книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

эффективное планирование программных процессов социальноэкономической системы региона.

Процесс управления бюджетно-программными рисками обладает специфическими чертами, тем не менее он всецело подпадает под действие общей теории риска и включает в себя следующие этапы: идентификация, оценка, управление. Экономическая природа бюджетно-программного риска также проявляется через важнейшие принципы: вероятность наступления неблагоприятных событий в условиях неопределенности.

Впервую очередь требуется теоретическая и методологическая идентификация, а также тщательный отбор и анализ бюд- жетно-программных рисков, характерных для предгосударственных (государственных) программ социально-экономической системы Пермского края.

Внастоящее время в законодательстве Российской Федерации и экономической литературе единого определения понятия «бюджетно-программный риск» не существует. Понятие риска применительно к бюджетной системе чаще всего встречается при исследовании понятий бюджетной устойчивости и сбалансированности. Изучению данной проблемы посвящены работы многих ученых, как: P. Ахметова, С.Г. Аюповой [19], А. Баранникова, И.П. Грудинова, Н. Перко [28], Т. Дорониной, И. Дрожжиной, М. Калинчикова, Т. Ковалевой, О. Лебедевой, Ш. Лозовского, А. Никифоровой, С. Подобряева, Г. Поляка [58], Б. Райзберга [59, 60], Е. Стародубцевой, А. Улюкаева, Н. Яшиной и др.

Изучению проблем риска применительно к целевым программам посвящены труды: А.П. Альгина, М.Э. Буяновой [23], А.Г. Гранберга, Д.А. Лапченко [36] и др.

Широкий круг научных подходов относительно устойчивости бюджетных систем, их сбалансированности и эффективности программного бюджета порождает различные подходы и к понятию бюджетно-программного риска. Большинство ученых под бюджетно-программным риском понимают риск недофинансирования или несовпадения факта с планом исполнения бюджетных программ.

131

В современной теории управления системами можно выделить несколько научных подходов к определению сущности бюджетно-программного риска, которые выражены в концептуальных взглядах как отечественных, так и зарубежных ученых.

Представители функционального подхода рассматривают бюджетно-программный риск как некую функциональную единицу управления, выраженную вероятностью недополучения денежных средств из бюджета любого уровня, а следовательно, риска недофинансирования, взаимодействующую с внешней средой, свойства которой обусловлены характером функциональных возможностей субъектов управления.

Сторонники структурного подхода определяют бюджетнопрограммный риск как вероятность действий, направленных на достижение определенной цели, что сопряжено с угрозой опасности ипотерь, связанных с проявлением отношений между системообразующимипрограммнымиэлементамиибюджетнойсистемой.

При казуальном подходе бюджетно-программные риски воспринимаются каксложные видоизменяющиесяявления, а единство процессов принятия потерь бюджета от реализации программ

инеобходимость использования элементов предпринимательства обеспечивает устойчивость бюджета и социально-экономической системырегионавцелом.

Внастоящее время существует множество классификаций бюджетно-программных рисков. Эффективность определения

иучета бюджетно-программных рисков во многом зависит от сложности бюджетного и программного процессов, представлений факторов неопределенности, многообразие которых определяется четким представлением классификации бюджетно-про- граммных рисков, которая позволит структурировать риски, осуществлять их выбор и определять последовательность управленческих решений по предотвращению и устранению причин на основе тщательной оценки рисков [49].

Синтезируя концептуальные количественные и качественные подходы к сущности бюджетно-программных рисков, необходимо сконцентрироваться на теории и эмпиризме возможных ви-

132

дов рисков бюджетных программ Пермского края. Предложенная классификация была уточнена и дополнена нами новыми составляющими, которые позволяют получить более полное представление осущностибюджетно-программныхрисков(табл. 3.6).

Таблица 3 . 6

Классификация форм бюджетно-программных рисков на основе синтеза концептуальных подходов

133

134

По нашему мнению, бюджетно-программный риск можно трактовать как в узком, так и широком понимании. В узком смысле это вероятность возникновения потерь в программных бюджетах различных уровней. В широком понимании это недофинансирование вследствие возникновения дефицита программного бюджета и неисполнения его в полном объеме, что влечет за собой снижение уровня качества жизни населения.

При оценке бюджетно-программного риска используется математический аппарат. Вероятность наступления неблагоприятного события и случайный ущерб относятся к математической модели, они малоизвестны, их можно оценивать по результатам наблюдений. В вероятностной модели оценка возможности наступления нежелательного события сводится к вычислению вероятности от 0 до 1. Возможная величина ущерба, связанного с риском, описывается функцией распределения:

F (х) = P (X < х),

где x – действительное число;

P (X < х) – вероятность случайного события (X < х).

С целью оценки случайной величины (величины ущерба) рассматривают различные ее характеристики:

♦математическое ожидание М (х);

♦медиана m (х);

♦дисперсия (σ2);

♦среднее квадратическое отклонение σ;

♦коэффициенты вариации;

♦коэффициенты корреляции и др.

Вероятность бюджетно-программного риска проявляется ввозможности его возникновения, а уровень вероятности определяется совокупностью факторов, воздействующих на процесс реализации программ и бюджетный процесс в целом. В зависимости от вероятности наступления события целесообразно группировать риски следующим способом: допустимый (0–30 %), приемлемый

135

(30–60 %), критический (60–80 %) и катастрофический (более 80 %). Критерии такого деления весьма условны, в зависимости от целииусловийоценки риска.

Кроме того, существенной характеристикой бюджетнопрограммного риска следует считать и его спекулятивность, заключающуюся в том, что отклонения от планируемой суммы могут быть в сторону как уменьшения, так и увеличения результатов исполнения программного бюджета относительно плановых показателей. Чем сложнее программно-бюджетный процесс, тем большее значение приобретает фактор неопределенности, в зависимости от которого риски можно разделить на чистые и спекулятивные (исполнение программы в размере 20 % от плановых показателей является примером чистого риска, а 125 % – спекулятивного).

На практике доказано, что на уровень бюджетно-програм- много риска оказывают влияние многочисленные факторы, как внешние, так и внутренние. Внешние факторы – это факторы, которые не зависят от действий органов власти и субъектов бюджетно-программного процесса (макроэкономическая ситуация; географическое положение; степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых потоков; межнациональные отношения и др.). Внутренние факторы – это, прежде всего, ресурсы и потенциал, на базе которых территория определяет стратегию развития и реагирует на изменения внешних факторов (природно-ресурсный потенциал; демографическая ситуация и человеческий потенциал; плотность и система расселения населения; инфраструктура; кластерная структура экономики; уровень квалификации государственных служащих; коррупция и др.). Этот список факторов может быть существенно дополнен.

Утверждение центральной предельной теоремы теории вероятностей, что «поскольку величина ущерба зависит от многих факторов, то она имеет нормальное распределение», не всегда верно. Все зависит от способа взаимодействия факторов.

136

Если факторы действуют аддитивно, вызванные ими эффекты складываются, то действительно есть основания при оценке риска использовать нормальное распределение Гаусса. Если же факторы оказывают мультипликативное действие, то вызванные ими эффекты перемножаются. Поэтому, на наш взгляд, необходимо применять вариативный подход при выборе наиболее обоснованного метода оценки бюджетно-программного риска:

расчетно-аналитические методы – допустимый риск, статистические методы – приемлемый риск, метод экспертных оценок, метод аналогов, комбиниро-

ванный – критический, катастрофический риск.

Далее на примере Пермского края оценим бюджетнопрограммные риски на основе предложенной нами методики, представленной следующим алгоритмом.

Во-первых, с 2014 г. осуществляется исполнение программного бюджета, которое представлено 22 государственными программами Пермского края, и на основании выделенных ранее критериев эффективности автором была осуществлена кластеризация программного бюджета на период 2014–2016 гг. Выделены шесть основных кластеров: территориальное развитие, социальная политика, экономическая политика, природопользование и инфраструктура, общественная безопасность и эффективное управление7.

Во-вторых, были определены наиболее весомые результативные индикаторы, характеризующие качественно-количест- венные целевые показатели государственных программ, отражающие изменение ситуации и достижение заявленной цели ее реализации, согласно постановлению правительства Пермского края «О разработке, формировании и реализации долгосрочных целевых программ» (от 11.02.2009 № 63-п). Всего было выделено 198 целевых показателей.

7О бюджете Пермского края на 2014 г. и на плановый период 2015

и2016 гг. Аналитическая записка к проекту закона Пермского края [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

137

В-третьих, для оценки эффективности и зависимости программ от объемов финансирования воспользуемся методом корреляционно-регрессионного анализа. Определим будущую эффективность реализуемых государственных программ за 2014–2016 гг. в Пермском крае с помощью коэффициента ранговой корреляции Кендалла, который показывает силу линейной корреляционной зависимости между ранжированными элементами, при условии, что первым признаком для всех показателей являются расходы консолидированного бюджета Пермского края на кластерные программные направления, а вторым признаком – результативные показатели государственных программ:

τ = 2(P( p) − P(q)) , n(n − 1)

где P( p) – число совпадений по второму признаку; P(q) – число инверсий по второму признаку;

n – объем выборки.

В-четвертых, определим среднее значение коэффициентов ранговой корреляции Кендалла по каждой государственной программе и по кластеру в целом (табл. 3.7).

Приведенные в табл. 3.7 результаты позволяют систематизировать относительную эффективность бюджетных расходов на реализацию государственных программ по шести кластерам края. Можно установить следующую взаимосвязь: чем больше объем финансирования программы, тем сильнее зависимость эффективности программ от объема бюджетных ресурсов.

В-пятых, определяем, что коэффициент ранговой корреляции Кендалла для генеральной совокупности значим на уровне 5 % для всех целевых показателей, следовательно, результативные показатели программ связаны с расходами консолидированного бюджета (табл. 3.8).

138

Таблица 3 . 7

Значения расходов консолидированного бюджета (млн руб.) и коэффициентов ранговой корреляции Кендалла

139

Окончание табл. 3 . 7

Таблица 3 . 8

Критерии оценки влияния финансирования на реализацию государственных программ

На основании табл. 3.7 можно сделать вывод о том, что в зону высокого бюджетно-программного риска попадают два кластера «Природопользование и инфраструктура» и «Общественная безопасность», поскольку эффективность исполнения

140