книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

АО = I1·I2·I3·I4·…·In,

где In – индикаторы устойчивости бюджетно-программного потенциала.

Обращаясь к «Кодексу лучшей практики», эксперты МБРР рекомендует принимать допустимые значения показателя АО на интервале (0; 1,5)6.

Верхняя граница интервала представляет собой случаи, когда все используемые в модели индикаторы принимают свои крайние допустимые значения. Если агрегированный коэффициент бюджетной устойчивости принимает значение больше 1,5, можно сделать вывод о том, что бюджетно-программный потенциал устойчивостью не обладает.

Критерии агрегированной оценки устойчивости регионального бюджета представлены в табл. 2.5.

В результате апробации данной Методики для Пермского края было установлено, что устойчивость бюджетно-программного потенциала является сбалансированной с АО< 1,5 (0,162), что позволяет сделать вывод о достаточном качестве программного управления социально-экономической системой региона, переход был определенсоциально-ориентированныйвариант развития.

Таким образом, выявлены следующие достоинства предлагаемого комплекса методического обеспечения: во-первых, данная модель основана на опыте развитых стран; во-вторых, она позволяет оценивать исполнение по ресурсам, сферам и степени ответственности исполнителей; в-третьих, методика проста в расчете; в-четвертых, некоторые рассчитываемые показатели имеют рекомендуемые значения, что упрощает процесс вычислений; в-пятых, данная модель позволяет обеспечить информационную и коммуникационную поддержку процессов программноцелевогоуправления.

6Аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации. Проект МБРР. М., 2002. 132 с.

101

102

3. МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ МОНИТОРИНГОВОЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРОГРАММАМИ РЕГИОНА

3.1. ПОДХОДКОЦЕНКЕЭФФЕКТИВНОСТИРЕАЛИЗАЦИИ КОНКРЕТНОЙГОСУДАРСТВЕННОЙПРОГРАММЫРЕГИОНА

Механизмы анализа и оценки эффективности государственных программ пытались применять Государственные инспекции труда (ГИТА) некоторых стран Европы с 1960-х гг. На формирование теории оценочных исследований, основанной на методиках количественного анализа данных, влияние оказали более ранние разработки ученых из разных областей науки: политэкономии, социологии, психологии, образования. Среди этих ученых можно назвать П. Лазарсфельда, К. Левина, Р. Тайлера.

Начиная с 1970-х гг. методическая база анализа и оценки эффективности государственных программ стала углубляться, были разработаны методы оценки эффективности бюджетных целевых программ, используемые как в зарубежных странах, так и в России (табл. 3.1).

Современная научно-методическая база основана на методах: анализа соотношения затрат и выгод; анализа соотношения затрат и результатов; учета показателей доходов будущих периодов; интегральной оценки эффективности, учитывающей весовые значения направлений реализации программы. Наиболее интересным с точки зрения масштаба управления представляется метод суммирования эффектов от реализации программы. Суть метода состоит в определении организационного эффекта исполнителями государственной программы, который можно рассчитать на основе балльной оценки организационной

103

Таблица 3 . 1

Классификация методов анализа и оценки эффективности государственных программ территории на основе синтеза научных подходов

эффективности органов власти по двум группам. Первая группа показателей отражает прямую зависимость между динамикой целевого показателя и организационной эффективностью деятельности органов государственной власти (исполнителей программы), вторая группа показателей отражает обратную зависимость:

Оj = Xj – Xmin / Xmax – Xmin,

Оj = 1 – Xj – Xmin / Xmax – Xmin,

где Xj – значение показателя в j-м органе государственной власти; Xmin – минимальное значение показателя для совокупности

органов государственной власти;

Xmax – максимальное значение показателя для совокупности органов государственной власти.

104

Следовательно, для органов государственной власти первой группы, имеющих максимальное значение показателя, балльная оценка равна 0. Для остальных исполнителей программ оценка находится в интервале от 1 до 0. Для органа государственной власти второй группы, имеющих минимальное значение показателя, балльная оценка равна 1, а для иных исполнителей программ, имеющих максимальное значение показателя, балльная оценка равна 0. Для остальных исполнителей программ балльная оценка имеет значение в интервале от 1 до 0.

Таким образом, при оценке эффективности процесса управления государственными программами необходимо использовать инструменты программных теорий.

Для оценки эффективности процесса управления государственными программами в регионе необходимо использовать систему показателей, характеризующих оценку степени достижения целей реализуемых государственных программ; оценку степени решения задач подпрограмм, входящих в программы; оценку степени достижения показателей программ с учетом степени освоения бюджетных средств; оценку степени освоения планового объема финансирования программ.

Процесс оценки эффективности управления государственными программами в регионе можно представить в виде последовательных этапов: центральная проблема – цель программы – задачи программы – задачи подпрограммы – мероприятия подпрограммы – результат – риски. Целесообразно выделить две системы показателей оценки эффективности процесса управлениягосударственнымипрограммамиврегионе.

Первая методика основана на системе показателей, оценивающих эффективность функционирования территориальной системы управления государственными программами (программное управление), характеризующих степень удовлетворения гражданами программными услугами. Методика позволяет оценивать уровень развития социально-экономической системы. Вторая методика базируется на системе показателей, оценивающих

105

эффективность реализации отдельно взятой государственной программы, объясняющих приращение отдельных отраслей (кластеров) и степень их изменения (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Модель оценки эффективности управления государственными программами

Рассмотрим следующую методику. Для оценки эффективности реализации отдельно взятой государственной программы необходимо опираться не столько на величину ресурсов конкретной программы, сколько на процесс преобразования ресурсов в результаты. В рамках предлагаемой динамической модели управления государственной программой каждый базовый этап характеризуется комплексом оценочных показателей, позволяющих качественно различать и количественно оценивать процессы формирования, реализации, достигнутый результат. Причем оценка эффективности реализации программы осуществляется в три этапа:

1) оценка эффективности реализации подпрограмм программы с учетом оценки степени решения задач подпрограмм, оценки степени достижения всех ПКР и всех ПНР подпрограммы и освоенного объема финансирования;

106

2)оценка достижения целей программы с учетом оценки достижения ПКР целей программы;

3)оценка эффективности реализации программы с учетом оценки достижения целей программы и оценки эффективности реализации подпрограмм.

Каждый компонент системы показателей оценки эффективности включает в себя иерархические группы показателей, степень достижения которых является критерием оценки эффективности реализации программы: интегральные показатели эффективности управления программой (ИП), показатели конечного результата цели государственной программы (ПКРц), показатели конечного результата задач подпрограмм (ПКРз), показатели непосредственного результата мероприятий подпрограмм (ПНР) и показатели рисков программы (ПК).

Интегральный показатель – это величина, позволяющая оценивать достижения целей программы и эффективность реализации подпрограмм, определяемых по среднеарифметической составляющей действующих целевых показателей (ПКР), объединенных в группу по конкретным признакам.

В общем виде уравнение интегральной оценки, составленнойдля панельных данных, будетвыглядеть следующимобразом:

ИОП = Оцп · 0,6 + Оэпп · 0,4,

где ИОП – интегральная оценка государственной программы; Оцп – оценка достижения целей программы; Оэпп – оценка эффективности реализации подпрограмм;

0,6 и 0,4 – весовые коэффициенты оценки достижения целей программы и оценки эффективности реализации подпрограмм.

Для обозначения границ интегрального показателя была введена переменная характеристики эффективности реализации государственной программы, принимающая значение от 1,5 до 3. Если ИОП в текущем финансовом году в пределах от 2,85 до 3,00, то эффективность государственной программы высокая, от 2,1

107

до 2,84 – эффективность реализации государственной программы средняя, значение менее 2,1 характеризует низкую эффективность, менее 1,5 – неэффективная реализация программы.

Первым этапом методики является оценка эффективности реализации подпрограмм программы, которая определяется показателями конечного результата выполнения задач подпрограмм и показателями непосредственного результата мероприятий подпрограмм. Поскольку оценка данных показателей является средней величиной оценок достижения плановых значений всех ПНР подпрограммам каждой задачи, относящихся (и не относящихся) к целевым показателям деятельности органов управления, то оценку эффективности реализации подпрограмм государственной программы можно представить следующим образом:

Оэпп = ∑((∑(ОПНРзц · Ккп)/m) · 0,6 + (∑(ОПНРз · Ккп)/m) · 0,4)/t,

где ОПНРзц (ОПКРзц) – оценка достижения отдельного ПНР (ПКР) цели подпрограммы, относящегося к целевым показателям дея-

тельности органов управления;

ОПНРз (ОПКРз) – оценка достижения отдельного ПНР (ПКР) цели подпрограммы, не относящегося к целевым показателям

деятельности органов управления; Ккп – коэффициент качества планирования, учитывающий

изменения, внесенные в программу в течение отчетного периода; m – количество ПНР данной задачи подпрограммы;

t – количество задач подпрограммы;

0,4 и 0,6 – весовые коэффициенты оценки ПКР и ПНР задачи подпрограммы.

Для расчета достижения плановых значений показателей конечного результата целей программы и задач подпрограммы, а также показателей непосредственного результата, являющихся целевыми показателями деятельности органов власти, учитывается влияние внесенных изменений в программу в отчетном периоде на достижение данных показателей. Источником данных

108

для оценки влияния внесенных изменений в программу в отчетном периоде на показатели программы является информация, представленная в годовом отчете органов власти.

В случае изменения плановых значений или исключения из программы показателей конечного результата целей и задач и (или) показателей непосредственного результата, являющихся целевыми показателями деятельности органа власти, при внесении изменений в программу в отчетном периоде, оказавших влияние на снижение эффективности реализации программы, для расчета оценки достижения плановых значений показателей рекомендуется применять коэффициент качества планирования, равный доверительному интервалу бюджетных рисков 0,95.

Коэффициент качества планирования не применяется при расчете оценки достижения плановых значений показателей

вследующих случаях внесения изменений в программу:

♦приведение показателей конечного и непосредственного результата программы, являющихся целевыми показателями деятельности органа власти, в соответствие с целевыми показателями деятельности органа власти, утвержденными решением законодательно-представительного органа региона;

♦исключение полномочий, в рамках которых реализуется программа, из состава полномочий, отнесенных к компетенции исполнителя программы или участника программы;

♦изменение объема финансирования по причинам, не зависящим от исполнителя программы;

♦ошибочные правки.

Оценка достижения планового значения каждого ПКР одной задачи подпрограммы, являющегося целевым показателем деятельности органа власти (или не относящегося к целевым показателям деятельности органа власти), определяется в зависимости от степени достижения планового значения соответствующего ПКР (%):

109

В зависимости от оценки эффективности реализации каждой подпрограммы определяется уровень эффективности ее реализации по шкале:

от 2,85 до 3,00 балла – высокая, от 2,1 до 2,84 балла – средняя, менее 2,1 балла – низкая, менее 1,5 балла – неэффективная.

Следующим этапом является оценка показателей достижения конечного результата целей государственной программы, которые определяются средней величиной оценки достижения плановых значений всех ПКР цели, относящихся (и не относящихся) к целевым показателям деятельности органов управления, с учетом внесения изменений в программу в отчетном периоде и рассчитывается по формуле

Оцп = ∑((∑(ОПКРц · Ккп)/п) · 0,6 + (∑(ОПКР · Ккп)/п) · 0,4)/х,

где ОПКРц – оценка достижения отдельного ПКР цели программы, относящегося к целевым показателям деятельности органов управления;

ОПКР – оценка достижения отдельного ПКР цели программы, не относящегося к целевым показателям деятельности органов управления;

п – количество ПКР цели программы; х – количество целей программы;

0,4 и 0,6 – весовые коэффициенты оценки достижения целей программы и оценки эффективности реализации подпрограмм.

По результатам интегральной оценки эффективности реализации программы определяется уровень эффективности реализации программы по следующей шкале:

110