§ 2. Развитие компетенции Союза сср и союзных республик

в 1936 - 1956 гг.

В 1936 году конституционные принципы разграничения компетенции Союза ССР и союзных республик в области гражданского законодательства подверглись важному изменению. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР" было установлено, что впредь гражданское законодательство должно быть единым для всего Союза ССР <1>. Текстуально это положение не было воспринято Конституцией СССР 1936 года. По Конституции к ведению Союза ССР было отнесено издание гражданского кодекса, а не гражданского законодательства (п. "х" ст. 14). Так как в Конституции СССР 1936 года имелась ст. 15, аналогичная ст. 3 Конституции СССР 1924 года, буквально из формулировки п. "х" ст. 14 следовало, что союзные республики компетентны издавать любое гражданское законодательство за пределами Гражданского кодекса СССР, а Постановление от 20 июля 1936 г. утрачивало силу.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1936. N 40. Ст. 338.

В действительности Постановление от 20 июля 1936 г., исключавшее возможность республиканского гражданского законодательства, не только не было отменено с принятием новой Конституции СССР (оно действовало до апреля 1959 г.), но упомянутые конституционные положения стали рассматриваться в качестве просто новой формы воплощения идеи этого Постановления о сосредоточении гражданского законодательства в ведении Союза ССР. Можно предположить, что именно под влиянием этого Постановления в юридической литературе и в практике кодификационных работ сложилось не соответствовавшее п. "х" ст. 14 Конституции представление о том, что республики обладают компетенцией в этой области лишь в той мере, в какой эта компетенция делегирована им законодательством Союза ССР.

В литературе, прежде всего в учебной, республиканские законодательные акты неизменно назывались в числе источников гражданского права, однако это делалось в плане констатации фактически сложившегося положения вещей, а не как признание того, что должно быть по предписаниям Конституции СССР. Специально к вопросу о размежевании компетенции СССР и союзных республик в интересующей нас области обращался Д.М. Генкин, который писал в 1946 году, что "издание Гражданского кодекса СССР не исключает издания отдельных республиканских законов и постановлений по тем или другим вопросам гражданского права, требующим при своем разрешении учета особенностей данной союзной республики". При этом он считал необходимым, чтобы "случаи, когда союзным республикам предоставляется право надавать специальные постановления, были установлены в самом Гражданском кодексе СССР" <1>.

--------------------------------

<1> Генкин Д. Содержание и система Гражданского кодекса СССР // Социалистическая законность. 1946. N 11 - 12. С. 31 - 32.

Перед войной и в послевоенные годы было создано несколько вариантов проекта общесоюзного Гражданского кодекса. В общей форме вопрос о компетенции республик в области гражданского законодательства был поставлен лишь в объяснительной записке ко второму из этих проектов (1947 г.). Составители проекта исходили из того, что ГК СССР должен охватить всю совокупность гражданских правоотношений и что поэтому гражданско-правовые акты могут издаваться республиками только в том случае, когда в самом Гражданском кодексе СССР или в специальных законах СССР будет иметь место прямая отсылка к республиканскому законодательству.

Это исходное положение не только содержало решение вопроса о разграничении компетенции Союза ССР и союзных республик в области гражданского законодательства, противоречащее Конституции, но и предопределяло узость круга вопросов, которые могли быть решены законодательством республик. Содержание проекта вполне соответствовало этой позиции: в нем имелось лишь несколько отсылочных норм, предоставлявших, как правило, точно указанным органам государственного управления союзных республик право: 1) определять случаи, в которых могут быть признаны юридическими лицами госбюджетные учреждения (ст. 36); 2) устанавливать исключения из правила о том, что государственная хозяйственная организация и входящее в ее состав предприятие не отвечают по долгам друг друга (ст. 49); 3) определять обязанности граждан - сособственников жилого дома по его содержанию (ст. 160); 4) устанавливать специальные правила о прекращении обязательств между госорганами республиканского и местного подчинения (ст. 303); 5) решать вопрос об ответственности гостиниц, домов отдыха и тому подобных организаций за имущество проживающих у них граждан, не сданное на хранение (ст. 514).

Если учесть, что проект насчитывал 673 статьи и охватывал все основные институты гражданского права, в том числе 14 отдельных видов обязательств, чрезвычайная ограниченность намеченной им компетенции союзных республик в области гражданского законодательства станет особенно очевидной. Даже в таких отраслях гражданского права, как авторское и наследственное, основным источником которых и к моменту составления проекта продолжало оставаться республиканское законодательство, проект не относил к ведению республик ни одного вопроса.

Последующие два проекта ГК СССР (1948 в 1951 гг.) не внесли в решение этого вопроса существенных изменений <1>. Сходство этих проектов ГК СССР с проектом 1947 года позволяет думать, что и при их составлении в основу решения интересующего нас вопроса был положен тот же принцип, который был сформулирован в объяснительной записке ко второму проекту.

--------------------------------

<1> В первый из них была включена норма, которую можно было толковать как дающую возможность для издания наряду с союзными также и некоторых республиканских основных условий поставки (ст. 395), а во втором были исключены отсылочные нормы, содержавшиеся в ст. ст. 36 и 160 проекта 1947 года, но зато поручалось республикам установить размеры жилищных норм и определить условия и порядок предоставления дополнительной жилой площади (ст. ст. 379, 392 и 395).

Поскольку ГК СССР так никогда и не был издан, для выяснения компетенции Союза ССР и союзных республик в области гражданского законодательства в период с 1936 по 1956 год необходимо обратиться к анализу самого законодательства. Из тех институтов, которые специально рассматривались в предыдущем параграфе, нет необходимости вновь подробно останавливаться на юридических лицах, правовом режиме основных средств госорганов, перевозке, изобретательском праве. В этих областях гражданского права уже сложилось развитое общесоюзное законодательство, и после 1936 года правовое регулирование развивалось в том же направлении. Однако отдельные акты по этим вопросам (за исключением изобретательского права) продолжали издаваться и в союзных республиках.

Правовое положение граждан как субъектов гражданского права в течение 1936 - 1956 гг. в несколько большей степени, чем прежде, определяется общесоюзным законодательством.

В первую очередь это относится к содержанию правоспособности граждан, объем которой был регламентирован нормами Конституции СССР (ст. ст. 7, 9, 10), а позднее конкретизирован в некоторых других общесоюзных актах. Изданные в предшествующий период общесоюзные акты, в которых содержались нормы о дееспособности несовершеннолетних, заменяются или дополняются новыми актами общесоюзного законодательства с нормами аналогичного содержания <1>.

--------------------------------

<1> Источники советского гражданского права. М., 1961. С. 189; СП СССР. 1939. N 15. Ст. 90; 1948. N 7. Ст. 89.

В то же время в определении правового положения гражданина весьма значительным остается удельный вес республиканского законодательства <1>.

--------------------------------

<1> В республиках издается ряд законодательных актов, регламентирующих опеку и попечительство над несовершеннолетними (СП РСФСР. 1943. N 3. Ст. 24), порядок признания гражданина безвестно отсутствующим и умершим (СП РСФСР. 1948. N 4. Ст. 15).

Право личной собственности как особая форма права собственности в социалистическом обществе было впервые законодательно закреплено в ст. 10 Конституции СССР 1936 года. В законодательстве СССР последующих лет было подробно регламентировано право собственности на один из важнейших объектов личной собственности - жилой дом <1>.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314; СП СССР. 1948. N 5. Ст. 62.

В порядке общесоюзного законодательства регламентируется в указанный период на основании ст. 9 Конституции мелкое частное хозяйство некооперированных кустарей и ремесленников <1>.

--------------------------------

<1> Источники советского гражданского права. М., 1961. С. 30 - 32.

Общие положения об обязательствах, которые не были известны общесоюзному законодательству предшествующего периода, в законодательстве СССР 1936 - 1956 гг. встречаются редко <1>. Таким образом, круг общих правил обязательственного права, установленных в порядке общесоюзного законодательства, в этот период расширяется незначительно.

--------------------------------

<1> К числу немногих актов, содержащих такие положения, следует отнести Постановление СНК СССР от 14 сентября 1937 г. (СЗ СССР. 1937. N 60. Ст. 200) и Постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. (СП СССР. 1949. N 9. Ст. 68).

Купля-продажа. Как и в предшествующий период, общие правила о купле-продаже продолжают оставаться нормами республиканского законодательства - гражданских кодексов. В основном законодательством республик регулируется в рассматриваемый период посылочная торговля, а также порядок реализации вещей (за исключением драгоценностей) ломбардами. В остальном специальные правила об отдельных видах купли-продажи и о купле-продаже определенных видов имущества издаются в порядке общесоюзного законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Расширение сферы общесоюзного законодательства, регулирующего эти отношения, проявилось: а) в подробной регламентации (главным образом приказами Наркомторга СССР) продажи товаров гражданам розничными торговыми предприятиями; б) в регулировании актами союзного правительства мелкооптовой и розничной продажи товаров социалистическими организациями (СП СССР. 1938. N 52. Ст. 300); в) в регулировании общесоюзным законодательством скупки у граждан новых и подержанных вещей социалистическими торговыми предприятиями (СП СССР. 1936. N 7. Ст. 65; N 55. Ст. 435); г) в определении общесоюзным законодательством условий и порядка продажи гражданам строений социалистическими организациями, а также покупки ими строений у граждан.

Поставка. Как и прежде, регулирование отношений поставки республиканским законодательством осуществляется в сравнительно узких пределах, точно очерченных в законодательстве СССР. Лишь несколько меняется круг вопросов, решение которых относится к ведению союзных республик <1>.

--------------------------------

<1> Во-первых, среди получивших распространение с конца 30-х годов основных условий поставки имелось значительное число основных условий, утвержденных правительствами республик либо согласованных между министерствами (ведомствами) союзной республики (СП РСФСР. 1940. N 6. Ст. 15; 1947. N 5. Ст. 17; 1949. N 2. Ст. 16). Во-вторых, в 1940 году было прекращено установление республиканских стандартов на продукцию (СП СССР. 1940. N 20. Ст. 485; N 22. Ст. 545), однако вскоре на правительства союзных республик было возложено утверждение кондиций на товары широкого потребления, вырабатываемые из местного сырья и отходов (СП СССР. 1940. N 25. Ст. 614; 1941. N 3. Ст. 40). В-третьих, было значительно сокращено число видов продукции, право устанавливать цены на которую принадлежало правительствам союзных республик (СЗ СССР. 1937. N 76. Ст. 372; 1938. N 33. Ст. 202).

Наем жилых помещений в анализируемый период становится предметом регулирования со стороны общесоюзного законодательства. Наиболее серьезным шагом в этом направлении было издание Постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" <1>, в котором содержались подробные нормы почти по всем основным вопросам жилищного найма. В то же время на протяжении всего периода 1936 - 1956 гг. республиканское законодательство играло хотя далеко и не решающую, но довольно существенную роль в регулировании жилищного найма <2>.

--------------------------------

<1> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314. Вслед за этим актом было издано значительное число общесоюзных норм жилищного права (Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. N 51; СП СССР. 1948. N 5. Ст. 61 и др.).

<2> Во-первых, ряд норм Постановления от 17 октября 1937 г. развивался и конкретизировался в республиканском законодательстве, главным образом в инструкциях министерств коммунального хозяйства союзных республик (например, в Инструкциях МКХ РСФСР от 30 августа 1947 г. о порядке заключения договора найма жилых помещений, от 3 ноября 1939 г. о порядке обмена этих помещений и др.). Во-вторых, и в этот период продолжал действовать ряд актов республиканского законодательства предшествующих лет (СУ РСФСР. 1928. N 53. Ст. 402; 1930. N 14. Ст. 181 и др.). В-третьих, было издано некоторое число новых законодательных республиканских актов, главным образом по вопросам квартирной платы, ее исчисления и взимания (СУ РСФСР. 1938. N 11. Ст. 162; 1939. N 9. Ст. 31; 1940. N 17. Ст. 72).

Авторское право. Если в 1923 - 1936 гг. в порядке общесоюзного законодательства устанавливались в первую очередь основополагающие нормы авторского права, то теперь появляется ряд постановлений Правительства СССР, подробно регламентирующих права авторов, главным образом актов об авторском вознаграждении. Кроме того, после проведенной в конце 30-х годов централизации управления в области искусства издается большое число ведомственных общесоюзных актов по вопросам оплаты труда авторов <1>.

--------------------------------

<1> Образованным в 1939 году Комитетом по делам искусств при СНК СССР были установлены гарантированный минимум спектаклей, размеры периодических отчислений за публичное исполнение произведений в цирках, введена система государственных заказов на литературно-драматические и музыкальные произведения и установлены размеры единовременного вознаграждения авторам этих произведений. При этом не было принято во внимание, что Основами авторского права 1928 года и республиканскими законами об авторском праве решение этих вопросов прямо отнесено к компетенции республик. Созданный в 1938 году Комитет по делам кинематографии при СНК СССР не только установил, как это было поручено ему правительством, дифференцированные размеры вознаграждения за киносценарии и музыкальные произведения для кинокартин, но и урегулировал ряд других вопросов авторского права на произведения киноискусства, в частности, утвердил типовые сценарные договоры.

В то же время основным источником авторского права продолжало оставаться законодательство республик. Об этом свидетельствует как то, что продолжали действовать изданные ранее республиканские законы об авторском праве, так и то, что в течение 1936 - 1956 гг. союзными республиками были изданы новые важные акты в этой области <1>.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1944. N 8. Ст. 43; 1947. N 9. Ст. 31; 1949. N 1. Ст. 11.

Наследственное право подвергается в порядке общесоюзного законодательства изменениям принципиального характера с изданием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1945 г. "О наследовании по закону и по завещанию" <1>. Другие общесоюзные нормы наследственного права, изданные в этот период, были немногочисленны и имели менее важное значение <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. N 15. Эти изменения заключались в расширении круга наследников по закону, установлении очередности призвания к наследованию, во введении наследования по праву представления, расширении свободы завещания, в увеличении размера обязательной доли и в расширении круга наследников, имеющих право на обязательную долю.

<2> Они были вызваны к жизни либо особыми условиями военного времени и первых послевоенных лет (СП СССР. 1942. N 8. Ст. 133; 1945. N 5. Ст. 87; 1946. N 1. Ст. 31), либо заменяли общесоюзные нормы наследственного права, изданные в предыдущий период (СП СССР. 1948. N 7. Ст. 89).

Законодательство союзных республик рассматриваемого периода о наследовании свидетельствует о том, что и в данный период некоторые вопросы наследственного права продолжали оставаться в компетенции республик <1>.

--------------------------------

<1> Это вопросы о порядке принятия мер охраны наследственного имущества (СП РСФСР. 1948. N 4. Ст. 15), а также о порядке перехода наследственных имуществ к государству (СП РСФСР. 1944. N 3. Ст. 21; 1940. N 4. Ст. 16). Кроме того, в порядке республиканского законодательства было установлено новое принципиальное положение наследственного права - о невозможности частичной выморочности наследства (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1945. N 38). По своей значимости это правило близко к тем, которые были предусмотрены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 марта 1945 г.

Таким образом, после 1936 года советское гражданское законодательство развивалось прежде всего как законодательство общесоюзное. Во многом это было связано со сложной международной обстановкой предвоенных лет, с войной, с необходимостью перестройки экономики страны на военный лад и централизации в связи с этим руководства народным хозяйством. Однако та же линия, пожалуй, даже еще более определенно, проводилась и в послевоенные годы. Именно в эти годы общесоюзным законодательством начинают широко регулироваться такие отношения, регламентация которых прежде составляла в основном компетенцию республиканского законодательства (личная собственность, наследование и др.).

Несмотря на ясно проявившуюся в течение анализируемого периода тенденцию к расширению сферы общесоюзного законодательства, в течение всех 20 лет практически не удалось устранить регламентацию в порядке республиканского законодательства подавляющего большинства имущественных и личных неимущественных отношений. Об этом свидетельствует тот факт, что на протяжении 1936 - 1956 гг. сохранили значение и продолжали действовать многие важные акты республиканского гражданского законодательства, изданные ранее, прежде всего гражданские кодексы республик, и что республиками издавались многие новые, нередко весьма существенные нормы гражданского права.