные проверки банков, проводимые сотрудниками органов банковского надзора (США,

Франция, Италия, Япония), одновременное использование аудита и собственно контрольно-надзорных банковских инструментов (Канада), установление модели

«рыночной дисциплины» и жестких требований к публикуемой отчетности

(Новая Зеландия). Проанализировав зарубежный опыт административно-

правового регулирования банковской деятельности, целесообразно предложить:

дифференциацию резервных требований к банкам страны в зависимости от приоритетности развития отдельных банков и существующих рисков, что помогло бы улучшить деятельность данных банков;

создание правовых условий для расширения перечня организаций,

относящихся к кредитным организациям и осуществляющим банковские операции;

158

правовое определение степени участия, критериев и периодичности привлечения аудиторских организаций к проведению проверок в банковской сфере, а также возможности замены ими проверок по осуществлению обязательного контроля (надзора) за банковской деятельностью.

6. Модернизация норм административного права свидетельствует о существовании тесной зависимости с совершенствованием правовой регламентации административных процедур, регулирующих банковскую деятельность. Ведь административные процедуры упорядочивают основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных структур, а также их должностных лиц, включая: разработку и издание актов; правоприменительную деятельность, связанную с правомерностью действий граждан и организаций; административно-деликтную деятельность,

связанную с административными правонарушениями; внутриорганизационную деятельность, осуществляемую во взаимодействии структурных подразделений между собой и иными органами (организациями). На основе реализации подобного подхода регистрация и лицензирование деятельности банков приобретают форму единого процесса взаимосвязанных административных процедур, формирующих основу для осуществления банковской деятельности. В

целях объединения административных процедур в едином нормативном правовом акте целесообразно разработать и принять комплексный нормативный правовой акт, объединяющий осуществляемые органами исполнительной власти (ФНС России) и организациями (Банком России, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации,

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования)

административные процедуры, в том числе:

зафиксировать совместно с перечнем применяемых мер и решений по делам о регистрации юридических лиц в качестве банков, а также с указанием последовательности и нормативной продолжительности четкий и полный перечень типовых решений, принимаемых органами исполнительной власти и организациями в рамках каждой административной процедуры по

159

государственной регистрации юридических лиц в качестве банков (в частности,

ФНС России, Банка России, ПФР, ФФОМС и Фонда социального страхования Российской Федерации);

установить правила документального оформления стандартных административно-процедурных действий указанных органов исполнительной власти и организаций, в том числе сформировать в отдельный перечень процедурные права и обязанности заявителя и частично расширить их;

определить виды дисциплинарной или административной ответственности за нарушение закрепленной процедуры государственной регистрации в качестве банка, применяемой к заявителям и должностным лицам указанных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в данном процессе.

Право Банка России запрашивать иные документы, не установленные актами Российской Федерации, создает условия для возникновения административных барьеров при регистрации субъектов хозяйственной деятельности в качестве банков. Поэтому данные предложения предлагается конкретизировать в Типовом регламенте государственной регистрации юридических лиц в качестве банков, который может быть введен в действие указом Президента Российской Федерации и состоять из следующих взаимосвязанных блоков:

общие положения;

типовые административно-правовые меры, возложенные на государственный орган (организацию);

типовые решения, принимаемые государственным органом (организацией);

вид и правила документального оформления типовых административных процедур;

условия, дозволения, ограничения и запреты;

ответственность за нарушение или ненадлежащее выполнение административно-правовых процедур.

7. Анализ действий Банка России в сфере управления банковской деятельностью свидетельствует о том, что современный период характеризуется

160

противоречивостью и наличием критики к последствиям активной надзорной политики Банка России. Результаты административно-правового регулирования банковской деятельности и контроля (надзора) за ее осуществлением оказали существенное влияние на сохранение высокого уровня риска потери по кредитным операциям банков. Принимаемые Банком России и органами исполнительной власти меры административно-правового регулирования и контроля за банковской деятельностью в области стабилизации банковской деятельности ориентированы на поддержку банков, осуществляющих стабилизацию банковской деятельности иных банков, и сохранение доверия участников рынка к банковскому сектору.

Существующие риски и непрозрачность процедур стабилизации банковской деятельности позволяют в качестве мероприятий по дальнейшему совершенствованию предложить:

закрепить в нормативных правовых актах Российской Федерации четкую последовательность действий банка, осуществляющего стабилизацию банковской деятельности иных банков, банка, получающего поддержку и иных участников данного процесса, условия обеспечения возврата вложенных государственных средств и мер ответственности субъектов по всем условиям получения и распределения государственной поддержки, а также критерии отбора банков для стабилизации банковской деятельности и требования к проведению публичных процедур выбора санатора и возможности его смены;

создать условия для смещения финансовых затрат на стабилизацию банковской деятельности с государства на частных инвесторов и на рынок банковских услуг в целом, осуществления ежеквартального мониторинга банковской деятельности, публикации отчета о прохождении стабилизации банковской деятельности и конкретных сроков с выполнением индикаторов в целях избежания увеличения сроков данного процесса;

осуществить конкретизацию функций и полномочий организаций,

осуществляющих стабилизацию банковской деятельности банков. Например,

Агентства по страхованию вкладов, осуществляющего в том числе стабилизацию