книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

получил подход, зафиксированный в документе под названием «Концептуальные основы внутреннего контроля», который был составлен COSO (Тhe Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway – Комитет спонсорских организаций). Методология COSO постепенно распространяется и в России благодаря деятельности в нашей стране крупных зарубежных консалтинговых и аудиторских компаний, применяющих эту методологию в качестве базовой. Расширение деятельности российского отделения Международного института внутренних аудиторов и распространение в России международных стандартов аудита (МСА) привело к внедрению в научный оборот и практическую деятельность новых определений, терминов, принципов, классификаций, относящихсяк теориисистемывнутреннего контроля.

Таким образом, когда имеется понимание принципов мониторинга для государственных программ и определено понятие «мониторинг государственной программы», необходимо назвать основные виды мониторинга, в основе которых должна лежать линия проведения государственной политики социально-эконо- мического развития.

С учетом требований к содержанию государственной программы в Российской Федерации можно предложить использовать следующие виды мониторинга государственных программ

сучетом элементного подхода:

♦мониторинг текущего состояния установленной сферы социально-экономической системы программы;

♦мониторинг целей и задач программ;

♦мониторинг прогноза конечных результатов программы;

♦мониторинг сроков реализации программы в целом и по

этапам;

♦мониторинг мероприятий государственной программы в условиях нестабильности;

♦мониторинг правового регулирования в соответствующей сфере;

♦мониторинг подпрограмм программы;

31

♦мониторинг показателей конечных и непосредственных результатов программы;

♦мониторинг ресурсного обеспечения программы;

♦мониторинг управления рисками программы;

♦мониторинг эффективности программы.

Таким образом, резюмируя комплексное объединение ключевых теоретических положений мониторинга целевых программ и всех проводимых реформ государственного сектора,

понятие «мониторинг государственной программы» предлагаем определить как механизм управления, функционирующий на основе интеграции и координации деятельности субъектов внутреннего и внешнего воздействия на основе системных принципов организации с целью принятия управленческих решений по ликвидации выявленных масштабных проблем, стимулирования приоритетных направлений стратегического развития, безопасности и достижения социально-экономическихцелей» [56].

1.2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ СТРУКТУРНЫХ СОСТАВЛЯЮЩИХ ВНУТРЕННЕГО МОНИТОРИНГА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Идея мониторингового управления государственными программами территориального значения реализуется в рамках региональной социально-экономической политики и в своем развитии опирается на теории региональной экономики и управления системами. Развитие основ мониторингового управления региональными социально-экономическими системами происходит благодаря созданию на территории региона эффективной системы программного управления, консолидирующей системообразующие кластеры, взаимодополняющие друг друга при достижении системно-целевых эффектов: социально-экономического, коммерческого, экологического, социального, бюджетного и др.

32

Такая мониторинговая организация программно-целевого управления связана с государственными требованиями повышения эффективности использования общественных ресурсов, что определяет новые принципы и механизмы управления социально-эконо- мической системой региона в целом.

Мониторинг реализации государственных программ, в том числе мониторинг качества предоставления государственных услуг, уже давно применяется в практике управлении общественными ресурсами за рубежом. Еще в 1938 г. Международная ассоциация управления городами рекомендовала муниципальным образованиям применять различные виды показателей для мониторинга оказания муниципальных услуг, оценки их качества с точки зрения эффективности медицинской помощи. С 40-х гг. XX в. практика мониторинга результативности предоставления государственных и муниципальных услуг получила распространение в Австралии, Канаде, Великобритании, Швейцарии, Швеции, Финляндии, Нидерландах, Норвегии, Японии, Новой Зеландии и ряде других странах.

Экономист Гарри П. Хатри определяет роль процесса мониторинга применительно к реализации государственных программ органами власти. «Мониторинг, – писал он, – позволяет определять и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определении наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга администраторы программ смогут быстро влиять на их эффективность, а также публично доказывать их необходимость, что способствует росту доверия к органам власти» [67]. Им, по существу, был сформулирован новый, недетерминистский стиль мышления, признававший программы и бюджетные расходы естественнымикомпонентамиобщественногоразвития.

С. Хортон продолжил исследования и определил значимость мониторинга как «непрерывную функцию, осуществляе-

33

мую в целях обеспечения субъекта управления и главных распорядителей данными, характеризующими степень достижения поставленных целей» [9].

Следовательно, исследование основ мониторинга государственных программ территориального значения должно рассматриваться и как инструмент управления, и как процесс функционирования и развития социально-экономической системы, что обусловливает «саморазвитие» и в любом случае является центральным аспектом мониторинга. Здесь можно согласиться с мнением И.А. Тажитдинова о том, что «выделяются структурные составляющие (управляющие и функциональные подсистемы), процессные составляющие (процессы функционирования и развития) и управление процессами (управление функционированием и развитием)» [64].

Таким образом, понимание роли мониторинга применительно к реализации государственных программ территориального значения как основы эффективной системы программного управления территорией является базой исследования программ- но-целевого управления сложных пространственных социальноэкономических систем. Именно в пределах такого управления «генерируются процессы устойчивости и конкурентоспособности, сложившейся территориальной социально-экономической системы, функционирует опирающаяся на ресурсную базу совокупность воспроизводственных процессов, действует соответствующая иерархия вертикали власти».

Перед тем как выявить особенности иерархичности системы мониторинга государственных программ территориального значения, приведем ряд определений понятия «система», генезис которыхпредставленв трудахзарубежныхиотечественныхученых.

Ряд научных определений системы мы уже приводили раньше (подходы Л. Берталанфи, В. Гослинга, Р. Акоффа, В.В. Мыльника и др. [7, 8, 15, 46]). В этом ряду особо стоит отметить концептуальный подход к понятию «система», предложенный В.Н. Садовским и др. [20]. На основе анализа

34

многочисленных подходов, он приходит к выводу, что существующие в научной литературе попытки дать универсальное определение этого понятия до сих пор оказывались неуспешными и такая задача, по его мнению, в методологическом аспекте пока неразрешима. Поэтому В.Н. Садовский считает, что правильно говорить об определенном семействе понятий «система», относящихся к разным классам системных объектов.

В этой связи для определения сущности понятия «система мониторинга государственных программ» на первом этапе анализа следует выделить те признаки явления, которые позволяют содержательно раскрыть характеристику описываемой системы. В рамках проводимого нами анализа воспользуемся результатами исследований И.В. Блауберга, который разбил все существующие совокупности объектов на три класса: неорганизованные совокупности, органичные, неорганичные [21].

На наш взгляд, экономические и социальные системы попадают в разряд органичных систем, поскольку их можно охарактеризовать как «…саморазвивающееся целое, которое в процессе своего индивидуального развития проходит последовательные этапы усложнения и дифференциации». Заметим, что базовыми признаками этих систем являются: постоянное обновление элементов и качественное преобразование частей системы вместе с целым в процессе их развития и модификации [51].

Спроецируем выявленные особенности органичных систем на систему мониторинга государственных программ.

Считаем, что необходимым условием поддержания устойчивости системы мониторинга государственных программ является постоянное обновление ее элементов в соответствии с изменяющимися потребностями социально-экономической системы. Это требование обусловлено тем, что развитие экономических и социальных платформ общества на современном этапе характеризуется усилением процессов трансформации и глобализации экономики. Это, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на функционирование всех

35

систем территориального развития государства. В наибольшей степени данным процессам подвержена социальноэкономическая система, и в силу этого система мониторинга государственных программ должна быстро адаптироваться к любым изменениям [50].

Установлено, что в ходе развития системы мониторинга государственных программ происходит и качественное преоб-

разование ее частей. Наиболее заметно воздействие этих преобразований при изменении методов управления, в частности при переходе от метода «управления затратами» к методу «управления результатами», в ходе которого кардинально меняется вся концепция управления социально-экономическими отношениями и, следовательно, весь механизм управления. Экономика регионов, как и любая другая экономическая система, испытывает при этом качественное преобразование, в результате чего усиливается необходимость адекватной оценки результативности и эффективности происходящих преобразований на основе формирования системы мониторинга государственных программ.

Итак, согласно нашему мнению, система мониторинга государственных программ представляет собой органичную систему и обладает набором свойств, которые мы характеризуем как изменчивость системы, как ее способность к эволюции.

Под системой мониторинга государственных программ нами понимается совокупность взаимосвязанных элементов мониторинга государственных программ, представляющих органичную саморазвивающуюся «систему управления, которая в процессе своего индивидуального развития проходит последовательные этапы усложнения и дифференциации с целью принятия рациональных управленческих решений» [54].

В рамках парадигмы «государство – регион» можно выделить следующую иерархию системы мониторинга государственных программ территориального значения для российских социально-экономических систем (рис. 1.5).

36

венное бюджетное устройство; во-вторых, специфику проводимых реформ в общественном секторе; в-третьих, количество регионов, локальных и поселенческих территорий; в-четвертых, особенности социально-экономического развития территорий и их объединений.

Под межрегиональным объединением регионов (МРОР)

в работе понимается выделенная группа регионов, характеризующаяся совокупностью стратегических интересов реализации единых государственных программ с целью решения общих со- циально-экономических проблем. МРОР охватывает регионы, которые участвуют в одних и тех же государственных программах Российской Федерации и идентичных государственных программах субъектов Российской Федерации. МРОР должно опираться на субрегиональные объединения муниципальных образований (СРОМО), включающие в свой состав муниципальные образования, которые участвуют в соответствующих государственных программах субъекта РФ (субъектов РФ) и муниципальных программах. По мнению Т.Г. Морозовой [45], муниципальный менеджмент позволит дать оценку состояния рассматриваемых объединений.

Под локальным уровнем (ЛУ) в работе понимается определенное муниципальное образование (городской округ или муниципальный район), характеризующийся наличием функциональной структуры власти, основополагающими институтами бюджетного процесса и программного управления, а также совокупностью устойчивых социально-экономических, производственных и куль- турно-исторических связей. ЛУ охватывает муниципальные образования, которые участвуют в соответствующих муниципальных программах и должен опираться на поселенческий уровень (ПУ), включающий в себя городские и сельские поселения, участвующие в муниципальных программах ЛУ.

Несмотря на существующие функциональные различия уровней МГПТЗ, авторами были выявлены некоторые общие направления, требующие научной проработки:

38

1) совершенствование процесса реализации государственной или муниципальной программы. МГПТЗ позволяет определить сильные и слабые стороны программы в силу того, что выявляются проблемы, администраторы и исполнители программы могут оказывать определенное сопротивление, т.е. вступать в агентские конфликты. Именно поэтому, с одной стороны, требуется процесс администрирования отчетности, а с другой – заинтересованность в получении текущей информации, необходимой для улучшения реализации программы;

2)эффективное использование ресурсной базы. Зная, как именно в программе используются ресурсы и сопоставляя их

сполученными результатами, можно принимать решения о дифференцированном распределении ресурсов наиболее эффективным образом;

3)предоставление всем заинтересованным сторонам необходимой информации о ходе реализации программы. Качественно проведенный мониторинг не только предоставляет информацию, но можетпривлечьдополнительныесредстваизвнешнихисточников;

4)оценка качества работы исполнителей. Исполнители программы несут ответственность за полученные результаты проводимых мероприятий, именно поэтому в течение всего жизненного цикла программы необходимо проводить оценку результативности программы.

По мнению ведущих экспертов программного бюджета А.А. Блохина, Н.В. Тулиновой, И.А. Яременко [22], на любом

этапе жизненного цикла государственных программ мониторинг может проводиться в различных формах и видах. Синтезируя современные теоретико-методологические подходы, необходимо сконцентрироваться на теории и эмпиризме возможных форм и видов мониторинга государственных программ.

Предложенная классификация была уточнена и дополнена авторами новыми составляющими, которые позволяют получить более полное представление о структурных составляющих системы мониторинга государственных программ (табл. 1.2).

39

Таблица 1 . 2

Классификация форм и видов мониторинга государственных программ на основе синтеза теоретических и эмпирических подходов

40