книги / Миграционная политика Украины на рубеже веков (1991-2015)

Глава ІІ

ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ

§1. Миграционная политика Украины в 1985–1991 годах: принципы, направления

Миграционный подход, используемый советским государством, как система официальных взглядов и положений, опирался на специфическую паспортную систему, трудовое законодательство и жилищную политику. Реализуемая модель индустриализации с её ориентацией на трудоёмкие отрасли народного хозяйства, разделение труда между крупными экономическими районами и установкой на выравнивание уровней хозяйственного развития республик, сопровождалась необходимостью обеспечить свободное перемещение рабочей силы для растущего производства. Наиболее эффективными оказались организованный набор рабочей силы и сельскохозяйственное переселение семей. Государство создаёт систему профессиональной и региональной дифференциации заработной платы для привлечения работников в регионы, где ощущался недостаток рабочей силы. Однако основным инструментом контроля и упорядочения миграционных потоков в стране длительное время оставалась паспортная система, а не экономическая политика, права и свободы человека. Выбор места жительства и свобода передвижения для простого гражданина были сведены к минимуму.

После получения Украиной государственности после распада

СССР её миграционная доктрина радикальным образом меняется, как и целые пласты законодательства. Парламент Украины в 1994 году принимает Закон «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», который гарантирует выезд и возврат в страну в свободном режиме. Данный закон существенно изменил то, что считалось привычным при СССР. Также вступила в силу ст. 11 Закона Украины «О занятости населения», допускающая тру-

31

довую или предпринимательскую деятельность граждан во время их пребывания за рубежом. Новеллы законодательства в области миграционной политики пополнились рядом статей Конституции Украины, например ст. 24, 25, 26, 33 в Конституции 26 июня 1996 года.

Ещё отметим, что в декабре 2003 года украинский парламент принимает Закон «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине». Институт прописки, характерный для

СССР, отменяется, появляется процедура регистрации, имеющая уведомительный характер. Свобода передвижения определяется в Законе как право гражданина Украины, а также иностранца или лица без гражданства, которые на законном основании находятся на Украине, свободно и беспрепятственно по собственному желанию перемещаться по её территории в любом направлении, любым способом, в любое время, за исключением ограничений, установленных законом. Теперь гражданин Украины может самостоятельно передвигаться, выбирать место жительства и работы, без давления властей.

В конце ХХ века издано много трудов, посвященных миграционной проблематике, где рассматривалась специфика миграций, порождённых исчезновением СССР и возникновением новых независимых государств, столь разных, что комплексное описание миграции на постсоветском пространстве всегда выходило неполным. Анализ работ по рассматриваемой проблематике позволяет выделить основные причины постсоветской миграции34.

Большое внимание уделяется последствиям миграции. К числу возможных политических и правовых последствий миграции авторы относят следующие: изменения ролевых установок мигрантов и их поведенческих характеристик, конфликты в местах компактного

34 См.: Шпилюк В.А. Межреспубликанская миграция и сближение наций в СССР. Львов, 1975. 167 с.; Погорелов Н.С. Народонаселение и продовольствие. Ситуация, тенденции и перспектива. Киев: Высш. шк., 1979. 199 с.; Загробская А.Ф. Миграция, воспроизводство и уровень образования населения. Киев: Наук. дум., 1982. 178 с.; Прибыткова И.М. Миграционные процессы в Украине: современное состояние и перспективы развития // Миграционные процессы после распада СССР. М., 1994. Вып. V. 130 с.

32

расселения мигрантов, воздействие миграции на этническую и социальную структуру населения.

В работах последнего десятилетия значительное место было уделено проблеме социально-культурной адаптации в иноэтнической или другой среде, исследовались новые аспекты миграции35.

Рассматривая общие проблемы миграции с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров, нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных Институтом социологии Национальной Академии наук (НАК) Украины.

По данным Мониторинга социальных изменений украинского общества, осуществляемого ежегодно с 1992 года, в 2000-х годах почти каждый пятый украинец являлся потенциальным мигрантом и хотел бы уехать из населенного пункта, в котором жил.

Результаты выполненных ими работ можно суммировать следующим образом: острота политических и социальных проблем, которая служит постоянной характеристикой современной миграции, определяет поле деятельности исследователей. Современный этап ее изучения значительно отличается от предыдущих. Во-первых, резко увеличилось число работ, в которых анализируются исторические предпосылки возникновения миграционных потоков, многообразие жизни украинских эмигрантов, начиная с конца XIX века, деятельность эмигрантских организаций. Во-вторых, в исследованиях четко проявился этнопсихологический подход. В-третьих, произошло своеобразное совмещение предметных полей миграции и прав человека. В-четвертых, рамки современного миропорядка способствовали сближению изучения миграционных вопросов с проблемами кри-

35 См.: Постсоветские трансформации: отражение в миграциях / под ред. Ж.А. Зайончковской и И.С. Витковской. М.: И.Т. «Адаманть», 2009. 412 с.; Миграционные тенденции 2006–2008 гг. в странах Седеркопинского процесса. Киев, 2009. 235 с.; Прибыткова И. М Міграційний потенціал населення України // Громадська думка. № 1. Київ: Демократичні ініціативи, 2004. 15 с.; Миграция населения в странах СНГ: 1997–1998 гг. Женева, 1999.

33

зисного развития, приводящими к возникновению гуманитарных катастроф. И, пожалуй, самым важным стало рассмотрение вопросов миграции в общем аспекте глобализации.

В последнее десятилетие XX века миграционные процессы в стране приобретают новое содержание и динамику, изменяются миграционные приоритеты, трансформируются направления, структура и интенсивность потоков мигрантов, появляются новые виды и формы миграционной подвижности. Перемены происходят постепенно. Первые признаки их приближения обнаруживаются еще

в1980-х годах: Всесоюзная перепись населения 1989 года фиксирует значительный миграционный отток русскоязычного населения – русских, украинцев и белорусов из республик Средней Азии и Закавказья. Грядущие перемены, к тому времени еще не ясные, нераспознанные и оттого как бы не несущие угрозы, пока только угадываются. События, которые изменят мир, произойдут очень скоро. Распадется огромная страна, и на постсоветском пространстве появится Содружество Независимых Государств. И у каждого из них начнется своя, новая миграционная история, уходящая корнями в их общее миграционное прошлое.

Кконцу 1980-х годов реконфигурация миграционных потоков

вСССР становится очевидной. Республики Закавказья и Средней Азии выступают в новой для себя роли миграционных доноров, а РСФСР, Украинская ССР и республики Прибалтики укрепляют свои позиции принимающих мигрантов стран.

Численность населения Украинской ССР по состоянию на 12 января 1989 года достигает 51,7 млн человек. За десять лет, истекших с момента предыдущей переписи, число её жителей увеличилось на 1949 тыс. человек, или на 4 %. Именно здесь отмечаются самые низкие темпы роста населения в 1980-е годы. Они оказались вдвое ниже, чем в среднем в СССР. В то время как доля прироста населения за счет миграции составила в 1979–1988 годы в РСФСР – 18 %, Литовской ССР – 34,2 %, Эстонской ССР – 51,4 %, Латвийской ССР – 58,1 %, Украинской ССР – всего 7,8 % (табл. 4).

34

Отметим, что миграционный прирост населения имел место исключительно в городах этих республик, а сельская местность в это же время теряла своих жителей, что привело к стремительному развитию депопуляционных процессов в большинстве сельских районов. Миграционный прирост городского населения формировался преимущественно за счет прибывших оттуда крестьян. Исключением стала Латвийская ССР, в которой четверть миграционного прироста городского населения составили горожане (табл. 5).

Таблица 5

Структура миграционного прироста городского населения в республиках СССР в 1988 году, %

Окончание табл. 5

Примечание. Подсчитано авторами по данным Статистического пресс-

бюллетеня. 1989. № 4. С. 50, 51, 67–70.

Более половины новоселов в латвийских и эстонских городах (соответственно 62,3 и 50,1 %) приехали сюда из других союзных республик. Только в Литовской ССР доля межреспубликанской миграции была существенно ниже, достигая уровня среднесоюзного показателя (29,7 %). В Украине миграционный прирост городского населения формировался главным образом за счет внутриреспубликанской миграции, а еще точнее – за счет её внутриобластной составляющей (соответственно 73,2 и 55,1 %). В РСФСР структура миграционного пополнения городов характеризуется такими же про-

порциями (70,5 и 53,2 %)36.

36 Прибыткова И. Постсоветский период в Украине. Киев, 2004. С. 3.

37

Миграционные процессы претерпели существенные изменения

вУкраинской ССР. Если в 1950 и 1960 годах миграция представляла собой канал перераспределения между союзными республиками и экономическими районами, то в 70-х и особенно в 80-х годах театр миграционных действий сужается и её наиболее распространенным типом становится переселение сельских жителей в города в пределах своей же области и в три раза реже – из двух-трёх соседних областей. Основной контингент как приезжающих в города Украины, так и выезжающих из них мигрантов представлен лицами коренных национальностей.

Наиболее высокие показатели миграционной подвижности в 1980-х годах демонстрируют русские, украинцы и белорусы. Миграционные связи складываются в основном по принципу ближайшего соседства. Так, белорусы тяготеют к России, Украине, но

вбольшей степени к Прибалтике; молдаване – к Украине. Украинцев можно встретить, пожалуй, во всех регионах, но чаще – в Литве, Эстонии, РСФСР и Белоруссии, немало их и в Казахстане. Однако высокой мобильностью отличаются русские, доля которых в составе мигрантов особенно значительна в Латвии и Эстонии. Достаточно высока она и на Украине. Следует отметить и то, что коренные жители прибалтийских республик практически не участвуют в обмене населением с РСФСР и Украинской ССР, а также с другими регионами страны. Крайне низок уровень обмена мигрантами коренных национальностей и между самими прибалтийскими республиками, его доля минимальна.

Среди осевших в городах РСФСР, Украинской ССР и Литовской ССР мигрантов преобладают лица коренной национальности. Однако в Литовской ССР и Эстонской ССР их доля крайне низка: соответственно 18,6 и 9,4 %. Миграционный прирост городского населения в этих двух республиках формировался преимущественно за счет русских, к тому же в Латвийской ССР достаточно заметным оказался удельный вес мигрантов – украинцев и белорусов. В Украинской ССР доля новоселов русского происхождения также была весьма ощутимой, составив в 1988 году четверть всего миграцион-

38

ного прироста её городского населения (см. табл. 5). Увеличение его размеров в 1980-х годах происходило главным образом за счет молодых и трудоспособных людей. В целом миграционные процессы оказывали положительное влияние на формирование возрастной структуры населения украинских городов и динамику их трудового потенциала.

По данным переписи 1989 года, в Украинской ССР проживали лишь 84,7 % всех украинцев – граждан ССР. Остальные 15,3 % были жителями других союзных республик. Наибольший по численности украинский контингент (4364 тыс. человек) – жители РСФСР. Около 900 тыс. украинцев жили в Казахской ССР, 600 тыс. – в Молдавской ССР, 290 тыс. – в Белорусской ССР, 154 тыс. – в Узбекской ССР, немногим более 100 тыс. – в Киргизской ССР. Все эти люди составляли значительный по величине контингент потенциальных мигрантов, которых в скором времени распад Советского Союза поставит перед жизненно важным выбором. Миграционная экспансия русских и украинцев в прибалтийские города будет иметь после распада

СССР весьма тяжелые последствия и для них самих, и для коренных жителей этих республик.

Украина, как и другие союзные республики в 80-е годы XX века, вступает в полосу политической нестабильности. Согласно статистическим данным, с марта 1988 года по март 1993 года общее число граждан, вынужденных покинуть места постоянного проживания и перемещенных из районов боевых действий в Закавказье, Таджикистане и Российской Федерации на Украину, достигает 17 636 человек. В 1989–1990 годы после межнациональных столкновений в Ферганской долине на юге Украинской ССР и в Донбассе появляется более 10 тыс. турок-месхетинцев. Неспокойно в Прибалтике. Центральная власть тщетно пытается удержать ситуацию под контролем силой оружия. Наиболее дальновидные граждане обсуждают планы эвакуации и готовятся к ней. А у других уже нет ни времени, ни ресурсов, и они становятся беженцами.

Миграционная доктрина советского образца исчерпала себя, её идеологические и политические постулаты утратили смысл и силу.

39

Таким образом, миграционная политика Украины формировалась за счет развития и укрепления внутренней трудовой миграции в стране и с помощью советских республик, создавая противовес зарубежной миграции, вымывающей население из сельской местности и малых городов, и укрепляла их демографический и трудовой потенциал.

§2. Динамика миграционных процессов на Украине в 1991–2015 годах

Распад СССР в 1991 году заметно повлиял на динамику миграции. С одной стороны, по-новому прошли государственные границы, и многие этнические группы оказались автоматически отрезанными от территории компактного расселения своих соплеменников. С другой стороны, возникли новые условия миграции для ряда этнических групп, находившихся в расселении, что привело к их уменьшению у некоторых народов.

Миграция как процесс массового реагирования населения на изменяющуюся ситуацию быстро и точно отражает движение социальной жизни. Поэтому динамика миграций – смена вектора, мощности и состава потоков, видов движения является надежным индикатором общественных трансформаций.

Появились новые группы международных и внутренних миграций. В их числе трудовые мигранты, предприниматели, безработные, демобилизованные из армии в связи с её реформированием, экологические мигранты и др. Среди причин диверсификации – отход от стандартных форм занятости на крупных и средних предприятиях, снижение экономической активности населения, рост самозанятости, либерализация перемещений в условиях личной собственности на жилье.

Процессы миграции приобрели большое значение, оказывая влияние на социально-политическое, экономическое развитие и национальную безопасность государства. Они требовали не только законодательных и институциональных изменений в стране, но и четко регулируемой государственной политики.

40