книги / Миграционная политика Украины на рубеже веков (1991-2015)

3–5 млн человек. Одними из последствий стали демографический кризис и фактическая депопуляция целых регионов.

В 2000–2006 годы темпы эмиграции замедлялись, и даже наблюдался незначительный миграционный приоритет. В этот период Украина перестала быть только транзитной страной на пути мигрантов из Азии в Европу: часть миграционного потока стала оседать в республике. Приток не компенсировал быструю естественную убыль населения.

Среди основных направлений миграционной политики – создание условий для возвращения на Украину граждан страны, проживающих за её пределами, и интеграции лиц и их потомков, депортированных по национальному признаку; защита граждан Украины, постоянно проживающих за рубежом; минимизация стихийной внешней трудовой эмиграции граждан Украины.

Разрабатываются подходы к частному решению демографических проблем за счет иммиграции, ведется подготовка миграционного кодекса Украины и создание государственной миграционной службы, функцию которой выполняет Государственный комитет Украины по делам национальностей и религий.

Выбрав путь независимого развития и закрепив это в Конституции, Украина подтвердила свое стремление развивать и укреплять демократическое и правовое государство, одним из основных принципов которого является неуклонное обеспечение прав и свобод человека. На основании Конституции концептуальные основы миграционной политики как неотъемлемой части социальной политики государства были позднее сформированы в соответствии с Указом Президента Украины от 18 октября 1997 года43.

Проанализировав Указ Президента Украины «Об основных принципах государственной миграционной политики», мы пришли к выводу, что его важным признаком является дифференцированный подход к регулированию правового статуса различных категорий

43 Петрова Т.П. Концепція державної міграційної політики України: цільова орієнтація і основні напрямки. Киев, 1991. С. 27.

51

мигрантов в соответствии с актуальными проблемами и интересами государства, нормами национального законодательства и международных обязательств Украины. Этот документ имел чрезвычайное значение для развития миграционной программы молодого государства, поскольку именно там была провозглашена необходимость создания всех необходимых юридических условий для возвращения гражданства Украины бывшим репатриантам и восстановления прав

изаконных интересов депортированных ранее лиц, разработки соответствующих государственных программ и заключения межгосударственных соглашений с целью всесторонней защиты интересов различных категорий мигрантов, регулирования временного пребывания на территории Украины и иммиграции в страну иностранцев и лиц без гражданства с помощью введения системы дифференцированных квот, предотвращения случаев неурегулированной (неле-

гальной) миграции и комплексной борьбы с совершением преступлений, «торговли людьми или другой платной передачи человека»44.

Смомента обретения независимости Украина ратифицировала большинство международных конвенций и соглашений в сфере защиты прав мигрантов и имплементировала универсальные нормы

ипринципы международного миграционного права и собственное законодательство. Эти положения закреплены во Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции о статусе беженцев, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, Конвенции о предотвращении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейской конвенции о правовом ста-

44 Бабенко О.Г. Міграційна політика Української держави на сучасному етапі (політологічний аспект): дис. … канд. юрид. наук / ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. Киев, 1997. 195 с.

52

тусе трудящихся мигрантов, Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми, Конвенции о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей государств – участников Содружества Независимых государств, Соглашении между Украиной

иЕвропейским сообществом о реадмиссии лиц, Соглашении о сотрудничестве между Министерством социальной политики Украины

иПредставительством Международной организации по миграции на Украине45.

Двухсторонние межгосударственные договоры, заключенные между Украиной и правительствами других стран, представляют собой важный источник международного права и инструмент обеспечения прав и законных интересов мигрантов, борьбы с преступлениями и «торговлей людьми» и предотвращения неурегулированных миграционных процессов. Важным достижением украинской внешней политики и дипломатии стало подписание соглашения о реадмиссии с Европейским союзом в 1997 году, которое было ратифицировано Верховной Радой Украины 15 января 2008 года и в котором отмечается необходимость усиления плодотворного сотрудничества и активизации совместного противодействия процессам нелегальной миграции со стороны правительства Украины и государств – членов Европейского союза.

Особое значение приобретает надлежащее управление миграционными процессами как на институциональном, так и на законодательном уровнях46.

45Плахотнюк Н.М. Міжнародно-правові аспекти співробітництва держав у боротьбі із нелегальною міграцією/Н. Плахотнюк [Электронный ресурс] // Голос України. № 23, С. 10. URL: http://kavkazplus.com/news/php (дата обращения: 08.09.16).

46Палагнюк А. Становление государственной миграционной политики Украины: историческая ретроспектива и юридические особенности [Электронный ресурс] // КавказПлюс: общекавказ. общ.-полит. газета. 2015, 14 ноября. URL: http://kavkazplus.com/news/php?id=100#.WsEx_8WgeUk (дата обращения: 08.09.16).

53

7 июня 2001 года на Украине вступил в силу Закон «Об иммиграции». Согласно этому документу беженцы из Абхазии и Чехии, а также возвращающиеся из мест депортации крымские татары могли получить легальный статус на льготных условиях. Закон стал первым нормативным актом, регулирующим миграционный процесс на Украине. Именно в нем впервые появляются понятия и определения миграционной квоты, устанавливаемой Кабинетом министров Украины, а также определяются категории иммигрантов, не подлежащих ограничениям, задаваемым квотами. Данный закон определяется исключительно экономическими критериями иммиграции и не затрагивает проблемы соотечественников за рубежом и репатриации. Первым нормативным актом, касающимся соотечественников, стал Закон Украины «О правовом статусе украинцев за рубежом» (2004 год). По этому закону украинцем за рубежом считается лицо, имеющее украинское этническое происхождение, либо лицо с «украинской самоидентификацией». Закон дает право на льготный режим оформления украинской иммиграционной визы, а также право на иммиграцию на Украину на постоянное место жительства сверх установленных свидетельств на возвращение на Украину (наибольшее количество в Польше, России, Чехии). Результатом действия Закона должно было стать укрепление связей соотечественников с родиной, содействие их возвращению на родину, а также удовлетворение национально-культурных и языковых потребностей украинцев, проживающих за рубежом.

Согласно Закону «Об эмиграции» в 2002–2006 годах на Украине действовала программа расселения ранее депортированных лиц, вернувшихся в Крым на постоянное место жительства, рассчитанная прежде всего на крымских татар. Программа предполагала приоритетное решение социально-экономических, политико-правовых и культурно-просветительских проблем, связанных с возвращением на историческую родину депортированных крымских татар и людей иных национальностей. С 1991 по 2002 год в Крым вернулись около

54

250 тыс. репатриантов, из них около 43 тыс. компактно поселились в Симферополе и Симферопольском районе47.

Нормативно-правовую основу противодействия нелегальной миграции, борьбы с преступлениями, связанными с торговлей людьми, и обеспечения соблюдения прав, свобод и законных интересов мигрантов на Украине, кроме конституционных норм, составляют следующие законы: «О гражданстве Украины»; «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства»; «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите»; «Об иммиграции»; «О государственной границе Украины»; «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно борьбы с нелегальной миграцией»; «О противодействии торговле людьми»; указы Президента Украины: «О государственной миграционной службе Украины»; « О концепции государственной миграционной политики»; «Распоряжения Кабинета министров Украины по реализации Концепции государственной миграционной политики»; «Об утверждении порядка производства по заявлениям иностранцев и лиц без гражданства о добровольном возвращении»; Постановление Кабинета министров Украины «О национальном координаторе в сфере противодействия торговле людьми» и др.

Таким образом, в условиях независимости Украина развивала собственную нормативно-правовую базу в сфере миграционных процессов и улучшения своего миграционного законодательства, учитывая потребность современного мирового сообщества в тесном и действенном сотрудничестве всех стран – субъектов международных отношений в сфере согласования собственных миграционных интересов и проблем путем совместной разработки и имплементации тех юридических норм и предписаний, которые бы были современным, универсальным и эффективным средством преодоления многочисленных негативных последствий такого масштабного со- циально-экономического явления, как миграция.

47 Миграционная политика Украины [Электронный ресурс]. URL: http://newsruss.ru/doc/index.php/ (дата обращения: 08.09.16).

55

§2. Политика Украины и миграционные процессы в 2005–2013 годах

Основными тенденциями миграций населения на Украине в период после обретения независимости стали уменьшение интенсивности миграционных связей с бывшими республиками СССР; расширение контактов со странами «старого» зарубежья; становление потока постоянной эмиграции с Украины в страны Европы, Америку и Израиль, а также ротация учебных мигрантов из развивающихся стран (возвращение на родину выходцев из соответствующих стран, закончивших обучение в вузах Украины, и замена их новыми контингентами); обретение миграциями более «семейного» характера – уменьшение доли молодежи и увеличение удельного веса лиц среднего возраста среди мигрантов, прежде всего среди внешних; значительный миграционный прирост населения страны на рубеже 1980– 1990-х годов, сменившийся продолжительным периодом превышения убытия над прибытием (более чем на 100 тыс. человек ежегодно) начиная с 1994 года; переход к положительному сальдо миграций с 2005 года; появление и развитие новых для постсоветского пространства форм миграционных перемещений: трудовой миграции, движения беженцев, транзита нелегальных мигрантов, возвращения представителей ранее депортированных народов48.

В последние годы наметилась тенденция к некоторому повышению внутригосударственной миграционной мобильности населения при дальнейшем уменьшении внешнего миграционного оборота.

Интенсивность миграционных связей со странами бывшего

СССР существенно уменьшилась.

Относительно активным остается лишь обмен населением с наиболее этнически и географически близкими странами СНГ – Российской Федерацией, Беларусью и Молдовой.

48 Цапенко И.В. Социально-политические последствия международной миграции населения [Электронный ресурс] // МЭИМО. 2006. № 3.

С. 25. URL: http://allrets.net/c9/1v97t/p5/ (дата обращения: 15.09.2016).

56

Вто же время миграционные контакты с Закавказскими и Цен- трально-азиатскими государствами приобрели односторонний характер. Интенсивность прибытия населения из этих стран на Украину поддерживается на значительном уровне, тогда как обратный поток постепенно угасает.

В2000-е годы масштабы миграционных потерь населения Украины резко сократились, превышение убытия над прибытием составило в 2002 году 33,8 тыс. лиц, в 2004 году – 7,66 тыс. лиц, в 2005 году состоялся переход к положительному миграционному балансу (+4,6 тыс. лиц), а в 2006 году масштабы миграционного прироста возросли более чем втрое.

При ограниченных возможностях трудоустройства на официальном рынке труда Украины объективной реальностью и массовым явлением стали трудовые миграционные поездки украинских граждан за рубеж. Влияние трудовых миграций на демографическую ситуацию неоднозначно.

С одной стороны, трудовые поездки – причина непрочности браков (из-за ослабления семейных связей вследствие отъезда одного из супругов на длительный срок), что может отрицательно сказаться на рождаемости, кроме того, частые поездки и тяжелая работа ухудшают здоровье людей. Но, с другой стороны, средства, зарабо-

танные мигрантами, увеличивают возможности содержать детей, а также расширяют доступ к качественному медицинскому обслуживанию и отдыху49. Масштабы трудовых миграций, по наиболее реальным оценкам, составляют от 2 до 2,7 млн человек.

Основными центрами притяжения для трудовых мигрантов с Украины являются Россия (40–50 %), Польша (15–20 %), Чехия (10–12 %), Италия (около 10 %), существенные отличия существуют в направлениях внешних трудовых миграций мужчин и женщин.

Так, среди основных стран – реципиентов украинской рабочей силы резкое преимущество женщин наблюдается среди мигрирую-

49 Рыбаковский Л.А. Миграция населения, прогнозы, факторы, политики. Киев: Перспектива, 2006. 207 с.

57

щих в Италию, кроме того, преимущественно женский характер имеет трудовая миграция в Турцию и Японию, а также Грецию; Россия и Португалия – страны преимущественно мужской миграции с Украины, среди выезжающих в Польшу женщины составляют около трети, среди выезжающих в Чехию – около четверти. Трудовые мигранты – лица наиболее экономически продуктивных возрастных групп.

Максимальный уровень участия в трудовых миграциях наблюдается в возрасте 25–29 лет. Чаще трудовыми мигрантами становятся лица с профессионально-техническим и полным средним образованием. Почти 3/4 лиц, имеющих опыт трудовых миграций, ориентированы на повторение поездки. Основными целями государственной политики в сфере регулирования трудовых миграций являются: обеспечение социальной защиты украинских работников за границей; обеспечение возвратности внешних трудовых поездок; привлечение «миграционных» денег в экономику Украины; предотвращение снижения квалификации высокообразованных специалистов из-за занятий за границей низкоквалифицированным трудом.

Сегодня для развития украинского рынка труда важным является развитие внутренней трудовой миграции. Не имея возможности найти работу по специальности дома, люди едут в те регионы Украины, где их профессии востребованы. В первую очередь в большие города – Киев, Днепропетровск, Харьков.

Доля межрегиональной миграции в общей численности мигрантов составляет 23 %. Приток рабочей силы из регионов в столицу увеличивается. Численность постоянных жителей, например, в Киеве 2,6 млн человек. Приехавших на заработок в столицу – около 1 млн. А это 8 % трудоспособного населения Украины50.

Статистика показывает, что самые высокие темпы сокращения населения наблюдаются в Восточной и Центральной Украине. При

50 Миграционная политика Украины 24.12.2011 год [Электронный ресурс]. URL: http://stud24ru/econom:CS/migracionuaya-politika_ukrainy/ 212543-621650-pagel.html (дата обращения: 15.09.2016).

58

этом в центральном и северном регионах интенсивнее всего убывает сельское население. Наблюдается кризис семьи как института общества.

Для того чтобы переломить ситуацию, необходимо:

1.Принять закон о предприятиях, организующих трудоустройство в других регионах, то есть вывести из тени сотни рекрутинговых фирм, по сути, вербующих нелегалов-гастарбайтеров.

2.Сформировать общий банк данных о трудовых квотах и вакансиях.

3.Организовать с руководством регионов обсуждение проблем регулирования миграционных потоков (например, по трудовым квотам).

Основным приоритетом государственной политики в области миграции населения следует признать оптимизацию внешней трудовой миграции украинских граждан, преодоление отрицательных последствий и недопущение их в будущем.

Деятельность государства в сфере регулирования трудовых миграций ни в коем случае не должна сводиться к запретным мероприятиям. Следствием такого подхода неминуемо станут дальнейшее развитие нелегальной миграции (один из ее атрибутов – бесправное положение сограждан за границей) и повышение напряжения в обществе.

Важным является заимствование европейского опыта миграционной политики, в частности, относительно привлечения мигрантов.

Известно, что в большинстве стран Европы количество умерших превышает численность родившихся и возрастание численности населения происходит исключительно за счет миграций. На Украине вследствие исчерпания потенциала демографического роста неминуемо дальнейшее уменьшение общей численности населения, прежде всего трудоспособного возраста. В этих условиях активная миграционная политика остается едва ли не единственной возможностью регулирования общей численности населения Украины.

Именно миграционный приток может компенсировать естественное уменьшение населения и обеспечить сбалансирование поло-

59

возрастной структуры населения. При этом следует иметь в виду, что даже массовое возвращение этнических украинцев из стран бывшего СССР, Европы, Америки и Океании не позволит достичь долгосрочной стабилизации численности населения: количество украинцев за пределами Украины оценивается в 8–9 млн человек, но, учитывая репродуктивные установки и уровень старения украинской диаспоры, можно утверждать, что её возвращение не повлияет на рождаемость на Украине.

Соответственно, необходимо внедрение интеграционных программ для разных категорий иммигрантов, разработка механизмов легализации части иммигрантов из афро-азиатских стран, формирование в обществе толерантного отношения к мигрантам. Целью регулированной иммиграции на Украине должно стать не преодоление депопуляции, а обеспечение замедления её темпов. Кроме того, необходимо обратить внимание на первоочередное размещение иммигрантов в сельской местности и в малонаселенных регионах51.

Эффективность миграционной политики будет достигнута лишь при условии адекватного информационного обеспечения.

В этих условиях первоочередной задачей становится организация действенного мониторинга миграционных процессов. После обретения независимости начался процесс создания законодательной базы в сфере миграции.

Уже в Декларации о государственном суверенитете (п. 5 разд. IV) было заявлено, что Украина регулирует иммиграционные процессы. К числу наиболее важных законодательных актов, касающихся миграционных вопросов, нужно отнести Закон Украины «О гражданстве Украины» (1991 год), который предоставил право на получение украинского гражданства выходцам с Украины, чем стимулировал репатриацию.

Судьба перемещенных лиц нашла отражение в соответствующем разделе Закона Украины «О реабилитации жертв политических

51 Киселев Ю.В. Миграционная политика в Украине и вопрос интолерантности // Политика. 2008. № 27. С. 7.

60