!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

101

Тем не менее, данный факт подтверждает возможность существования неточностей в актах Банка России.

Действующие нормативные правовые акты, касающиеся регулирования банковской сферы, требуют постоянного совершенствования. Во многом это обусловливается наличием недостаточно проработанных норм, зачастую не согласующихся, а иногда и противоречащих действующему законодательству.

Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости качественного совершенствования процесса правовой экспертизы, в том числе общественной,

межотраслевой и межведомственной, вновь принимаемых нормативных правовых актов в банковской сфере. Ведь, как отмечают В.А. Закоева и А.К. Дзугкоева,

экспертизу нормативных правовых актов и их проектов необходимо определить как исследование, которое осуществляется лицами, обладающими специальными знаниями, в целях определения качества правовых актов и проектов правовых актов и прогнозной оценки вероятных последствий их реализации и/или принятия.1

В этой связи существенным новшеством Правил подготовки актов Банка России № 2 стало установление по аналогии с федеральными органами исполнительной власти порядков проведения оценки регулирующего воздействия проектов и антикоррупционной экспертизы. Ведь еще в Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в кредитно-денежной и финансовой политике: Декларация принципов (п. 3.4) — отмечается, что должен быть обеспечен беспрепятственный доступ к текстам актов Центрального Банка.2

Проведение оценки регулирующего воздействия проектов необходимо для определения и понимания вероятных последствий издания нормативных актов Банка России, определения в них положений, которые вводят лишние обязанности, ограничения и запреты или способствуют их введению для лиц, на

1Закоев В.А., Дзугкоев А.К. Понятие правовой экспертизы нормативных правовых актов в МЧС России // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2011. № 4.

С.95.

2Шекчук Д. Банковское право [Электронный ресурс]. URL: http://www.rumvi.com/products/ebook/preview/preview.html (дата обращения: 11.09.2017).

102

которых будет распространяться действие нормативных актов Банка России и положений, содействующих появлению необоснованных расходов упомянутых лиц.1 При этом она проводится в несколько этапов:

1)публикация проекта на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в целях публичного обсуждения для проведения оценки регулирующего воздействия проекта (далее

—публичное обсуждение);

2)анализ поступивших в процессе публичного обсуждения предложений и замечаний по проекту;

3)анализ выводов об оценке регулирующего воздействия и утверждение заключения.

По итогам ее проведения предложения и замечания по доработке актов Банка России могут быть учтены или должна быть подготовлена таблица разногласий о нецелесообразности их учета.

Относительно целесообразности проведения антикоррупционной экспертизы полагаем необходимым привести позицию Я.А. Гейвандова,2 согласно которой основной объем нормативных актов Банка России, в которых содержатся правовые нормы, не проверяется, не контролируется и не проходит юридическую экспертизу в Минюсте России на предмет их соответствия федеральному законодательству. В результате, противоречия на этапе разработки проекта акта не всегда могут быть выявлены, а незаконные нормативные акты не всегда опротестовываются. Ведь порядок контроля зависит от категории нормативного акта. Поэтому в настоящее время все большее внимание при подготовке нормативных правовых актов в сфере регулирования банковской деятельности уделяется проведению их антикоррупционной экспертизы. Ввиду того что в Порядке подготовки актов Банка России № 1 административные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы были не регламентированы, Банком

1Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России

22.09.2017 № 602-П) // Вестник Банка России. № 84. 29.09.2017.

2Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации

[Электронный ресурс]. URL: https://www.lawmix.ru/commlaw/1678 (дата обращения 11.09.2017).

103

России приняты Приказ от 01.10.2009 № ОД-633 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов Банка России и их проектов»1 и Указания Банка России от 17.10.2016 № 4164-У «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов Банка России» (далее — Указания № 4164-У).2 В Правилах подготовки актов Банка России № 2 указывается на необходимость осуществления антикоррупционной экспертизы согласно данным актов Банка России.

В частности, в соответствии с данными документами предписано организовать проведение антикоррупционной экспертизы проектов актов,

которые разработаны структурными подразделениями Банка России, перед их направлением на согласование. Результаты указанной экспертизы должны оформляться в виде заключения о ее проведении, которое подписывается руководителем ответственного структурного подразделения либо его заместителем. Что касается проектов нормативных актов Банка России,

предметом регулирования которых является исключительно установление

(изменение) размера процентных ставок, платы за право использования внутридневных кредитов Банка России либо нормативов обязательных резервов

(резервных требований) Банка России, по результатам антикоррупционной экспертизы заключение ответственного структурного подразделения не составляется. Согласно Указаниям №4164-У разрабатываемые Банком России проекты нормативных актов подлежат антикоррупционной экспертизе для выявления и устранения в них коррупциогенных факторов. Чтобы обеспечить возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы, данные акты размещаются по аналогии с актами, разработанными федеральными

1 Официальный сайт Банка России. // [Электронный ресурс] URL: http://www.cbr.ru/anticor/zip/od-633.pdf (дата обращения: 11.09.2017).

2 Указание Банка России от 17.10.2016 № 4164-У «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов Банка России» // Вестник Банка России. № 102. 16.11.2016.

105

Указанные типы правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов относятся к разновидностям государственных экспертиз. При этом в отношении разработки Банком России проектов актов, регулирующих банковскую деятельность и не являющихся законопроектами или проектами нормативных правовых актов, их необходимо дополнить таким важным институтом системы общественного контроля, как общественная экспертиза.1

Согласно статье 22 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»2 под общественной экспертизой следует понимать использование специальных знаний и (или) опыта специалистов, которые могут быть привлечены субъектом общественного контроля для проведения общественной экспертизы на общественных началах,

оценка и анализ актов и проектов актов, решений и проектов решений,

документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных органов и организаций, которые осуществляют публичные полномочия в соответствии с федеральными законами.

Интересно, что акцент в данном случае перемещен на проверку указанных документов требованиям законодательства Российской Федерации и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов и проектов актов, решений и проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами. При этом общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов

anticorr.sartpp.ru/doc's/method.pdf (дата обращения: 11.09.2017).

1 Филатова Е.В. Совершенствование механизма экспертизы нормативно-правовых актов, касающихся регулирования отношений в банковской сфере // Административное и муниципальное право. 2015. №1 (85). С.116.

2 Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. –№ 30 (Часть I), ст. 4213. – 28.07.2014.

106

государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия в соответствии с федеральными законами, а

также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,

Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка,

Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, Общественной палатой РФ, общественными палатами субъектов РФ, муниципальных образований и иных субъектов общественного контроля.

Необходимо отметить, что в последнее время Общественная палата Российской Федерации все активнее стала осуществлять экспертизу нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Во многом это обусловлено тем, что основные параметры общественной экспертизы законопроектов и нормативных правовых актов определены статьями 18 и 19

Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации».1 При этом первые предпосылки к задействованию потенциала Общественной палаты Российской Федерации в области экспертизы проектов нормативных правовых актов в банковской сфере уже появились.

Например, Общественная палата Российской Федерации дала отрицательное заключение на проект федерального закона № 273179-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части наделения Банка России полномочиями в сфере аудиторской деятельности)» (от 9 ноября

2017 г.). Кроме того, ранее был разработан законопроект, предусматривающий взаимодействие Общественной палаты Российской Федерации с Банком России путем получения от сотрудников Банка России консультаций и пояснений,

направления в Банк России запросов и обращений. По данным запросам Банк России будет обязан проинформировать Общественную палату Российской

1 Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. № 15, ст. 1277.

107

Федерации о результатах их рассмотрения.1 Однако в современных условиях приобретает актуальность проведение общественной экспертизы Общественной палатой проектов подзаконных актов, разработанных Банком России и оказывающих влияние на деятельность организаций и граждан.

Также, на наш взгляд, полезным является использование экспертных возможностей Межрегионального банковского совета при Совете Федерации.

Данный Совет представляет собой консультативный орган, созданный с целью налаживания сотрудничества Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с организациями банковской системы в целях совершенствования банковского законодательства, оказания экспертной и общественно-политической поддержки развитию банковской системы в субъектах Российской Федерации.2 К основным задачам данного Совета относятся:

1)изучение состояния национального банковского законодательства и перспектив его совершенствования;

2)подготовка предложений органам, уполномоченным осуществлять регулирование банковской деятельности, направленных на совершенствование государственной политики в области развития банковской системы;

3)выработка рекомендаций и предложений по формированию и реализации государственной политики в банковской сфере;

4)подготовка предложений и проектов документов по вопросам обеспечения банковской безопасности, в том числе предложений по внесению изменений в действующие нормативные акты;

5)разработка предложений по совершенствованию правовых и экономических условий работы кредитных организаций в субъектах РФ.

Отметим, что данный законопроект напрямую затрагивает права и

1Общественная палата РФ сможет контролировать пенсионные накопления, направляя запросы в ЦБ // [Электронный ресурс]. URL: http://itar-tass.com/obschestvo/570293 (дата обращения: 11.09.2017).

2Степаненко Ю.В., Филатова Е.В. Административные процедуры в правовом регулировании банковской деятельности: Публично-правовые средства эффективности развития экономики и финансов: монография / кол. авторов: под ред. Г.Ф. Ручкиной, М.А. Лапиной. – Москва:

КНОРУС, 2018. С.121.

108

интересы граждан и непосредственно относится к категории документов,

общественную экспертизу которых проводит Общественная палата Российской Федерации. Это обусловливает наличие необходимой основы для сотрудничества Общественной палаты, Межрегионального банковского совета при Совете Федерации и Банка России.1

Негативным обстоятельством является тот факт, что потенциал данного Совета в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов используется недостаточно. В частности, его заседания, на которых происходит обсуждение указанных проектов, проходят всего несколько раз в год. Однако, в

отличие от Общественной палаты Российской Федерации, Межрегиональный банковский совет при Совете Федерации в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти своих заключений не представляет. В то же время Общественная палата обладает подобным правом.

Кроме того, проведение правовой экспертизы в сфере банковского законодательства требует использования специальных знаний экспертов, то есть знаний, приобретенных субъектом в процессе практической деятельности путем специальной подготовки или профессионального опыта, основанных на системе теоретических знаний в соответствующей области.2 Подготовка проектов актов по вопросам регулирования банковской деятельности с участием экспертов Общественной палаты Российской Федерации способна повысить их качество.

Следовательно, сравнительный анализ Правил подготовки актов Банка России № 2 и Правил подготовки актов федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что существующие порядки регламентации административных процедур разработки и принятия актов направлены на принятие качественных нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

При этом Правила подготовки актов Банка России № 2 по аналогии с порядком

1 Филатова, Е.В. Совершенствование механизма экспертизы нормативно-правовых актов, касающихся регулирования отношений в банковской сфере // Административное и муниципальное право. 2015. №1 (85). С.118–119.

2 Криминалистика: под ред. Р.С. Белкина. - М.: Норма, 2013. С.399.

109

подготовки и согласования актов федеральными органами исполнительной власти существенно доработаны. Тем не менее, по нашему мнению, необходимо дополнить главу 3 «Порядок рассмотрения и согласования проектов» Положения о правилах подготовки нормативных актов Банком России от 22.09.2017 № 602-П

пунктами, регламентирующими:

осуществление согласования с заинтересованными органами исполнительной власти и общественными организациями проектов нормативных правовых актов, предполагаемых к принятию Банком России, а также межведомственных правовых актов;

закрепление в качестве субъектов общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, имеющих отношение к регулированию банковской сферы, и иных актов, разработанных Банком России, Межрегионального банковского совета при Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Общественной палаты РФ;

определение порядка и условий направления проектов нормативных правовых актов, разработанных Банком России, на предварительное обсуждение,

проводимое на заседаниях Межрегионального банковского совета и Общественной палаты РФ.

Таким образом, современная ситуация разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на управление банковской деятельностью, требует уточнения административных процедур в части порядка их разработки,

согласования с федеральными органами исполнительной власти и организациями,

обсуждения в рамках проведения общественной экспертизы. Это позволит совершенствовать законодательство Российской Федерации в банковской деятельности на качественно новой основе, так как она органично дополняет используемые в настоящее время виды государственных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, относящихся к рассматриваемой сфере деятельности.

110

§2.2. Административные процедуры в правовом регулировании банковской деятельности и меры по их оптимизации

В общей теории права структура административных процедур представляет собой относительно самостоятельные стадии юридического процесса, каждая из которых решает специфические задачи. Для этого реализуются юридические действия, четко определенные правовыми нормами, и издаются правовые акты.1 В

теории административного права в определении данного понятия дополняется,

что эти циклы взаимосвязаны в рамках взаимосвязанных процессуальных действий.2 Интересен подход Д. М. Овсянко,3 рассматривающего каждую стадию административной процедуры как относительно самостоятельную часть процессуальных действий. Причем, по его мнению, у каждой стадии есть своя цель, результат, участники действий, права и обязанности, сроки осуществления процессуальных действий и вид оформляемых документов. Конкретизируя эту точку зрения, Э.Ф. Демский считает, что стадии административных процедур определяются нормами административного права в целях осуществления определенного порядка и условий в отношении самостоятельных и логически связанных процессуальных действий, которые направлены на выполнение задач конкретной части административного производства.4 Е.А. Дегтярева подчеркивает, что каждая стадия административной процедуры имеет, с одной стороны, независимое процессуальное задание, а с другой — подчиненность общей цели. Последняя определяет и отношение стадии к общей структуре процедуры, и качественные характеристики стадии как отдельного обособленного явления.5

Следовательно, каждую стадию административной процедуры можно

1Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2011. С.200.

2Канибер Ю.Н. Административный процесс. – М, 2015.

3Овсянко Д.М. Административное право. - М.: Юристь. 2010. С.8.

4Демский Э.Ф. Административно-процессуальное право. - М.: Хринком Интер, 2008. С.488-

5Дегтярева Е.А. Административные процедуры: автореф. дис ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 «Административное право; финансовое право; информационное право» / Е.А. Дегтярева; Рост. юрид. ин-т МВД РФ. - Ростов н/Д, 2007. С.18-19.