книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

Соглашаясь с вышеизложенными позициями, дополним, что функциональная и управляющая подсистемы определяют структурную составляющую системы мониторинга государственных программ. Благодаря выделению данных составляющих, можно определить следующие фундаментальные структурные элементы системы мониторинга государственных программ: объект, предмет, принципы, инструментарий, цель.

Рассмотрим некоторые аспекты методологии применительно к структурным составляющим системы мониторинга государственных программ территориального значения (рис. 1.6).

Формирование концепции мониторинга государственных программ территориального значения в соответствии с предложенной методологией можно представить в виде поэтапной реализации следующих процессов. Вначале проводится стратегический анализ ситуации рынка установленной сферы как информационная база для разработки программы. На основе выявленных проблем и перспективных направлений развития определяется стратегический выбор приоритетов развития и формируются стратегические цели. Для выполнения поставленных целей осуществляются выбор ключевых задач и мероприятий, далее опре-

41

деляются показатели результативности и эффективности формирования стратегических инициатив, направленных на достижение поставленных целей (результата).

Рис. 1.6. Методология системы мониторинга государственных программ территориального значения

Объектом системы мониторинга государственных программ территориального значения (СМГПТЗ) является процесс реализации и управления государственными программами, фактические и прогнозируемые риски (безопасность) данного про-

42

цесса и методы управления программным процессом и рисками (безопасностью) программы.

Следует отметить, что термин «государственная программа» появился не так давно в российской системе управления бюджетными средствами.

Под государственной программой понимается система взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам мероприятий и инструментов в рамках государственной политики, обеспечивающих реализацию ключевых государственных функций по достижению целей и приоритетов государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности3.

Согласно нормативным документам государственная программа включает в себя ведомственные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, инвестиционные проекты и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности, приоритетности решаемых в рамках государственной программы целей и задач.

Эволюционный подход к программно-целевому управлению экономикой базируется на общих положениях традиционных подходов к управлению государственными программами и управления, ориентированного на результат, где в последнем случае за основу берутся системно-ситуационные концепции. Системноситуационная концепция – это ориентация управления на процессы (и противоречия) взаимосвязи элементов системы и совокупности различных по природе воздействия переменных, характеризующихопределеннуюситуациюилисистему.

3 Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588).

43

В рамках рассмотренной иерархии СМГПТЗ к ее субъектам можно отнести всех носителей мониторинговых функций программно-целевого управления социально-экономическими системами, которые можно условно разделить на две функциональные группы (подсистемы):

1.Управляющие субъекты – те, кто собирает и обрабатывает информацию и принимает управленческие решения.

2.Управляемые субъекты – те, кто предоставляет информацию.

Несмотря на то, что уровень развития данных подсистем существенно отличается друг от друга, они тесно связаны между собой, функционируют, развиваются совместно для достижения общей цели и взаимодействуют с внешней средой. Диспропорции между управляемыми субъектами и управляющими субъектами решаются при помощи определенного инструментария взаимодействия и взаимосвязи между ними. Одним из примеров результата такого взаимодействия является механизм государ- ственно-частного партнерства.

Под предметом СМГПТЗ, согласно предложенной методологии, мы понимаем нарушение нормативов отклонения фактических показателей сроков, целей, задач, количество и качество мероприятий, объем финансирования программ от запланированного уровня.

Функционирование государственных программ всегда имеет конкретные цели, задачи, сроки, мероприятия, объемы финансирования, для реализации которых требуется постоянный контроль за тем, каким образом проходит процесс реализации разработанных программ (рис. 1.7).

Достижение плановых результатов, отражающих качество системы управления, основанного на прошлом, осуществляется на основе простого мониторинга. Система простого мониторинга стала в свое время важным этапом в теоретическом и практическом развитии формализованного аспекта управления, включая накопление опыта объективного измерения эффективности

44

работы на основе применения инструментария для определения характера, места и возможных рисков, а также сравнения эффективности функционирования структурных элементов системы управления региона. Однако управление на основе традиционного мониторинга допускало замедленные реакции системы на различные воздействия и, как следствие, тормозило активное опережающее использование будущих возможностей.

С совершенствованием механизмов социально-экономичес- ких отношений региональной экономики, ускорением экономической и общественной жизни, развитием процессов глобализации сформировалась объективная потребность в том, чтобы переориентировать мониторинг на выявление и оценку будущих событий и действий.

Таким образом, инструментарий МГПТЗ можно определить, как совокупность концептуальной, нормативно-правовой, методологической, методической, информационной и технологической базы, сформированной на основе сбалансированной системы методов, показателей, индикаторов, учитывающих внутренние и внешние факторы воздействия.

В отличие от управления государственными программами в России, за рубежом такое управление реализуется с помощью механизмов, ориентированных на результат, что позволяет оперативно контролировать выполнение программ и осуществлять их корректировку в зависимости от уровня финансирования. При этом критериями оценки результативности является система отобранных целевых показателей и коэффициентов (индикаторов) – показателей непосредственного результата мероприятий. Основным инструментом регулирования процесса достижения запланированных результатов является сформированная система мониторинга результативности программ.

По мнению экспертов, существует проблема недостаточного уровня нормативно-методической, организационной и теоретической поддержки разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ. В первую очередь стоит

46

обратить внимание на то, что методики оценки эффективности государственных программ не позволяют получать точные оценки качества их реализации. Кроме того, не проработан и не закреплен нормативно-методический механизм взаимоувязки уровня финансирования основных мероприятий с целевыми показателями эффективностиуправления подпрограммами программы.

Основываясь на вышесказанном, предлагаем следующие основные принципы построения системы мониторинга государственных программ территориального значения.

Принцип целенаправленности. Ведущий принцип, пред-

полагающий, что система мониторинга во всей совокупности ее элементов и функций должна ориентироваться на результат. Четкое следование этому принципу при построении системы мониторинга позволяет оптимизировать сбор и обработку фактической информации, защищает от сбора ненужной и лишней информации, создает основу экономической эффективности системы мониторинга.

Принцип релевантности (целесообразности). Соответст-

вие цели государственной программы задачам, которые предстоит решать в рамках программы, а также условиям тактического и стратегического характера, в которых осуществляется программа, включая анализ качества подготовки и структуры программы – логику и завершенность процесса планирования, а также внутреннюю логику и согласованность со структурой программы.

Принцип устойчивости. Оценка вероятности того, что выгоды от программы продолжат поступать после завершения финансирования, с конкретной ссылкой на факторы, связанные с поддержкой социально-экономической политики, на экономические и политические факторы, на аспекты социальнокультурного характера, на фактор бюджетной устойчивости территории, наличие инвестиционной привлекательности, экологических аспектов, а также на факторы институционального и управленческого потенциала.

47

Принцип срочности. Мониторинг государственных программ должен проводиться на всем протяжении жизненного цикла программы (непрерывный мониторинг) и, по мнению экспертов, не реже чем один раз в месяц.

Принцип контролируемости. Контролируемость програм-

мы – наличие четкого функционального, ресурсного и временного закрепления, наличие механизмов освещения в СМИ, наличие системы оценки на различных этапах реализации программы.

Принцип своевременности. Означает, что в условиях динамичного развития систем принятие хозяйственных и управленческих решений требует постоянного обновления данных о внешней и внутренней среде деятельности, своевременного получения результатов их анализа. Таким образом, мониторинг предполагает постоянное наблюдение за окружающей средой, необходимое для оперативного учета вновь возникающих возможностей и рисков, оценки и прогнозов их влияния на результаты социальноэкономического развития. Способность региона и системы управления регионом к своевременному и адекватному реагированию на изменения также существенно зависит от интервала времени между возникновением нового явления, тенденции или опасности (риска) и конкретными действиями управленцев (администраторов) по реагированию на них, а также от затрат времени и сил на изменение старого плана и внедрение нового. Чем длиннее этот интервал и больше затраты, тем выше риск неполучения нужного результата и ниже эффективность управления и мониторинга.

Принцип автоматизации. Участники и исполнители программы вводят необходимые данные в автоматизированную систему, а на основании представленных данных администратор государственной программы заполняет сводную форму мониторинга в автоматизированной информационной системе (например, в Пермском крае используется BI-платформа Prognoz Platform).

Принцип инновационности. Для поддержания долговре-

менного и устойчивого существования региона необходим его

48

рост и развитие. При этом в данном контексте «рост» означает «расширение сфер и областей реализуемых государственных программ», а «развитие» означает «новые организационные структуры

ипроцедуры управления», т.е. для успешной деятельности региона

иего прогрессивного движения необходимы «инновации». Инновационность в мониторинге создает объективные условия для постоянного выявления и внедрения нового, прогрессивного и эффективного в практику конкретного региона с учетом специфики

ивозможностей.

Принцип приоритетности. Информация, полученная от исполнителей и потребителей услуг программы, имеет большое значение для проведения мероприятий. Администраторы программы часто на практике принимают такие тактические решения, которые приносят быстрый экономический эффект частного характера, но не соответствующий стратегическим целям развития региона. В результате, получив краткосрочный результат, регион может потерять гораздо больше в долгосрочной перспективе. В действительности приоритетность обеспечивается лишь тогда, когда действия и решения оцениваются прежде всего с позиции их соответствия стратегическим целям социальноэкономического развития.

Принцип адекватного отражения фактов. Основным на-

значением применения данного принципа является создание условий для проверки соответствия целей и задач мониторинга порядку его осуществления в действительности. Информация представляется в отчетности с предварительной оценкой фактических показателей, что побуждает лицо, передающее информацию, к продуманному, полному и точному представлению реального положения дел.

Принцип иерархичности. Реализация принципа иерархичности при организации регионального мониторинга ориентирует на исследование региона как подсистемы более крупной социально-экономической системы, на изучение связей с другими территориальными звеньями. Иерархичный подход

49

к организации мониторинга государственных программ требует соблюдения определенных требований, предъявляемых к сложным системам.

Принцип консолидированной эффективности. Необходи-

мость получения полной и достоверной оценки достижения целей, задач, выполнения мероприятий в соотношении с затратами определяет консолидированную оценку, базирующуюся на экономической, социальной и социально-экономической эффективности. Кроме того, консолидированная оценка подразумевает охват территории, где реализуется программа, включая муниципалитеты и поселения.

Таким образом, научно-методологический смысл системы мониторинга государственных программ территориального значения заключается в формировании методологии структурных составляющих, учитывающих иерархию вертикали власти, гарантии выполнения программ и механизмов повышения эффективности управленческого процесса.

1.3. ЗНАЧИМОСТЬ ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРИНГА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Глобализация экономики определяет новые приоритеты, механизмы управления, функциональное содержание и структурную организацию отношений, складывающихся на региональном уровне между различными институтами социальноэкономических отношений. Организация общественного участия в социально-экономических процессах предполагает построение механизма взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти, в основу которого должны быть положены процессы взаимоотношений по поводу выполнения прав и интересов граждан и социальных групп в управлении общественными ресурсами [57]. Создание и функционирование

50