§ 3. Обособление имущества публично-правовых

образований от имущества казны

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) следует различать объекты собственности Российской Федерации, объекты собственности субъектов Российской Федерации и объекты собственности муниципальных образований.

Вопросы разграничения указанных объектов не являются предметом рассмотрения настоящего раздела, поскольку находятся за рамками гражданско-правовых отношений. Вместе с тем необходимо указать, что указанные правоотношения регулируются в настоящее время в соответствии с приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>, в котором названы основные виды такого имущества.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Принципиальное значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005 г.) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", цель которого - защита прав граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Разграничение имущества Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований, а также учет принципов передачи имущества из одной казны в другую возможны в соответствии с положениями Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П <1> и Определения от 7 декабря 2006 г. N 542-О <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О "По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на самоуправление" // СПС "КонсультантПлюс".

Конституционный Суд РФ в указанных актах отметил, что разграничение собственности и передача имущества из одной казны в другую осуществляются исключительно на принципе безвозмездности. Такая передача возможна в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и предполагает необходимость волеизъявления соответственно субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на такую передачу имущества.

Нормы ст. 71 Конституции РФ получили развитие в бюджетном законодательстве.

Согласно ст. 10 БК РФ денежные средства, финансовые обязательства и права требования представляют собой соответствующий бюджет: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

В литературе справедливо отмечается, что бюджет того или иного публично-правового образования составляет лишь часть соответствующей казны <1>.

--------------------------------

<1> Беренштейн И., Завьялов А. Формирование и учет имущества казны муниципальных образований // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 68.

Помимо бюджетных средств в казну входит нераспределенное имущество (ст. 214 и ст. 215 ГК РФ) и имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст. ст. 294 - 295 ГК РФ).

Небюджетную часть казны формируют принадлежащие Российской Федерации, либо субъекту Российской Федерации, либо муниципальному образованию и не закрепленные за юридическими лицами земельные участки, ценные бумаги, другое имущество.

Наделение министерств, ведомств, других публично-правовых образований правами юридического лица позволяет четко определить характер права, на основании которого часть государственного имущества закрепляется за данным субъектом <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно нормам п. 4 ст. 214 ГК РФ часть имущества, находящегося в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. ст. 294, 296 и др. ГК РФ.

Соответственно за муниципальными предприятиями и учреждениями закреплено имущество, находящееся в муниципальной собственности (п. 3 ст. 215 ГК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> О муниципальной собственности см. ст. 50 и ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует различать имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, по двум параметрам: распределенное и нераспределенное имущество.

Первая часть имущества закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями по праву хозяйственного ведения или оперативного управления.

Закрепленное за юридическими лицами имущество, независимо от организационно-правовой формы, составляет основу участия этих лиц в гражданском обороте. Этим имуществом, за исключением установленных ограничений, юридические лица могут отвечать по своим обязательствам <1>.

--------------------------------

<1> Сказанное не означает, что нет спорных вопросов о правовом статусе имущества, переданного собственником предприятиям и учреждениям. Так, в литературе весьма осторожно говорится о правах учреждения на имущество, приобретенное на средства, вырученные от дозволенной предпринимательской деятельности. Представляется, что этим, как и любым иным имуществом, учреждение может владеть, пользоваться и распоряжаться только на праве оперативного управления. Имущество, которое было завещано библиотеке, музею или институту, организационно-правовая форма которых - государственное или муниципальное учреждение, закрепляется за ними на праве оперативного управления. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечается, что государственное учреждение не может обладать имуществом на праве собственности (абз. 3 п. 2) // СПС "КонсультантПлюс".

Вторая часть государственного или муниципального имущества, которая не распределяется между организациями и учреждениями, составляет государственную казну, казну субъекта Российской Федерации или муниципальную казну <1>. Имущество, в первую очередь бюджетные средства, составляющие соответствующую казну, может быть объектом взыскания кредиторов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования по гражданско-правовым обязательствам <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданское право: В 4 т. Том 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (издание третье, дополненное и переработанное).

<1> Представляется спорным термин "право публичной собственности". "Право собственности", как и "юридическое лицо", - гражданско-правовое понятие. Конституция РФ (ст. 8) и ГК РФ (ст. 212) устанавливают частную, государственную и муниципальную собственность. Права всех собственников признаются равными (ст. 8 Конституции РФ). Более подробно о публичной собственности см.: Гражданское право. Т. II / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2005. С. 91 и след.

<2> Возмещение убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, осуществляется не только из средств соответствующего бюджета, но и при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (п. 12 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2005. Спец. приложение. N 12. С. 35).

Российская Федерация и ее субъекты, равно как и муниципальные образования, по своим обязательствам, вытекающим из гражданско-правовых договоров, других оснований, отвечают только своим имуществом, а не имуществом созданных ими юридических лиц.

Очень важно, чтобы законодателем было закреплено, что в определенных отношениях данное публичное образование выступает не от своего имени, а от лица Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Так, согласно п. 5.37 Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается возникшим в соответствии с федеральными законами.

В другом месте данного нормативного акта (п. 2) указывается, что Федеральное агентство "осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. Спец. приложение. N 12. С. 35.

Данное утверждение представляется спорным. Федеральное агентство не может быть собственником какого-либо имущества. Собственником является государство. От имени государства и в интересах государства выступает федеральная казна в рассматриваемых отношениях, а Федеральное агентство осуществляет государственные полномочия по регистрации федерального имущества.

В иных случаях не представляется возможным отграничить имущество Российской Федерации от имущества государственного органа.

Примером нежелания установить четкий водораздел между государственным имуществом и имуществом юридического лица является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Согласно ст. 2 данного Закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Однако Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. На спорность данной нормы неоднократно указывалось в литературе <1>. Уставный фонд является имуществом Банка России, а золотовалютные резервы принадлежат не Банку, а Российской Федерации, которыми Банк России управляет в интересах государства.

--------------------------------

<1> См., например: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. С. 227.

Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества соответствующего юридического лица.

Возможность создания двух правовых режимов имущества государственного органа или муниципального образования не зависит от организационно-правовой формы юридического лица.

Независимо от организационно-правовой формы юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, у них находится имущество, переданное для выполнения уставных функций, и имущество, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на особом балансе. Необходимость разграничения государственного имущества и имущества государственного органа впервые была обоснована В.А. Рахмиловичем <1>.

--------------------------------

<1> Рахмилович В.А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и след.

Таким образом, следует отличать имущество, закрепленное за данным публично-правовым образованием, от государственного имущества, переданного юридическому лицу для управления в интересах Российской Федерации, ее субъектов либо муниципального образования. С данных позиций заслуживает внимания возможность использования для указанных целей института доверительного управления.

Обособление имущества Российской Федерации (муниципального образования), субъектов Российской Федерации от имущества юридического лица, представляющих эти публично-правовые образования в целом, должно осуществляться путем ведения двух раздельных балансов.

Необходимость различать два указанных вида имущества наглядно прослеживается в случаях, когда публично-правовые образования призваны управлять имуществом Российской Федерации.

В первую очередь в этом отношении следует назвать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.

Управляют государственным имуществом и другие государственные органы, которые, как правило, наделены правами юридического лица. С этой целью, как представляется, независимо от правомочий все публично-правовые образования должны быть наделены оргтехникой, мебелью и другим имуществом.

Примером может служить Федеральная служба охраны РФ, которая является юридическим лицом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013 (с послед. изм.) "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".