!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

41

от 14.02.2011 утвердило правила осуществления выплаты возмещения по вкладам банком-агентом и внутренние регламенты взаимодействия Внешэкономбанка с банками.

Отдельные правила и требования ДОМ.РФ могут утверждаться актами Правительства и Министерства финансов. В частности, постановление Правительства РФ от 13.03.2015 № 220 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям и акционерному обществу «Агентство ипотечного жилищного кредитования» на возмещение недополученных доходов по выданным (приобретенным) жилищным

(ипотечным) кредитам (займам)»,1 приказ Минфина России от 22.02.2017 № 245 «О распределении субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям и акционерному обществу «Агентство ипотечного жилищного кредитования» на возмещение недополученных доходов по выданным

(приобретенным) жилищным (ипотечным) кредитам (займам)»2 и т.д.

Отдельного внимания заслуживает определение роли Банка России как ключевого субъекта и участника административно-правового регулирования банковской деятельности, который наделен соответствующим административно-

правовым статусом и осуществляет установленные законодательством Российской Федерации административно-правовые функции (наряду с другими уполномоченными органами государственной власти).

Согласно статье 75 Конституции Российской Федерации Банк России обеспечивает исполнение своей основной функции независимо от других органов государственной власти в сфере обеспечения и защиты устойчивости рубля, а его деятельность контролируется Президентом, Государственной Думой и Счетной палатой.3 Банк России имеет особый статус, согласно которому его нельзя отнести

1 Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru, 16.03.2015 (дата обращения: 01.05.2017).

2Документ опубликован не был. [Электронный ресурс]. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.05.2017).

3Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

42

ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти.1 При этом в Конституции Российской Федерации и иных актах Российской Федерации определение Банка России как государственного органа отсутствует. Вместе с тем следует отметить, что установленная в Конституции Российской Федерации формулировка имеет редакционную техническую погрешность. Ведь если в статье 75 Конституции Российской Федерации сказано: «от других органов государственной власти», то можно предположить, что сам Банк России можно рассматривать как орган государственной власти. Тем более что Банк России наделен властными полномочиями (в том числе юрисдикционного характера), не подотчетен Минфину России и выступает как равный этим государственным органам субъект регулирования банковской деятельности. Так, Банк России является органом, осуществляющим административно-правовое регулирование банковской деятельности и контроль за работой кредитных учреждений (ст. 56

Закона о Банке России). Также он выполняет функции по управлению финансовой сферой и надзору (контролю) за банковской деятельностью в целом.

Немаловажным является и тот факт, что за ним законодательно закреплены правотворческие функции. Более того, его правотворческая деятельность весьма специфична и имеет ключевое значение для банковской деятельности. Причем такой подход является главным отличием от банковской деятельности многих зарубежных стран.

Кроме того, хотя де-факто согласно актам Российской Федерации Банк России не является органом государственной власти, в практической деятельности он выполняет государственные функции. Например, он разрабатывает и осуществляет единую государственную кредитно-денежную политику, определяет правила проведения расчетов в Российской Федерации,

проводит банковские операции (Приложение 1). Поэтому в научных трудах высказываются различные точки зрения относительно его статуса в качестве государственного органа либо органа государственного управления специальной

1 Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

43

компетенции, учреждения, корпорации, унитарного предприятия или иного юридического лица особого рода с особым правовым статусом и др.1

Анализируя правовой статус Банка России, необходимо отметить, что, во-

первых, он имеет полномочия издавать нормативные акты, а также применять юридические санкции наравне с государственными органами власти. Вместе с тем Банк России связан с иными банками субординацией, руководит их деятельностью, как и функционированием всей банковской системы, а также состоит с ними в гражданско-правовых отношениях.

Во-вторых, согласно части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации2

Банк России не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть.3 Как отмечает Н.С. Чучунова,4 формулировки Федерального закона от

23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»5 только усугубили данную ситуацию. Так, по большей части эти изменения заключаются в замене термина «федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг» на слова «Банк России», чем подтверждается передача полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам Банку России. Однако сложность заключается в том, что данная служба не является единственным органом, задействованным в управлении финансовыми рынками (ФНС России, ФТС России, Минфин России и др.).

Таким образом, отсутствует конкретизация полномочий иных органов исполнительной власти, переданных Банку России. С одной стороны, данный аспект свидетельствует о возможно допущенной в Федеральном законе от

23.07.2013 № 251-ФЗ юридической коллизии. С другой стороны — о

1Пастушенко Е.Н., Пастушенко Д.С. Финансово-правовая наука о статусе Банка России: современное состояние и перспективы развития // Финансовое право. 2011. № 2. С. 23.

2Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

3Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2003. С. 96.

4Чучунова В.С. Административно-правовые аспекты реформы регулирования оборота ценных бумаг [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения 05.05.2017).

5Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. № 30 (ч. I). Ст. 4084.

44

дублировании полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»,1 данный орган исполнительной власти осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков.

В-третьих, пункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что в «единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти». Если считать, что Банк России является государственным органом, то именно он подпадает под действие данной статьи. При этом, по мнению 67,5% респондентов, Банк России является государственным органом (рисунок 3). По мнению Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина,2 особенность административно-правового статуса Банка России свидетельствует о возможном выделении новой ветви государственной власти — денежной власти во главе с Банком России, основой которой являются скорее экономические, чем юридические критерии. Поэтому данная позиция является дискуссионной.

1Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3258.

2Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. М., 2014. С. 42; Столяренко В.М. Центральный банк: проблемы правового статуса. М., 2015. С.273.

45

Рисунок 3 — Мнение респондентов относительно того, является ли Банк России государственным органом

На наш взгляд, в целом справедливое замечание о необходимости включения Банка России в систему разделения властей как самостоятельной

(независимой) ветви власти, к сожалению, противоречит действующей системе.

Кроме того, придание ему статуса государственного органа приведет к необходимости наряду с другими органами осуществлять финансовое обеспечение его деятельности за счет средств федерального бюджета,

установлению его подотчетности, неизбежной зарегламентированности,

увеличению административных функций в регулировании банковской деятельности и снижению эффективности выполнения им основных функций.

Также такие изменения могут создать препятствия для рефинансирования кредитных учреждений и осуществления операций на открытом рынке.

Одновременно с этим важно отметить, что потребности банковского сектора определяют, прежде всего, не повышение статуса Банка России, а

необходимость повышения качества административно-правового регулирования банковской деятельности с применением методов косвенного воздействия. Ведь как субъект административно-правового регулирования банковской деятельности для осуществления регулирующих функций он оказывает воздействие на объекты банковской сферы путем применения разнообразных методов.1 В связи с этим отдельного внимания заслуживают расширение перечня применяемых Банком России методов и их юридическое закрепление в соответствующих нормативных правовых документах.2

Также отметим, что методы управления находят свое внешнее выражение в управленческих формах. Они используются в практической деятельности

1 Грицаенко P.A. Совершенствование административных процедур в банковской системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. 2011. № 2. С.6; Хаманева Н.Ю. Административное право России. - ТК Велби,- Изд-во Проспект. 2007. С.390.

2Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права // Госюриздат. 1961.

С.34.

46

посредством применения соответствующих административно-правовых форм управления в целях осуществления управляющего и регулирующего воздействия на управляемые объекты. Так, С.С. Алексеев отмечает, что они характеризуют одно из свойств предмета регулирования.1 Методы административно-правового регулирования представляют собой совокупность способов воздействия в соответствии с нормами административного законодательства, необходимыми для осуществления своих полномочий различными органами управления.

Важнейшим признаком, характеризующим их содержание, является их способность выражать волеизъявление субъектов управления посредством норм права.2 Закрепленные в нормативно-правовых актах Банка России административно-правовые методы раскрывают перечень инструментов воздействия на участников управленческих отношений. Кроме того, они отражают комплексный характер управления банковской деятельностью при условии применения всех административных способов и методов в совокупности.

Анализируя процесс управления в указанной сфере, нужно отметить, что он заключается в установлении правил организации кредитного дела в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности, а также надзоре

(контроле) за их исполнением и реализацией. С помощью методов административно-правового регулирования банковской деятельности осуществляется проверка исполнения кредитными организациями установленных правил и норм. В данном случае прямое воздействие на банковскую деятельность происходит в процессе реализации Банком России функций нормативно-

правового регулирования общественных отношений в банковской сфере, а

косвенное воздействие — через административные методы регулирования.

Например, такие как: регистрация кредитных организаций, лицензирование банковской деятельности, установление квалификационных требований к уполномоченным лицам (руководителям, главным бухгалтерам, их заместителям),

1Там же. С.15.

2Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2012. С.239.

47

нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России, ведения бухгалтерского учета, правил осуществления банковских операций, проведение плановых и внеплановых, комплексных и тематических проверок кредитных организаций и т.п.

Учитывая, что в рамках данной работы детальный анализ административных методов регулирования не определен в качестве задачи,

отметим, что их отличительной чертой является связь с Банком России и органами государственной власти, которые воздействуют на субъекты банковской деятельности. Существующие методы административно-правового регулирования объединены общими признаками:

связаны целями с органами управления;

отражают целенаправленное воздействие управленческих субъектов на объекты управления, которые могут быть как индивидуальными, так и коллективными;

демонстрируют, как субъект воздействует на объект управления, а также какова природа его управленческих действий;

реализация осуществляется субъектами управления в соответствии с их компетенцией, закрепленной различного рода нормативными правовыми актами;

формируются в зависимости от основополагающих начал, которые имеют свои отличия, обусловленные сферой применения, содержанием, характером реализуемых управленческих функций, правовым статусом субъекта управления;

типы и правила их применения устанавливаются административно-

правовыми нормами, которые могут быть использованы органами управления и их должностными лицами.

Несмотря на многообразие существующих методов административно-

правового регулирования, в банковской деятельности широкое применение получили методы принуждения, которые представляют собой особый вид государственного принуждения, основанный на нормах административного права в целях охраны общественных отношений. Эти меры направлены на обеспечение

48

исполнения правил поведения, закрепленных в нормативных правовых актах.1

Основой принудительных мер являются:

1)отсутствие правонарушения как основания их применения;

2)отсутствие вины тех, в отношении кого они применяются;

3)наступление особых условий, предусмотренных правовыми нормами.

При этом принудительные меры способствуют защите интересов государства и личности, безопасности граждан и участников правоотношений, а

также предотвращению и предупреждению возможных нежелательных отрицательных последствий либо правонарушений. Например, установление требований к финансовой устойчивости кредитной организации, к

приобретателям акций (долей) и др.

Обязательные нормативы — это нормы, определяющие предельные величины банковских рисков, зависящие от величины капитала. Появление правил по исполнению установленных преюдициальных норм непосредственно связано с тем, какое место они занимают в структуре банковского сектора.2

Иногда данные правила нарушаются не по воле кредитной организации, однако она должна предвидеть данные обстоятельства.

Вместе с тем административно-правовое регулирование банковской деятельности нельзя ограничивать лишь указанными мерами административного принуждения. Оно может реализовываться в «чистом виде» только в случае, когда подчиненные элементы не нацелены на решение определенных задач и функций.

Поэтому специфика банковской сферы предопределяет необходимость применения не только вышеназванных, но и экономических методов. При этом,

по мнению Т.Э. Рождественской, методы правового регулирования банковской деятельности являются не особыми методами, а смешением методов административного и гражданского права.3 Так, В.Ю. Миронов указывает, что

1Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2012. С.239.

2Хаманева Н.Ю. Административное право России. -ТК Велби,- Изд-во Проспект. 2007. С.390.

3Рождественская Т.Э. Банковское право. М. : Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. С.9.

49

могут использоваться как прямые (административные), так и косвенные

(экономические) методы воздействия на деятельность банков. Хотя реакция рынка банковских услуг на прямые административные методы вмешательства в деятельность банков более ощутима во времени и пространстве1. При этом необходимо учитывать принципы взаимоотношений Банка России с коммерческими банками, в соответствии с которыми Банк России лишен права вмешиваться в деятельность кредитных учреждений. Его функция регулирования и контроля (надзора) ограничена законами и нацелена на стабилизацию кредитно-

денежной системы, охрану интересов кредиторов и вкладчиков банка. Это является детерминирующим фактором для создания новых форм взаимодействия координирующего органа в лице Банка России и других кредитных организаций.

Определение приоритетности инструментов денежно-кредитной политики во многом зависит от целей, достигаемых Банком России. В связи с этим экономические методы целесообразно рассматривать в качестве особого вида административно-правового регулирования банковской деятельности. Например,

метод минимальных резервов, под которым подразумевается обязательная норма вкладов в Банке России, которая устанавливается в законодательном порядке и определяется как процент от общей суммы средств, которые привлечены коммерческим банком.2 Этот метод позволяет обеспечивать изменение резервных требований по отдельным видам операций, исправлять временно образовавшийся дисбаланс в отдельных финансовых сегментах и воздействовать на величину и структуру денежной массы. Данный метод является основой изменения объема денежной массы благодаря действию банковского мультипликатора депозитного расширения. При этом суть его отнесения к административно-правовым методам заключается, с одной стороны, в установлении в законодательной и иной нормотворческой деятельности правил организации кредитного дела, с другой стороны — в возможности осуществления надзора (контроля) за их реализацией.

1 Миронов В.Ю. Государственное регулирование банковской деятельности (финансовоправовой аспект) //Ленинградский юридический журнал. 2013. №3(33). С.115.

2 Банковское дело / Под ред. Г.Н. Белоглазовой, Л.П. Кроливецкой.5-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2008.

50

Указанный метод может использоваться несколькими способами. Суть первого способа заключается в том, что банки обязаны резервировать определенный процент своих депозитов в Банке России. Второй способ — банк обязан резервировать процент от общей суммы кредитования. Третий способ — резервирование по отдельным операциям для отдельных банковских учреждений в качестве системы специальных депозитов.

Вместе с тем все резервные требования направлены на выполнение двух функций:

а) создание единого фонда банковской системы;

б) использование в качестве инструмента ристриктивных ограничений,

которые применяются в части депонирования определенной доли ресурсов в центральном банке в отношении деятельности определенной коммерческой организации.

В России банковская деятельность осуществляется на основании установленной, закрепленной ставки по обязательным резервам без учета срока вклада, его величины и вида. Банк России путем изменения нормы обязательных резервных требований может поддерживать объем валютной массы и кредита в заданных параметрах, а также регулировать уровень ликвидности коммерческих банков.

Другим методом административно-правового регулирования, оказывающим воздействие на экономическую сторону банковской деятельности, является метод фильтрующего контроля. Он направлен на стабилизацию банковской системы страны и поддержание ее жизнеспособности. При этом в законодательстве Российской Федерации предусмотрен перечень мер, применяющихся Банком России, если деятельность кредитных организаций не соответствует установленным требованиям. Например, отзыв лицензии и приостановление деятельности кредитной организации, у которой капитал (размер собственных средств) ниже установленных минимальных размеров. Банку России предоставлено право на наложение штрафов, введение запретов на осуществление