книги / Миграционная политика Украины на рубеже веков (1991-2015)

Первые годы после распада Советского Союза – это начало процесса становления государственной политики по регулированию миграционных процессов на территории Украины, когда действия государственной власти еще не сложились в политическую систему. Окончание исследуемого периода – время оформления миграционной политики, когда она начинает соответствовать государственной стратегии развития.

В начале ХХІ века вышла в свет монография, посвященная миграции, в частности миграционной политике Украины; вопросам современной миграции населения в странах СНГ. Рассматриваются основные детерминанты миграции: динамика, масштабы, направления в виде миграционных потоков, характеристика мигрантов в разных странах СНГ. Предлагаются изменения миграционной политики, направленные на облегчение миграционного режима и создание условий для развития единого миграционного пространства37. В работах последних лет явление миграции рассматривается и с социальной, и с психологической точек зрения38.

Проводя интегральный анализ миграционных процессов как в контексте всемирной истории, так и современной политической ситуации на Украине, авторы обозначают основные тенденции в миграционной сфере на современном этапе, рассматривают возможные последствия их влияния на развитие Украины в будущем. Значительное место в этих работах отведено исследованию общественноисторических закономерностей в мировой цивилизации и роли миграции в этом процессе.

37Постсоветские трансформации: отражение в миграции / под ред. Ж.А. Зайончковской и Г.С. Митковской / Центр миграционных исследований народохозяйственного прогнозированияя РАН. М., 2009. 412 с.

38См.: Миграции населения в странах СНГ. Женева, 1996, 1998. с. 85; Тенденции в области миграции в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Обзор за 2001–2002 годы. Женева, 2009. 340 с.; Юрченко И.Н. Анализ современного состояния миграционных процессов в Украине // География и виды… . Киев, 2016. С. 185.

41

Впервые годы украинской независимости в стране отмечались даже положительные миграционные тенденции. Но связано это было с тем, что многие выходцы с Украины возвращались на свою родину из различных республик бывшего Союза, что часто происходило вынужденно, из-за политической нестабильности и национальных конфликтов. Так, в 1992 году миграционный прирост населения составил 300 тыс. человек.

Но уже в 1993 году динамика миграционных процессов на Украине стала изменяться в отрицательную сторону, что продолжалось до 2004 года. Начиная с 2005 года на Украине наблюдается незначительный миграционный прирост, что связано прежде всего с относительно небольшим количеством рабочих мест; здесь даже в годы экономического роста проблема нехватки рабочих рук не стояла так остро, как в Европе или России.

Вцелом миграционная динамика представлена такими данными: в период с 1990 по 1993 год с Украины выехали: 14,5 % в Германию, 63,8 % в Израиль и 21,1 % в США. В 1990 году – 95,4 тыс. человек, в 1991 году – 69 тыс. человек, в 1992 году – 44,4 тыс. человек, в 1993 году – 49 тыс. человек, в 1994 году уехало 143 тыс. человек, в том числе в Россию – 139 тыс. человек. При этом Россия была

иостается основным миграционным партнером Украины39.

В90-е годы на Украине происходили динамичные миграционные процессы, которые существенно повлияли на этнический состав населения, его образовательную, профессиональную и возрастную структуры. Здесь в равной степени интенсивными были, как иммиграция, так и эмиграция. Особенно мощным был миграционный взрыв в 1991–1992 годах, в период распада Советского Союза. Огромные потоки мигрантов устремились как на Украину, так и из неё. За семь лет (1991–1997) на Украину на постоянное место жительства

прибыло 1 995 685 человек, а из страны выбыло за границу на по-

39 Современные центры притяжения рабочей силы [Электронный ре-

сурс]. URL: http://uchebnik – online.com/122/904.htm (дата обращения: 20.07.2016).

42

стоянное место жительства 1 929 608 человек. Согласно тенденциям последних лет, начиная с 1994 года, эмиграция численно превосходит иммиграцию. (Приводя эти данные, напомним, что здесь учтены лишь те мигранты, которые приезжают и выезжают на постоянное место жительства.)

Очевидно Украина была относительно привлекательной страной для мигрантов только до середины1993 года. После этого тенденция меняется в обратную сторону – из страны стали больше выезжать, чем приезжать. Главной причиной роста эмиграции на Украине стал затяжной социально-экономический кризис, который порождал массовую неудовлетворенность, неуверенность в будущем

инедоверие к власти, не сумевшей предложить четкой, понятной всему населению программы выхода общества из кризисного состояния. Многие безработные, частично занятые, а также те, кто работает, но месяцами не получает за свой труд заработной платы, потеряв надежду найти место приложения своих сил в стране, направляют взоры за границу.

Другой мотив эмиграции с Украины кроется в более сложном психологическом феномене. Он проявляется как желание переехать на свою историческую родину, воссоединиться со своим этносом, интегрироваться в ту культуру, с которой себя идентифицирует личность. Следовательно, в процессе эмиграции населения с Украины в страны дальнего зарубежья просматриваются два мотивационных аспекта – экономический и этнический. Эти аспекты не противоречат один другому и часто взаимодополняются. Экономический аспект определяет мощность потока эмигрантов, а этнический – направление эмиграции.

За последние восемь лет, с 1992 по 2000 год, удельный вес граждан Украины, которые хотели бы выехать на постоянное место жительства в другие государства, вырос вдвое (с 4 до 8 %). Причем чаще всего желание выехать из страны высказывают молодые люди,

атакже лица, занятые в сфере частичного предпринимательства,

ибезработные.

43

Преимущественно по социально-экономическим мотивам покидают Украину представители всех национальностей, в том числе и евреи. Так, по данным опроса «Тенденции репатриации из России и Украины», проведенного среди еврейского населения СНГ по заказу Еврейского агентства «Сохнут» в 1995–1996 годах доктором Н. Зингер (было опрошено 1800 евреев в 4 крупных городах Украины, 28 % опрошенных в России), сообщили о своем намерении эмигрировать с Украины из-за боязни экономической нестабильности 36 %, неверия в возможность изменения положения – 31 %, из желания улучшить положение детей – 26 %, из-за экологической ситуации – 15 %. В соответствии с такой мотивацией за последние годы увеличилось число желающих выехать на постоянное место жительства в страны дальнего зарубежья, тогда как миграционные планы, связанные с отъездом в страны СНГ, стали менее распространенными.

Дополнительный материал для понимания миграционных процессов на Украине дает коэффициент эмиграционной динамики этнических групп. На первом месте среди эмигрантов по абсолютной численности стоят русские. Это можно было бы расценить как давление на русских, если бы не тот факт, что удельный вес эмигрантов среди русских – меньше, чем среди других национальных меньшинств. Наиболее высок коэффициент эмиграционной динамики у немцев и евреев. Представители этих национальностей имели возможность не только выехать на «историческую родину», но и оказаться в результате репатриации в стране со значительно более высоким уровнем жизни, чем на Украине. В условиях затянувшегося экономического кризиса на Украине материальные трудности испытывают в равной мере и русские, и украинцы, и евреи, и немцы, однако лишь две последние этнические группы имеют возможность изменить ситуацию, воспользовавшись законодательно обеспеченным для каждого представителя этих групп правом репатриации. В целом же с Украины представители всех этнических групп уезжают, как правило, в те страны, где жизненный уровень выше.

2000-е годы на Украине – это период радикальной диверсификации потоков межгосударственной миграции. Если общий объем

44

зарегистрированных перемещений населения между Украиной и другими странами, включающими всех мигрантов, независимо от их направлений и стран, уменьшился в целом в два раза, то в миграционном обмене со странами дальнего зарубежья за это же время он сократился в 2,2 раза, а со странами СНГ – в 1,9 раза. Вклад стран СНГ в валовую миграцию увеличился в 2002–2008 годы с 71,9 до 74,3 %, а стран дальнего зарубежья уменьшился с 28,1 до 25,7 %. Таким образом, география межгосударственных потоков на Украине постепенно приобретает черты пространственной структуры миграционных перемещений в стране, которая существовала в начале 90-х годов.

Изменение размера и структуры миграционных потоков сопровождается изменением миграционной ситуации на Украине. Уже

в2005 году она становится страной, принимающей мигрантов, а ее миграционные потери в 2004–2005 годы компенсируют бывшие соотечественники из стран СНГ. В 2006 году, впервые с начала 90-х годов, на Украине регистрируется прирост населения за счет миграционного обмена с далеким зарубежьем. В последующие годы эта тенденция закрепляется. И хотя размеры миграционного притока населения из-за границы невелики, сам этот факт знаменует поворот

вразвитии миграционной ситуации на Украине и ее трансформацию из страны происхождения мигрантов в страну назначения для иммигрантов, как из стран СНГ, так и дальнего зарубежья.

Динамика миграционных процессов на Украине продолжает изменяться. До присоединения Крыма к России и вспышки конфликта на востоке Украины внешняя трудовая миграция украинцев показывала медленный нисходящий тренд. В 2015 году стало заметно более быстрое увеличение масштаба миграции с Украины

встраны Евросоюза, в основном в Польшу. При рассмотрении временной миграции наблюдается такая динамика: количество заявлений, дающих право на кратковременную работу в Польше, превысило

400 тыс. По сравнению с прошлым годом это количество выросло в два раза.

45

В результате затянувшегося вооруженного конфликта на востоке Украины около двух миллионов человек были вынуждены покинуть свои дома. Это оказало заметное влияние на увеличение запросов о предоставлении убежища, которые украинские граждане подали в странах Евросоюза.

Данные за 2014 год и первую половину 2015 года показывают изменения в динамике и стратегии эмиграции украинских граждан. Эмиграция в Польшу становится все более распространенным способом борьбы с бедностью и нестабильностью на Украине.

Высокий уровень внешней миграции был характерен для украинского общества после распада Советского Союза. Тем не менее в 2008–2009 годах динамика эмиграции с Украины снизилась. Согласно исследованиям экспертов Zakordon.bis, в 2005–2008 годах за границей работало 1,5 млн украинцев, а в 2010–2012 годах – 1,2 млн. Снижение этого показателя было связано в основном с глобальным экономическим кризисом и снижением спроса на украинских рабочих в странах Европейского союза и Российской Федерации. Также изменилась миграционная стратегия украинцев – доля временной миграции стала увеличиваться. Временная трудовая миграция позволяет увеличить заработок и сохранить тесные связи с родной страной.

Эта тенденция была связана с изменением направлений целевых миграций. Если в 2005–2008 годах украинцы выбирали в основном Россию, Италию и Чехию, то в 2010–2012 годах – Россию и Польшу, эти страны характеризуются либеральной миграционной политикой.

Присоединение Крыма к России в 2014 году, вооруженный конфликт в части Донецкой и Луганской областей, который продолжается и по сей день, изменили характер и динамику внутренней миграции украинцев. По оценкам ООН, конфликт на востоке Украины непосредственно повлиял на 5 млн украинцев, а присоединение Крыма – на 2 млн украинцев. По данным Министерства социальной политики Украины в середине сентября 2015 года количество внутренне перемещенных лиц из Донецкой, Луганской областей и Кры-

46

ма составило более 1,4 млн человек. Первоначально беженцы выезжали на Западную Украину, но сегодня большинство перемещений происходит в границах Донецкой и Луганской областей или в приграничных регионах соседних областей, в том числе Харьковской

В 2014 году в странах Европейского союза было зарегистрировано 14 тыс. запросов граждан Украины на предоставление статуса беженца. В Польше это количество составило 2318 заявок. Эксперты Zakordon.bis отмечают, что скорость рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища гражданам Украины является относительно низкой. В 2014 году было рассмотрено всего 21 % таких заявок. Поэтому украинцы в дальнейшем будут реже использовать этот путь для эмиграции в Европейский союз.

Важным фактором эмиграции украинцев является ухудшающаяся экономическая ситуация на Украине и падение реальных доходов населения. Украина пережила 7%-й экономический спад. В 2014 году гривна потеряла 70 % своей стоимости, а инфляция достигла 50 %. Все это способствовало снижению реальных доходов украинцев. По данным Всемирного банка, ВВП на душу населения в 2014 году составил 3 тыс. долл. США, в то время как в 2013 году – 4 тыс. долл. США. Кроме того, за первые четыре месяца 2015 года реальная заработная плата снизилась более чем на 20 % по сравнению с аналогичным периодом пришлого года. В пересчете на доллары США средняя ежемесячная заработная плата на Украине в апреле 2015 года составила 130 долл. США, По этому показателю Украина оказалась на последнем месте среди стран бывшего Советского Союза40.

По статистическим данным, в 2014 году наблюдался небольшой рост количества украинцев, которые являются легальными резиден-

40 Кризисная миграция украинцев. Экспертный отдел центра Zakozdon, 20 октября 2015 г. [Электронный ресурс]: Zakozdon.biz/novosti/42- crisis-migration.html (дата обращения: 20.07.2016).

47

тами в Германии, Португалии и Италии. В Чехии количество украинцев остается практически неизменным.

Единственной страной Европейского союза, в которой наблюдается значительное увеличение мигрантов с Украины, является Польша. Главным образом это объясняется улучшением польской экономики, упрощением доступа к рынку труда и большой нишей на рынке труда в сельском хозяйстве и сфере услуг. В соответствии

спольским законодательством граждане Украины, которые хотят временно работать в Польше, освобождены от необходимости получать разрешение на работу. Соискателю требуется иметь только будущего работодателя. Эта процедура является бесплатной и связана

сминимумом формальностей. Другие факторы, которые привлекают украинцев в Польшу, – языковая и культурная близость, низкая стоимость поездки. Польша превращается в главное направление трудовой эмиграции украинцев. Скорее всего, эта тенденция будет продолжаться в течение еще нескольких лет.

Таким образом, постсоветский переходный период, призванный обеспечить поворот к «лучшей жизни» посредством демократизации всех направлений жизнедеятельности ранее тоталитарного государства, по существу, превратил Украину в страну – поставщика рабов для мировой экономической системы. Это утечка интеллекта, квалифицированного персонала и женской трудовой силы, отток персонала по уходу, детей, подростков и поколения активного, трудоспособного и репродуктивного возраста, что приводит к истощению жизненной энергии нации и утрате ее «креативного класса». Кроме того, это многостороннее истощение ресурсов страны постепенно изменяет ее статус в глобальном мировом порядке, смещая из полупериферии системы, где она находилась при государственном социализме, в направлении «миллиардов дна» этой системы.

48

Глава ІІІ

СПЕЦИФИКА МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ В 1991–2015 ГОДАХ

§1. Новые подходы в миграционной политике в 1991–2004 годах

На основные механизмы государственной политики Украины в области миграции значительное влияние оказали предыдущие достижения и ошибки советского периода. В Советском Союзе исследования миграции в основном касались тех форм миграционной политики, которые были связаны с занятостью населения и демографическими показателями. А миграционная политика как часть деятельности государства была тесно связана с политикой размещения производительных сил, жилищного строительства, воспроизводства населения41.

Процесс формирования и становления государственной миграционной политики и механизмов её реализации начинался на Украине в непростых условиях переходного периода. Так, распад

СССР и связанное с ним бурное развитие качественно новых миграционных тенденций привели к кардинальному изменению бывшего миграционного поля. При таких условиях средства и методы государственного регулирования миграционной политики прошлого оказалась неэффективными. С обретением Украиной независимости на территории новообразованного государства начали зарождаться качественно новые разновидности миграций. Так, например, патриотически настроенная общественность отменила необходимость всесторонне содействовать возвращению коренных украинцев на их историческую родину. Так, с целью обеспечения нормативноправовых и институциональных мер, направленных на поддержку

41 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования миграционных процессов в социалистическом государстве [Электронный ресурс]. М.:

Юридическая литература, 1966. С. 30. URL: http:// kavkaz.plus.com/news/php (дата обращения: 08.09.2016).

49

репатриации, были провозглашены и законодательно закреплены гарантии приобретения гражданства Украины выходцам с её территории, приняты специальные решения правительства по обустройству депортированных по национальному признаку. Также ориентация государства на имплементацию общепризнанных прав человека обусловила возникновение такого направления миграционной политики, как предоставление убежища беженцам и лицам без гражданства. Следует отметить, что причиной зарождения данного вида вынужденных миграций в первые годы после распада СССР стали многочисленные этнические и вооруженные конфликты на территории новообразовавшихся независимых республик.

Анализируя нормативно-правовое обеспечение разработки и реализации государственной миграционной политики Украины, следует отметить, что процесс её формирования начался на Украине с момента провозглашения независимости. В Декларации о государственном суверенитете, принятой Верховной Радой 16 июля 1990 года, было сказано, что правительство страны берет на себя полномочия и обязательства регулировать все виды миграционных процессов. Позже в Конституции 1996 года были законодательно закреплены все важнейшие постулаты и принципы государственной миграционной политики страны42. На основании Конституции был принят ряд законов о статусе иностранцев, беженцев, о правилах въезда и выезда, получения вида на жительство, разрешения на работу, приобретения гражданства и др. Кроме того, были разграничены функции различных министерств и ведомств, связанных с управлением миграционными процессами и работой с иммигрантами. В 1997–2000 годах эмиграция существенно превышала иммиграцию, росла легальная и нелегальная эмиграция украинцев на заработки в Россию, в страны Европы и Северной Америки. По разным оценкам, только за этот период из страны безвозвратно уехали

42Конституция Украины // Відомості Верховної Ради України. 1996,

№30. С. 8.

50