!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

31

Рисунок 1 — Предпочтения граждан РФ при выборе банка

Кроме того, 92,2% респондентов полностью или частично доверяют свои сбережения российским банкам (рис. 2).

Рисунок 2 — Уровень доверия граждан российским банкам

Анализируя указанные проблемы, отметим, что противоречие законодательства в части административной ответственности должностных лиц кредитных учреждений вытекает из локальных нормативных актов банков, в

которых определены функции и обязанности должностных лиц банковских структур. Поэтому согласимся с мнением М.В. Демьянца, который предлагает

32

закрепить в законодательстве список должностных лиц кредитных учреждений как субъектов административной ответственности1. Однако в результате того что предусмотренные Законом о Банке России меры воздействия (действия по финансовому оздоровлению, ограничение операций, отзыв лицензии и т.д.), кроме несущественного по размерам штрафа, содержатся в КоАП РФ, то есть риск их неприменения в отношении кредитных организаций2. В этой связи, во-первых,

приобретает актуальность определение административной ответственности исключительно в КоАП РФ. Ведь подзаконное регулирование является малоэффективным и неприемлемым или, в крайнем случае, должно быть сокращено до минимума.

Поэтому особого внимания заслуживают предложения ряда исследователей

(С.С. Алексеев, П.И. Любинский, В.М. Столяренко)3 относительно кодификации актов, регламентирующих банковскую деятельность, в кодексе Российской Федерации. Конечно, данное утверждение не обладает новизной и его обсуждение осуществляется более двадцати лет. В частности, идея создания кодифицированного акта банковского права была предложена в 1996 году Председателем Совета Федерации Е.С. Строевым4. Впоследствии общественность обсуждала перспективу и целесообразность создания Банковского кодекса Российской Федерации. Была выдвинута его концепция, которая не получила развития в связи с полным изменением нормативной базы и кардинальной модернизацией правовых актов, регламентирующих банковскую деятельность.

Кроме того, анализ исследований целесообразности формирования кодифицированного акта банковского законодательства позволяет в качестве ключевых препятствий отметить следующие:

1Демьянец М.В. Административная ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: монография. М., «ЮРКОМПАНИ», 2011.- С. 185.

2Веселовский П.С. Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства. М.: ЮНИТА, 2008.

3Алексеев, С.С. Проблемы теории права: курс лекций. М., 2016. Т. 3.С.500; Любинский П.И.

Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса / под. ред. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 10-12; Столяренко В.М. Центральный банк: проблемы правового статуса. М., 2015 С. 105.

4Строев Е.С. Самоопределение России и глобальная модернизация. М.: Экономика, 2001.

33

1)кодификация банковского законодательства может не решить ключевых вопросов систематизации норм в одном нормативном акте, в связи с тем что многие нормы находятся за рамками специфического банковского законодательства и отражены, например, в Гражданском кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации и ряде федеральных законов, регулирующих разные области общественных отношений;

2)основная часть регулятивных норм содержится в подзаконных актах Банка России и требует оперативного изменения их содержания, в связи с чем кодификация указанных актов может повлиять на скорость внесения соответствующих изменений;

3)кодификация банковского законодательства не сможет стать полноценным механизмом реформирования банковской системы Российской Федерации, а лишь будет выполнять роль ненужного правового инструмента.

Однако, соглашаясь с исследователями, стоит отметить, что «процесс кодифицирования осуществляется только тогда, когда возникает потребность существенного обновления целых отраслей и институтов права».1 В этой связи в современных условиях усиления роли Банка России, увеличения количества издаваемых им подзаконных актов, коллизионности издаваемых нормативных правовых актов, регламентирующих банковскую деятельность и смежные с ней сферы, и отсутствия единого документа, определяющего административную

ответственность в банковской деятельности, именно кодификация способна

систематизировать и устранить существующие противоречия. Ведь кодифицированный акт содержит самый высокий уровень нормативных

обобщений, так как в данном акте, как правило, закреплены отраслевые принципы, объединяющие весь нормативный материал. Одна из самых важных характеристик кодифицированного акта — осуществление в его рамках специализации права, в которой отдельно выделяются общие, дефинитивные и

1 Инкорпорация и консолидация нормативных правовых актов [Электронный ресурс] // URL: https://pravo.studio/yuridicheskaya-tehnika-rossii/inkorporatsiya-konsolidatsiya-normativnyih- 73386.html (дата обращения: 01.04.2018).

34

иные специализированные нормы. Приведение законодательства к единообразию способствует решению главной задачи систематизации — достижение единого,

логически и юридически целостного регулирования основных подразделений правовой системы: отраслей, подотраслей, крупных правовых институтов. Это приобретает особую актуальность в связи с тем, что в настоящее время в Российской Федерации банковское законодательство является крайне запутанным. В частности, в Закон о банковской деятельности с 1990 года внесено

100 изменений, в Закон о Банке России с 2002 года — 80 изменений. Так, С.С.

Алексеев считает, что нормы кодифицированного акта фиксируют юридические особенности как отрасли, института права, так и подотрасли.1 Распространены случаи, когда с помощью кодификации достигаются новые ступени совершенства и «развитости» права. Кодекс отражает новый качественный уровень правового регулирования и «правовую реформу».2 По мнению П.И. Любинского, «кодификация представляет собой вид законодательства, оплодотворённый юридической наукой, создающий новое право и поэтому составляющий порой

отправную точку нового развития в соответствующей подотрасли права».3

Во-вторых, в целях оптимизации законодательства Российской Федерации следует разделить профильные административно-охранительные нормы, а именно предусмотреть:

а) нормы, предусматривающие меры административного наказания;

б) нормы, ориентированные на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях в области банковской деятельности.

В-третьих, в целях создания конкурентной среды в банковской системе целесообразно осуществить выход Банка России из состава акционеров ПАО

«Сбербанк России». При таком подходе данный банк подпадает под банковский надзор на равных условиях с остальными участниками банковской сферы.

1Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. М., 2016. Т. 3.

2Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. М., 2016. Т. 3: С. 496.

3Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриздат, 1962. С. 11; Любинский П.И. Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса / под. ред. В.А. Томсинова. - М., 2004.

35

Аналогичный подход целесообразно использовать в отношении других банков Российской Федерации, соучредителем которых выступает Банк России

(например, Внешторгбанк, ВТБ и др.). Это позволит изменить уровень их финансового состояния и доли на рынке. Однако потребуется внесение изменений

взаконодательство Российской Федерации в части исключения норм,

закрепляющих несоответствие правового статуса ПАО «Сбербанк России». При этом необходимо определить иной механизм государственного участия в банковской деятельности для обеспечения необходимого уровня доверия граждан к банковской сфере.

В-четвертых, для более детального разграничения регулирующих и контрольных функций Банка России, а также органов государственной власти полагаем необходимым рассмотреть вопрос разработки и принятия нормативного правового акта федерального уровня в указанной сфере.1 Следует учитывать состояние действующего законодательства Российской Федерации с точки зрения административно-правового регулирования банковской сферы, состоящего из норм, регулирующих банковскую деятельность в целом; норм,

регламентирующих контроль (надзор) в указанной сфере, и норм, определяющих административную ответственность в случае нарушения установленных правил и требований.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях в целях совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности и устранения коллизионности норм целесообразно осуществить следующие меры.

1. Закрепить в нормативных правовых актах Российской Федерации (в

частности, в Законе о Банке России, Законе о банковской деятельности) понятие

«банковская деятельность», которую следует понимать как регулируемую субъектами управления банковскую деятельность в пределах своей компетенции

1 Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов.: Юрайт, 2011.

С. 95.

36

(Президентом, Государственной Думой, Правительством, Счетной палатой Российской Федерации) с помощью органов исполнительной власти (Минфин России, ФНС России, Росфинмониторинг) и особый публично-правовой институт

(Банк России) деятельность банков по предоставлению банковских и иных финансовых услуг, которые связаны с привлечением и (или) размещением денежных средств, а также денежными расчетами для достижения целей, ради которых они созданы.

2. Определить, что административно-правовое регулирование банковской деятельности — это основанная на использовании административно-

правовых методов и средств система мер целенаправленного воздействия,

посредством которых Президент РФ, Правительство РФ, Счетная палата РФ,

уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Минфин России,

ФНС России, Росфинмониторинг) и Центральный Банк Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают стабильность и безопасность осуществления банковской деятельности, законность проводимых кредитными организациями банковских операций, исполнение банковскими организациями регулирующих данную сферу нормативных правовых актов.

3.Внести изменения в КоАП РФ в части уточнения наименования статьи

15.26КоАП РФ («Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности»). В целях устранения существующей терминологической коллизии при использовании дефиниции «банк» в названии статьи 15.26 КоАП РФ,

положения которой распространяются не только на банки, но и на другие кредитные организации, предлагается изложить его в следующей редакции: «Нарушение законодательства о деятельности кредитных организаций».

Исходя из того что перечисленные в статье 15.26 КоАП нарушения законодательства о банках и банковской деятельности могут проявляться в форме как действия, так и бездействия, обосновывается необходимость замены используемого в указанной статье термина «действия» на термин «деяния», что позволит расширить область ответственности кредитных организаций.

37

§1.2. Административно-правовой механизм регулирования банковской деятельности в Российской Федерации

Согласно теории административного права административно-правовое регулирование общественных отношений в управленческой сфере является формой юридического опосредования связей между субъектом и объектом управления, правовым способом целенаправленного руководящего

(управленческого) влияния. Поэтому при выборе определенных способов и методов воздействия существенное влияние оказывает природа той или иной отрасли права, а также установленный законодательством механизм административно-правового регулирования данной сферы.

Как отмечает Т.Э. Рождественская, именно специфика банковской деятельности, кредитных институтов, особенности их отношений с кредиторами и вкладчиками определяют необходимость существенного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов.1 Однако наряду с органами государственной власти в процессе управления банковской деятельностью принимают участие такие юридические лица, как Банк России, ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности

(Внешэкономбанк)», АО «ДОМ.РФ» (ранее — «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»). Хотя они не являются государственными органами,

но оказывают существенное влияние на банковскую деятельность. Наряду с этим Банк России занимает особое место в системе управления банковской деятельностью.

Соответственно, особенность механизма административно-правового регулирования банковской деятельности заключается в полномочиях,

реализуемых управляющими субъектами. В частности, в соответствии со статьей

80 Конституции Российской Федерации Президент РФ является важнейшим субъектом, который формирует главные направления внутренней и внешней

1 Рождественская Т.Э. Банковское право. М. : Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. С. 9.

38

политики государства, а также обеспечивает взаимодействие и согласованное функционирование органов государственной власти. Вопросы деятельности субъектов административно-правового регулирования и развития банковской сферы входят в спектр интересующих его вопросов.

Президент представляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации кандидатуру Председателя Банка России и ставит вопрос об освобождении его от осуществления должностных полномочий (ст. 83

Конституции Российской Федерации). Совместно с Государственной Думой глава государства контролирует Банк России, в том числе путем направления в Национальный финансовый совет (коллегиальный орган Банка России) по три представителя (ст. 5 Закона о Банке России). Он подписывает и обнародует федеральные законы, в том числе в сфере управления банковской деятельностью

(ст. 84 Конституции Российской Федерации).1

Кроме Президента России и Государственной Думы, в Национальный финансовый совет, численность которого составляет 12 человек, своих представителей направляет Совет Федерации (два участника) и Правительство

(три участника).

Анализируя роль Государственной Думы в административно-правовом регулировании банковской деятельности, важно отметить, что согласно статье 5

Закона о Банке России она обладает существенными полномочиями в этой области (схема 1).

Кроме того, согласно положениям Федерального закона от 05.04.2013 № 41-

ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»2 Счетная палата осуществляет:

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях;

внешний государственный аудит (контроль) в отношении деятельности

1Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31, ст. 4398.

2Российская газета. № 77. 10.04.2013.

39

Банка России, его структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации,

в части обслуживания ими федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

внешний государственный аудит (контроль) в отношении деятельности Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

Схема 1. Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В то же время Правительство Российской Федерации участвует в управлении банковской деятельностью с помощью уполномоченных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит, а также через взаимодействие с Банком России. Согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации1 данный орган исполнительной власти осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере банковской деятельности, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации,

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31, ст. 3258.

40

финансовых рынков, а также совместно с Банком России определяет основные направления развития финансового рынка.

Федеральная налоговая служба реализует полномочия по государственной регистрации банков как юридических лиц, а также по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления,

полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов,

сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.1

Федеральная служба по финансовому мониторингу в рамках своей деятельности2 осуществляет в большей степени взаимодействие с банками и Банком России в целях регулярного проведения национальной оценки рисков совершения операций (сделок) в области противодействия легализации

(отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

При этом Правительство Российской Федерации во взаимодействии с Банком России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-

кредитную политику, обеспечивает стабильность функционирования финансового рынка Российской Федерации, имеет право поручить Банку России осуществление банковских операций и иных сделок. Данные субъекты управления банковской деятельностью информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение,

координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. При этом ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и АО «ДОМ.РФ » (далее

— ДОМ.РФ) участвуют в рамках своей компетенции в регулировании банковской деятельности путем установления требований и правил функционирования банков. Например, Правление ГК «Агентство по страхованию вкладов» решением

1Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Российская газета.. № 219. 06.10.2004.

2Указ Президента Российской Федерации от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // Собрание законодательства РФ. 18.06.2012. № 25, ст. 3314.