книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

Результаты реализации ГП, как правило, сложно спланировать со стопроцентной точностью, так как они зависят от множества факторов, которые не могут быть учтены полностью. Поэтому методы теории вероятности и статистического анализа были использованы с учетом пределов допустимых отклонений. Значение по любому целевому показателю программы необходимо рассматривать как случайную величину.

Оценивая существенность отклонений, необходимо руководствоваться «правилом трех сигм», в соответствии с которым все значения запланированных показателей реализации ГП укладываются в интервал:

x – 3σ < Хi < x + 3σ,

где x – среднее значение анализируемого целевого показателя за три прогнозных будущих периода;

Хi – фактическое значение целевого показателя i;

σ – среднеквадратическое отклонение (СКО) по целевому показателю,

Таким образом, определяется интервал допустимых значений для всех целевых показателей. Попадание значения конкретного показателя в данный интервал по фактическому исполнению является той целью, которую предполагается достичь.

Оценивая отклонения фактических целевых показателей от запланированных, нужно руководствоваться следующими критериями:

♦отклонения нормальны, если разница между фактическим значением и запланированным по целевому показателю не превышает значения СКО;

♦отклонения не существенны, если разница между планом и фактом находится в интервале от 1 до 2 СКО;

91

♦ отклонения существенны и требует вмешательства программного менеджмента, если расхождение фактических и плановых показателей в два раза превышает значение СКО.

Из шести блоков с преобладанием существенных отклонений оказались два блока – «Природопользование и инфраструктура» и «Вспомогательный блок». Остальные блоки относятся к разряду с нормальным отклонением показателей.

Шаг 4. Установление шкалы оценки

В рамках исследования определяется разница между нижней и верхней границей интервала допустимых значений. Полученная разница делится на 10 у тех показателей, которые измеряются в относительных величинах, и на 1000 у тех показателей, которые представлены абсолютными значениями. В результате для каждого целевого показателя устанавливается вес одного балла.

Шаг 5. Оценка эффективности реализации программных кластеров

В конце очередного финансового года требуется рассчитать целевые показатели и сравнить с интервалом допустимых значений, полученных ранее, что обеспечивается на основе полученной статистической отчетности. По результатам оценки возможны следующие ситуации:

♦ фактическое значение целевого показателя попадает

винтервал пороговых значений, определенный на основе прогнозов; в этом случае показателю присваивается 0 баллов, что означает, что цели полностью достигнуты, а уровень финансирования соответствует поставленным целям;

♦фактическое значение целевого показателя не попадает

винтервал пороговых значений; в этом случае необходимо определить величину отклонения (Отк), что производится следующим образом:

Отк = фактическое значение (Фi) – верхняя граница/ нижняя граница интервала допустимых значений.

92

Отк находится близко от верхней границы, т.е. фактическое значение превышает верхнюю границу интервала: Отк > 0.

Отк находится близко от нижней границы, т.е. фактическое значение превосходит нижнюю границу интервала: Отк < 0.

Для определения количества баллов необходимо разделить полученное отклонение на вес 1 балла данного показателя. Знак баллов определяет статус показателя (табл. 2.3).

Рассчитаем баллы для всех целевых показателей каждой ГП. Чтобы оценить эффективность реализации каждого программного кластера (Эпк), полученные совокупные баллы оценки эффективности государственных программ кластера складываются с учетом их знаков:

Эпк = ∑(+/– Эпi) + (+/– Эпi + 1)……………. + (+/– Эпn),

где Эпi – эффективность i государственной программы. Выводы об эффективности бюджетного финансирования

государственных программ по каждому кластеру формализованы следующим образом:

93

Шаг 6. Интегральная оценка эффективности

Определим интегральную эффективность бюджетного финансирования программно-целевого управления СЭС региона с учетом эффективности каждого кластера: умножим долю каждого кластера в совокупных расходах бюджета на соответствующую эффективность кластера и суммируем полученные значения с учетом их знаков:

Эи = ∑(Дкi · (+/– Эпк)),

где Дкi – доля кластера в совокупных расходах бюджета. Критерии интегральной оценки эффективности (Эи, балл)

бюджетного финансирования программно-целевого управления СЭС региона следующие:

Эи < 0 – низкая эффективность, Эи = 0 – нормальное состояние эффективности, Эи > 0 – высокая эффективность.

Следует отметить, что в результате апробации предлагаемой Методики было установлено:

1)из 22 государственных программ Пермского края низкой эффективностью обладает пять программ (22,7 %), наиболее слабой является программа «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края», поскольку, по мнению экспертов, на сегодняшний день рынок ЖКХ еще не способен удовлетворять возрастающие потребности населения;

2)в то же время из государственных программ с высокой эффективностью отмечено тоже незначительное количество – семь программ (31,8 %), что, безусловно, связано с внедрением

в 2014 г. новых механизмов (государственные программы) в практику программного управления региональной социальноэкономической системой;

3) существенная доля государственных программ имеют нормальное состояние эффективности (45 %), что подтвержда-

94

ет тенденции не только роста спроса на услуги данных сфер, но и снижения пика неопределенности сложившейся ситуации

вотраслях;

4)в целом эффективности бюджетного финансирования программно-целевого управления социально-экономической системы Пермского края можно рассматривать как нормальное состояние эффективности с вектором на повышение.

2.3. СОГЛАСОВАНИЕ КАЧЕСТВА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ И УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНО-ПРОГРАММНОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНА

Вторым уровнем методического обеспечения мониторинга программно-целевого управления социально-экономической системой региона является методика оценки качества программного управления, основанная на оценке устойчивости бюджетно-про- граммного потенциала.

Усиление качественных сторон управленческих решений, принимаемых органами власти в отношении программно-целе- вого управления, является важнейшей стратегической задачей повышения эффективности использования общественных ресурсов. Для ее решения необходимо знать устойчивость бюд- жетно-программного потенциала региона, будущие прогнозы, основанные на методике оценки показателей устойчивости конкретного бюджета, согласованные с особенностями протекания программного управления данной территории.

Наиболее существенный вклад в формирование теоретических и практических исследований в области методологии устойчивости бюджетов и оценки эффективности управления государственными фондами оказали труды таких российских ученых, как В.С. Панфилов, В.К. Сенчагов, А.Г. Грязнова, А.В. Галухин, А.М. Бабич. Региональный аспект исследуемого вопроса рассматривается в научных трудах С.А. Бескоровайной,

95

И.А. Демченко, А.Н. Домбровского, С.В. Зенченко, Е.Д. Игнатьевой, В.В. Климанова [54].

Представители взглядов такого направления соглашаются с тем тезисом, что единая методология оценки эффективности управления государственными фондами объясняется тем, что значительная часть предлагаемых услуг находится на стыке интересов триады «государство – общество – бизнес».

В этой связи в схему методики (далее – Методика) оценки качества программного управления, основанной на оценке устойчивости бюджетно-программного потенциала, предлагает-

ся перенести принципы бюджетного менеджмента, ориентированного на эффект импульсации.

Рассмотрим более детально основные шаги Методики, алгоритм которой представлен на рис. 2.6.

Рис. 2.6. Мультипликативная модель, позволяющая дать агрегированную оценку (АО) уровню устойчивости бюджета

96

Шаг 1. Определение эффекта импульсации управления государственными программами

Под «импульсацией управления государственными про-

граммами» мы понимаем побуждение к однократному или многократному изменению текущих характеристик ГП, обусловленных воздействием внешних и внутренних регуляторов. Эффект импульсации ГП установленной сферы необходимо определять как закономерные частоты внесения изменений

вхарактеристики государственных программ и их саморегуляции посредством изменения притока информации, вносимого управленческими решениями.

Чем сильнее воздействие на государственные программы, тем выше эффект импульсации, который должен отражаться

всценариях развития устойчивости бюджета (пессимистический, оптимистический, наиболее вероятный). Эффект определяется экспертным методом на основе изучения предшествующих и прогнозных показателей сценариев бюджета. В исследуемом объекте был определен пессимистический вариант бюджета и нормальный эффект импульсации.

Шаг 2. Выбор показателей устойчивости бюджета

Анализ устойчивости бюджета является важной составляющей оценки экономического состояния региона (муниципального образования), при котором определенная структура и объем бюджетных ресурсов создают возможности для реализации установленных социально-экономических целей и задач программноцелевогоуправленияв определенномпериоде.

Для определения количественных и качественных характеристик устойчивости бюджета используют расчетно-аналити- ческие методы: метод коэффициентов, метод факторного анализа и метод экспертных оценок. Характеристики, выражаемые

спомощью коэффициентных показателей и факторных изменений, отражают положение региона в определенный период при соответствующем состоянии социально-экономической системы. Механизмы количественной оценки устойчивости бюдже-

97

тов рассматривались в работах многих ученых-экономистов. Одной из универсальных методик является методика, предложенная академиком Г.Б. Поляком, основанная на расчете бюджетных коэффициентов [58]. По его мнению, бюджет как общественный фонд может иметь четыре формы устойчивости: абсолютно устойчивое состояние, нормальное состояние, неустойчивое состояние и кризисное состояние.

Для установления способности территориального образования приспосабливаться к внешним изменениям экономической среды, добиваться мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в бюджетные фонды, а также получать информацию о характеристиках устойчивости бюджета, которые не выражаются в цифровом представлении, применяют метод экспертной оценки на основе балльной системы, что позволяет проводить сравнение с другими регионами.

В Методике, предложенной нами, учитывается, прежде всего, принцип программно-целевого управления региональной социально-экономической системой. На основе проведенного анализа методических подходов к оценке устойчивости бюджетного потенциала, реализуемого на принципах программноцелевого управления, выделен перечень 13 показателей, учитывающих законодательные требования и региональные особенности программно-целевого управления социально-экономической системой (приложение Б).

Шаг 3. Блочная систематизация показателей и их агрегированная оценка

Все оцениваемые индикаторы устойчивости бюджета Пермского края для простоты расчета систематизируются в четыре блока индикаторов на основе следующих критериев: 1) учет результативности исполнения бюджета и его дефицитность; 2) оперативность реакции на возникающие отклонения в расходной части бюджета; 3) окупаемость бюджета; 4) эффективность исполнения расходов на государственныепрограммы.

Значения индикаторов показывают не только уровень устойчивости программного бюджета, но и величину отклонений

98

от норматива, определяемую как некий резервный потенциал эффективности будущего управления общественными ресурсами социально-экономической системы. Расчет осуществляется с учетом степени фактического использования бюджетных средств (рис. 2.7).

Рис. 2.7. Значения интегральной оценки блочных индикаторов устойчивости бюджетно-программного потенциала Пермского края в 2014 г.

Интегральная оценка четырех блоков индикаторов определила высокий уровень бюджетной окупаемости и низкий уровень бюджетной результативности.

Шаг 4. Определение интервала допустимых значений блочных индикаторов устойчивости бюджетно-программного потенциала (АО)

Интервал допустимых значений индикаторов устойчивости бюджетно-программного потенциала определяется на основе предшествующих периодов, по аналогии, с помощью «правила трех сигм», рассмотренного ранее (табл. 2.4).

Наиболее прагматично выглядят индикатор бюджетной окупаемости и индикатор бюджетной устойчивости, значения которых находятся в пределах допустимого интервала. Значения блоков, не попавших в предел допустимых значений, – индикатор бюджетной результативности и индикатор программной обеспеченности – демонстрируют последствия происходящего перехода от традиционного управления бюджетно-программным потенциалом к «управлению результатами».

99

Таблица 2 . 4

Характеристика индикаторов устойчивости бюджетно-программного потенциала

Шаг 5. Агрегированная оценка уровня устойчивости бюджета

На основе значений индикаторов, представленных в табл. 2.4, необходимо создать мультипликативную индексную модель, позволяющую дать агрегированную оценку уровню устойчивости бюджетно-программного потенциала. Такого рода оценка удобна при анализе и сопоставлении бюджетов различных регионов5.

Произведем соответствующее моделирование агрегированной оценки устойчивости регионального бюджета:

5 Приказ Минфина Российской Федерации «О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 18.02.2003 № 41.

100