Пожарный риск не может превышать допустимых пределов

В отличие от уголовного и гражданского судопроизводства в административном доказательствами признаются не сведения о фактах, а сами факты. Таковыми могут быть как акт проверки, подтверждающий эксплуатацию объекта охраны, так и расчет пожарного риска, определяющий вероятность угрозы возникновения пожара. Расчет пожарного риска применяется в случае, если для объекта защиты федеральными законами о технических регламентах не установлены требования пожарной безопасности. Заключается он в оценке воздействия на людей поражающих факторов пожара и принятых мер по снижению частоты их возникновения и последствий. В случае, если такой расчет покажет, что пожарный риск при эксплуатации здания в настоящий момент превышает допустимое значение, ответственное лицо не может быть освобождено от обязанности привести объект охраны в соответствие с действующими правилами пожарной безопасности. Особое значение представление такого расчета имело бы в делах, когда, например, из нескольких десятков нарушений учреждением не исполнено только одно, связанное с реконструкцией здания (например, в связи с расширением лестничных маршей). Пожарный риск в таком случае может не превышать допустимых значений и дорогостоящий ремонт здания, по крайне мере какое-то время, не потребуется.

 

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Отсутствие разрешения на строительство. Как легализовать самострой

Митина Ирина Сергеевна  юрист практики по инфраструктуре и ГЧП юридической компании «Качкин и Партнеры»

• Кто является субъектом ответственности за возведение самовольной постройки

• Можно ли привлечь к ответственности, если строительство не ведется

• С какого момента при обнаружении правонарушения исчисляется срок привлечения к ответственности

Ведение строительства или реконструкции без получения разрешения является основанием для признания постройки самовольной. Это влечет серьезные правовые последствия для лица, осуществляющего указанные работы – в случае привлечения к административной ответственности компании может грозить штраф до одного миллиона рублей (ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ). Но не всегда сам факт отсутствия разрешения на строительство или реконструкцию влечет за собой административную ответственность. Важно понимать, какими признаками должно обладать деяние организации для квалификации по этой статье, и при каких обстоятельствах наказания можно избежать.

Есть случаи, когда получать разрешение на строительство не требуется

Разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации определенным градостроительным требованиям и дает право застройщику осуществлять строительство, реконструкцию объектов недвижимости (ст. 51 ГрК РФ).

Но строительная деятельность без разрешения признается нарушением только в том случае, когда получение этого документа является обязательным.

Во-первых, речь должна идти об объектах капитального строительства. К ним относятся здания, строения и сооружения, имеющие прочную связь с землей, которая не позволяет изменить их местоположение без соизмеримых со стоимостью объекта затрат или без причинения существенного ущерба назначению имущества (одним из признаков капитального строения является наличие фундамента). Во-вторых, данные объекты не должны подпадать по перечень исключений, предусмотренных п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, когда получение разрешения не требуется. В частности, без разрешения выполняются работы по капитальному ремонту и изменению объектов капитального строительства, если данные изменения не затрагивают характеристики их надежности и безопасности. Согласно судебной практике такие работы, как увеличение этажности или площади зданий и ряд других, могут повлиять на устойчивость строений и поэтому должны выполняться на основании специального документа – разрешения (постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.03.2012 по делу № А56-24652/2011). Также не требуется разрешения при строительстве со-оружений вспомогательного использования. По мнению судов, к таким объектам относятся постройки, предназначенные для обслуживания основного здания и не имеющие самостоятельной хозяйственной ценности и оборотоспособности (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16.02.2012 по делу № А32-7800/2011). В зависимости от обстоятельств дела это могут быть пристройки, трансформаторные подстанции, сооружения контрольно-пропускных пунктов и т. п.

Ответственность за отсутствие разрешения ложится не только на застройщика

Еще одним важным вопросом, который не раскрыт в ст. 9.5 КоАП РФ, является вопрос о том, кого признать ответственным за строительство без разрешения. Еще совсем недавно у судов на этот счет не было единого мнения. Одни полагали, что данную норму следует применять к любому лицу, ведущему строительные работы (постановление ФАС Уральского округа от 12.01.2009 № Ф09-10078/08-С1). Другие обращали внимание на положение ст. 51 ГрК РФ, согласно которому разрешение на строительство выдается застройщику, а значит, и ответственность должен нести он.

В постановлении Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 19.04.2011 № 16235 описывается ситуация, когда и апелляционная, и кассационная инстанции, рассматривавшие дело в 2010 году, отказали в привлечении генерального подрядчика к ответственности, поскольку в силу ст. 52 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство ему должен был передать застройщик, который и будет виновным лицом. Однако Президиум ВАС РФ посчитал, что поскольку объективная сторона этого правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта при отсутствии разрешения на строительство, следовательно, субъектом данного правонарушения может быть не только застройщик или заказчик, но и то лицо, которое непосредственно осуществляет строительство в качестве подрядчика или генерального подрядчика.

Спорный вопрос разрешился после издания постановления Пленума Высшего арбит-ражного суда РФ от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором четко указано, что субъектом ответственности по ч. 1 ст. 9.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях могут являться не только застройщик, но и иные лица, осуществляющие строительство или реконструкцию (подрядчик, субподрядчик), поскольку они, приступая к работе, обязаны удостовериться в том, что разрешение застройщиком было получено.

Отсутствие вины может освободить от ответственности или повлиять на снижение штрафа

По общему правилу отсутствие разрешения на строительство является основанием для привлечения виновного лица к ответственности. Но как быть в тех ситуациях, когда вина отсутствует? Обращаясь к анализу судебных актов, следует отметить, что юридические лица подлежат административной ответственности при наличии вины.

В соответствии с п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В одном случае у застройщика возникли объективные сложности при получении разрешения, и он начал строительство без него, опасаясь нарушить график выполнения работ. Однако суд не признал эти сложности основанием для нарушения закона и освобождения застройщика от исполнения публичной обязанности и от ответственности за ее неисполнение. По мнению суда, данное обстоятельство не исключает ответственность, однако может повлиять на размер штрафа (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.11.2011 № А32-8145/2011).

Но в некоторых случаях суды освобождают лицо от ответственности, если очевидно, что вина отсутствует.

Практика. В соответствии с контрактом, заключенным с застройщиком, общество выполнило проектно-изыскательские и строительно-монтажные работы. При проверке прокуратурой требований градостроительного законодательства было установлено, что общество осуществляет работы без разрешения на строительство, в связи с чем оно было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. Общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании постановления. Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, посчитав, что вина общества во вменяемом ему деянии отсутствует. С ним согласилась и апелляционная инстанция. Судом установлено, что общество неоднократно запрашивало у застройщика разрешение на строительство и уведомляло о приостановлении работ до получения необходимых документов. Однако ему неоднократно отказывалось в согласовании приостановления работ, при этом разрешение на строительство не передавалось со ссылками на невозможность его получения ввиду отсутствия правоустанавливающих документов на земельные участки, утвержденной документации по планировке территории. Кроме того, застройщик отказал обществу в согласовании приостановления работ, а самовольное их прекращение могло стать основанием для привлечения общества к договорной ответственности (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2012 по делу № А56-63054/2011).

Эта позиция кажется менее обоснованной, поскольку главной целью выдачи разрешения является подтверждение соответствия проекта на объект требованиям градостроительной документации. Данная процедура направлена на обеспечение определенных параметров безопасности и высотности здания, его местоположения и функционального назначения. Выполнение работ без разрешения может привести к тому, что сооружение не будет соответствовать планировке (например, находиться слишком близко к линейным объектам – трубам, электрическим сетям) или функциональному назначению территории.

В связи с этим, если юридическому лицу отказали в предоставлении разрешения по не зависящим от него причинам, никто не лишает его права обратиться в суд и обжаловать такой отказ. Соответственно, вину общества в данном случае нельзя исключать.

Между тем объективные обстоятельства, препятствующие получению документов, могут явиться основанием для смягчения ответственности. Тем более, если будет установлено, что подрядчик осуществлял действия, направленные на получение разрешения. Общий перечень оснований для уменьшения административного наказания указан в ст. 4.2 КоАП РФ, и многие из них могут быть применены к участникам споров по делам, связанным с выполнением строительных работ без разрешения. О стремлении предотвратить последствия нарушения может свидетельствовать, например, то обстоятельство, что застройщик, приступивший к строительству без разрешения, продолжает требовать у уполномоченных органов предоставления данного документа.

Процессуальные основания отмены постановлений о привлечении к ответственности

Одной из наиболее распространенных причин отмены судами постановлений о привлечении к административной ответственности за строительство без разрешения являются процессуальные основания.

Нарушение административным органом процессуальных требований дает основание для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления в том случае, если данное нарушение носит существенный характер и не позволяет полно, всесторонне и объективно рассмотреть дело (п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10). При этом существенный характер определяется в судебном заседании исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности их устранения.

Практика. По результатам проверки надзорным управлением было выявлено, что общество осуществляет работу по строительству объекта капитального строительства без разрешения. На основании этого факта общество привлечено к административной ответственности. Общество обратилось в суд с заявлением об отмене постановления о привлечении его к административной ответственности. Кассационная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о привлечении к административной ответственности не указано, в чем именно выражалось строительство. Кроме этого, надзорное управление не представило доказательств того, что осуществляемые обществом работы относятся именно к той категории, для которой требуется получение разрешения. Соответственно, не было доказано само событие правонарушения. Также суд отметил, что в протоколе отсутствует время совершения деяния, а это не дает возможности проверить сроки привлечения к административной ответственности. Постановление было признано незаконным и отменено (постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.05.2012 по делу № А56-49885/2011).

Кроме того, процессуальное законодательство требует, чтобы в протоколе об административном правонарушении отражалось объяснение представителя юридического лица по поводу вменяемого ему правонарушения.

На этом основании суд отменил постановление о привлечении к ответственности, указав при этом, что в действиях строительной организации имеется состав правонарушения, однако на составлении протокола присутствовало лицо, которое не было уполномочено на представление интересов общества и, соответственно, не могло защищать его права (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 10.03.2009 по делу № А79-7528/2008).

Но в то же время, если при рассмотрении дела в суде будет установлено, что административный орган предпринял необходимые меры по уведомлению привлекаемого к ответственности лица о составлении протокола, однако представитель не явился или отказался давать пояснения, нарушение прав организации суд может посчитать несущественным.

Исчисление срока длящегося правонарушения

К процессуальным основаниям отмены решений можно отнести и истечение срока на привлечение к административной ответственности. Начало течения срока связано с тем, к какому виду правонарушений относится строительство (реконструкция) без разрешения. Судебная практика указывает, что данный вид деятельности является длящимся правонарушением, поскольку речь идет о длительном невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на нарушителя обязанностей, которое характеризуется непрерывностью деяния (п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2). Постановление о привлечении к ответственности за длящееся правонарушение должно быть вынесено в течение двух месяцев со дня его обнаружения уполномоченным должностным лицом (ст. 4.5 КоАП РФ). Если решение принято за пределами данного срока, лицо не может подлежать ответственности.

Практика. Служба строительного надзора в результате проведенной проверки установила, что общество осуществляло строительную деятельность без разрешения на право выполнения строительно-монтажных работ. На этом основании служба строительного надзора обратилась в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности. Первая инстанция отказала в удовлетворении заявления, посчитав, что выполняемые обществом работы (установка пожарной сигнализации) не требуют разрешения на строительство. Апелляционная инстанция согласилась с решением нижестоящего суда. Обжалуя отказ в кассационном порядке, служба строительного надзора указала, что при рассмотрении дела не было принято во внимание то, что общество осуществляет не только монтирование сигнализации, но и строительство здания. ФАС согласился с доводами, изложенными в кассационной жалобе – нижестоящие суды, действительно, не исследовали в полной мере деятельность общества. Однако основания для удовлетворения заявления службы строительного надзора по-прежнему отсутствовали, так как на момент рассмотрения дела в кассации срок привлечения общества к ответственности истек (постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.02.2008 по делу № А56-36019/2007.).

Следует отметить, что момент обнаружения правонарушения должностным лицом толкуется судами ограничительно. Речь идет не просто о получении уполномоченным субъектом информации о работах от третьих лиц, а о выявлении соответствующих обстоятельств при проведении проверки.

Практика. В комитет строительного надзора (далее – Комитет) поступило обращение главы местной администрации о том, что общество осуществляет строительные работы в отсутствие разрешения. На основании этого обращения Комитет провел проверку, в ходе которой выявил нарушение и вынес постановление о привлечении организации к ответственности. Не согласившись с этим постановлением, общество обратилось в суд. Суд первой инстанции удовлетворил заявленные обществом требования по причине пропуска Комитетом двухмесячного срока на привлечение лица к административной ответственности, отметив, что днем обнаружения Комитетом правонарушения должен считаться день получения письма из администрации, поскольку оно содержало достаточные данные, указывающие на наличие административного состава. ФАС не согласился с этим доводом. По мнению кассации, лицом, уполномоченным на выявление правонарушения, является Комитет. Следовательно, пока он не подтвердил информацию, полученную из администрации, срок привлечения к ответственности не может исчисляться, а должен исчисляться только с момента, когда Комитет выявил факт совершения обществом указанного административного правонарушения (постановление ФАС Северо-Западного округа от 31.07.2008 по делу № А56-2937/2008).

Со сроками обнаружения административного деяния тесно связан вопрос о том, когда правонарушение считается оконченным. До истечения данного периода строительная организация может быть неоднократно подвергнута ответственности, поскольку речь идет о самостоятельных составах.

Практика. Уполномоченный орган, обнаружив состав правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, вынес в отношении организации соответствующее постановление. Штраф организацией был уплачен, однако строительные работы продолжались. Уполномоченный орган обратился в суд с требованием о новом привлечении общества к ответственности. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из наличия в действиях организации состава административного правонарушения. Апелляция отменила решение суда в названной части, указав на повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и то же правонарушение. Данный вывод апелляционного суда ФАС обоснованно посчитал ошибочным. Такой порядок не противоречит принципу недопустимости двойной ответственности за одно деяние, поскольку длящееся нарушение оканчивается в результате действий самого правонарушителя по его прекращению, либо наступления событий, препятствующих его совершению (например, окончание строительства или разрушение реконструируемого здания) (постановление ФАС Уральского округа от 21.01.2008 № Ф09-11343/07-С1).

Применительно к данному обстоятельству следует отметить, что состав, указанный в ст. 9.5 КоАП РФ, содержит два обязательных элемента – выполнение работ по строительству (реконструкции) и отсутствие разрешения. Судебная практика отмечает, что если работы на объекте не ведутся, то основания для привлечения организации к ответственности отсутствуют (постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2012 по делу № А63-6822/2011).

Кроме того, не надо забывать, что бремя доказывания оснований для привлечения к ответственности за осуществление строительных работ в отсутствие разрешения лежит на административном органе. Следовательно, в судебном заседании именно уполномоченное должностное лицо должно будет представить информацию, подтверждающую фактическое осуществление строительства с нарушением норм действующего законодательства РФ.