книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

тему исследования составят взаимодополняющие друг друга подходы: системно-синергетический, функционально-дифферен- цированный, ситуационный, казуально-диалектический. Кратко рассмотрим содержание вышеназванных подходов.

Использование системно-синергетического подхода по-

зволяет рассматривать МГПТ как совокупность многослойных структурных элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостную систему, а эффект мониторинговых мероприятий достигается в результате целенаправленной деятельности агентов, позволяющей выявить связь и зависимость между ними. Кроме того, при разработке ОМГПТ должны учитываться все аспекты системного подхода (элементы, структура, функциональная организация, целеполагание и др.), реализуемые по цепочке выстраиваемых процессных действий в соответствии с целевыми установками, имеющими форму конкретного ожидаемого результата. Синергетическая составляющая предполагает достижение целевых установок МГПТ с учетом воздействия различного рода факторов, влияющих на процесс взаимодействия власти и общественности вМГПТ с позиции синергетического эффекта, а также потребностейобществак качествуполученныхпрограммныхуслуг.

Функционально-дифференцированный подход фокусиру-

ется на удовлетворенности потребителей полученными услугами. Дифференциация рассматривается с точки зрения построения процесса мониторинга (отбор методов, средств, организационных форм и видов мониторинга) и содержания (подбор и структуризация информации, составление задач), предъявляемых к власти и общественности. Основным принципом дифференциации выступает дифференцированная методическая помощь, в зависимости от уровня и вида мониторинга. Поэтому разработка МГПТ осуществляется с учетом многофункциональных особенностей управления социально-экономической системой, ресурсных возможностей, а также на основе интересов, способностей, потребностей власти и общественности. Ситуа-

61

ционный подход для проведения МГПТ целесообразно использовать как способ мышления, согласно которому набор одинаковых методов, используемых в ходе общественного мониторинга, в каждом конкретном случае будет определяться ситуационными переменными, определяющими его специфику.

Казуально-диалектический подход воспринимает МГПТ как сложную саморазвивающуюся систему, единство процессов принятия и отрицания обеспечивает устойчивость всей системы. Диалектический метод казуальной концепции предполагает реализацию законов диалектики в отношениях власти и общественности: единства и борьбы противоположностей, переход количества в качество, отрицания отрицания. Данные законы характеризуют темпы протекания процессов, подвижность и изменчивость, степень развития, или интенсивность свойств системы.

Выделенные научные подходы могут послужить теоретикометодологической основой для обоснования структуры, содержания и методологии ОМГПТ, однако они не исключают и другие научные подходы, которые, в свою очередь, могут дополнять первые. При этом, независимо от технологии общественного мониторинга, можно выделить общие укрупненные этапы его организации: предварительный, текущий и последующий.

На подготовительном этапе ОМГПТ предполагается решение следующих задач:

♦формирование рабочей группы (команды) для каждой государственной программы, каждый член которой должен иметь план, в котором определены цели, задачи, этапы работ

исроки их выполнения; информацию о полномочиях и обязанностях каждого члена команды, формы представления отчетных документов, график рабочих совещаний; информацию по процедурам обсуждения промежуточных результатов и принятия решений при возникновении проблемных ситуаций;

♦выявление субъектов, имеющих интересы к общественному мониторингу государственных программ; определение мотивов их поведения и желания участвовать в сотрудничестве;

62

согласование с учетом их возможностей видов и объемов работ, форм участия в общественном мониторинге;

♦выбор экспертов-аналитиков с учетом критериев компетентности и профессионализма в области разработки и реализации государственной программы и общественного участия; опыт аналитической работы в области программного бюджета; знания особенностей и практики управления государственными программами на данной территории; личное согласие и готовность выступать в роли эксперта-аналитика.

Этап текущей реализации ОМГПТ включает в себя:

♦построение эффективной системы общения и взаимодействия внутри команды с представителями органов власти

итретьей стороной, руководителями бюджетных учреждений, ответственными за реализацию мероприятий, предусмотренных программой, а также с получателями бюджетно-програм- мных услуг;

♦отбор получателей бюджетных услуг с учетом двух обстоятельств: непосредственное участие руководителя учреждения, оказывающего услуги в организации опроса и согласие получателя бюджетной услуги участвовать в опросе; наличие опросного листа с простыми вопросами и вариантами ответов, позволяющими оценить удовлетворенность бюджетной услугой

иее качеством.

Последующий этап ОМГПТ – распространение итоговых результатов общественного мониторинга государственной программы и вынесение рекомендаций на общественное обсуждение, реализуемое различными способами.

63

2. МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РЕГИОНА

2.1. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРИНГА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

На основе имеющихся знаний о достоверных источниках, факторах развития региона можно ускорить социально-эконо- мические процессы и максимизировать конечные результаты; заблаговременно принять адекватные управленческие меры, повысив тем самым устойчивость и безопасность жизнедеятельности населения.

Однако для изучения закономерностей экономического развития региона и процессов управления всеми протекающими социально-экономическими процессами требуется разработка методологических основ исследования – системы взглядов на функционирование и развитие объекта исследования на основе принципов моделирования.

В рамках применения системы мониторинга к реализации государственных программ необходимо, по мнению авторов, рассматривать данное направление как самостоятельную систему регионального мониторинга государственных программ (далее – РМГП).

Методология формирования модели регионального мониторинга государственных программ базируется на теориях управления системами и менеджмента. В работах отечественных и зарубежных ученых отмечается важность изучения проблемы формирования модели регионального мониторинга, но наблюдаются значительные расхождения в толковании термина

64

«региональный мониторинг», его сущности, состава и соотношения с другими процессными категориями. В одних случаях под региональным мониторингом подразумевается поступление необходимой информации о поведении объекта наблюдения;

и своевременное предупреждение о возникновении качественно новых процессов, ведущих к изменениям территориальных подсистем.

Резюмируя, можно отметить, что региональный мониторинг выступает с разных сторон, а именно:

♦ как специфический инструмент «обратной связи» в управлении территорией, который обеспечивает социальноэкономическую устойчивость развития территориальных систем (подсистем) и гибкость управления в критических ситуациях (Н.Н. Михеева [42]);

♦особый способ получения знаний о противоречиях и закономерностях социально-экономических процессов и формирования гражданского общества (А.Ю. Даванков [29]);

♦основа отношений для выявления причин отклонения от запланированного хода плановых событий, для принятия необходимыхуправленческихрешений(Т.В. Ускова, Э.О. Прокофьева[66]).

Таким образом, представляется более конструктивным использовать концептуальную основу трактовки «мониторинг», принятую современной наукой, для толкования термина «региональ-

ный мониторинг в отношении к государственным программам»,

под которым понимается комплексная система наблюдения, оценки, анализа и прогноза реализации государственных программ во времени и пространстве, складывающаяся на территории субъекта Федерации и его местного самоуправления, с целью принятия управленческих решений региональными органами по ликвидации выявленных проблем и стимулированию сильных тенденций на основе оперативной диагностики реализации программы и эффективностирасходования ресурсного обеспечения [52].

65

Следовательно, содержание регионального мониторинга государственных программ, по мнению авторов, заключается

впревращении стратегических целей региона в государственные программы, организацию потоков информации, учет и отслеживание изменений под влиянием внутренних и внешних факторов

внеобходимом временном режиме и пространстве, координацию целенаправленной деятельности субъектов программы и ресурсного обеспечения с учетом подвижности социально-экономичес- кой системы региона.

Прежде чем обратиться к методологии формирования модели регионального мониторинга государственных программ, заметим, что результатом реализации любой программы всегда является создание новой консолидированной стоимости эффективности управления (в нашем случае программно-целевого управления), которая оценивается соотношением результатов и затрачиваемых ресурсов, причем эта стоимость может быть разной по своей природе: экономической, рыночной, социальной, социально-экономической, остаточной. В отличие от других целевых программ государственная программа ориентирована в основном на определение социально-экономической стоимости, что координально меняет подходы к моделированию мониторинга.

Исходя из вышеизложенного основной задачей системы регионального мониторинга государственных программ являет-

ся: выявление проблем и корректировка деятельности участников программного процесса и ресурсного обеспечения до того, как эти проблемы перерастут в кризисную ситуацию. Решение данной задачи связано: а) с определением фактического состояния реализации программ, их подпрограмм и ресурсного обеспечения;

б) с прогнозированием состояния экономики в будущем; в) с заблаговременным определением места и причин отклонений плановых значений показателей, характеризующих реализацию программы как в целом, так и отдельных подпрограмм и мероприятий; г) с ресурсным обеспечением программ и ее

66

направлений при наступлении (достижении) предельных значений показателей; д) с поиском слабых и узких мест в реализации программ и ее направлений.

Результативность решения выявленных проблем во многом определяется тем, насколько правильно скоординировано управление на различных уровнях, грамотно выбраны средства и методы управления. Своевременная адаптация субъекта к быстро меняющейся внешней среде обусловила необходимость такого управления, при котором основой стратегических решений становится выбор поведения региона в текущий момент, который при этом одновременно рассматривается и как начало будущего этапа. Без соответствующей координации, контроля и регулирования обеспечить успешную реакцию региона на изменения, которые произойдут в социально-экономической среде, не представляется реальным. Следовательно, второй задачей системы регионального мониторинга государственных про-

грамм является определение механизмов контроля и регулирования государственных программ.

Соответственно, сущность третьей задачи состоит в ин-

формационном сопровождении процесса программного планиро-

вания. Решение данной задачи связано: а) с разработкой единых методик программного планирования для региона; б) с представлением необходимой информации для составления программ; в) с установлением допустимых границ отклонений фактических показателей эффективности и результативности от нормативных; г) с анализом причин и разработкой предложений для устранения полученных отклонений; д) с учетом соотношения затрат и результатов; е) с разработкой инструментария для планирования, контроля и принятия управленческих решений; ж) с определением системы стимулирования и наказания.

Реализация основных задач РМГП делает возможной подготовку к использованию будущих благоприятных условий, проясняет возникающие проблемы, подготавливает администраторов программы к внезапным изменениям во внешней среде, улучшает

67

координациюдействиймеждувсемиучастникамипрограммыитем самым способствует эффективному программному управлению социально-экономической системы региона.

По мнению Е.В. Быковской [24], мониторинг предполагает не только контроль над ходом реализации программы, но и выполнение вспомогательных функций: информирование не только о конкретном проекте, но и о будущих проектах или о рынке продукции, товаров (услуг) вообще; предвидение возможных рисков и своевременное воздействие на администратора программы.

Следовательно, вопрос о том, в какой степени задачи регионального мониторинга государственных программ должны приниматься во внимание в ходе процедуры пересмотра стратегии региона, может выражаться в функционально-целевых направлениях регионального мониторинга.

В рамках приоритетных направлений государственной политики к функционально-целевым направлениям региональ-

ного мониторинга государственных программ авторы относят:

1)мониторинг качества жизни населения;

2)мониторинг институциональной среды и модернизации экономики;

3)мониторинг эффективного ирезультативногоуправления;

4)мониторингсбалансированноготерриториальногоразвития;

5)мониторинг обеспечения безопасности общества. Выделенные направления обусловлены стратегически-

ми целями развития региона, достижением необходимого уровня конкурентоспособности и обеспечения требуемого вклада в решение региональных, межрегиональных и муниципальных проблем.

Мониторинг качества жизни населения предусматривает меры по наблюдению, оценке и прогнозу качества социальной и культурной среды, уровня жизни населения, кадрового потенциала, конкурентоспособности социальных сфер экономики. Данное направление охватывает среднесрочные и долгосрочные цели, приоритеты и основные направления демографической

68

политики, политики модернизации здравоохранения, образования, пенсионной системы, культуры и других сфер.

Мониторинг институциональной среды и модернизации экономики предполагает оценку формирования институциональной среды, способствующей росту предпринимательской

иинновационной активности, реализации имеющихся конкурентных преимуществ региона в основных отраслях и инфраструктуре, и создание новых конкурентных преимуществ, связанных с глобализацией экономического процесса.

Мониторинг эффективного и результативного управле-

ния обусловлен необходимостью своевременной оценки эффективности программно-целевого управления общественными ресурсами, в том числе в сферах организации государственного

имуниципального имущества, региональных (муниципальных) финансов, юстиции, развития финансовых и страховых рынков, осуществления внешнеполитической деятельности региона.

Мониторинг сбалансированного территориального раз-

вития может выражаться комплексом мер по наблюдению, оценке и прогнозу обеспечения сбалансированного социальноэкономического развития муниципальных образований (поселений) региона, реализации потенциала их развития, преодоления инфраструктурных ограничений, сокращения уровня межмуниципальной дифференциации в социально-экономическом развитии и качестве жизни.

Мониторинг обеспечения безопасности общества преду-

сматривает мониторинговые меры предупреждения потенциальных угроз во всех сферах социально-экономической системы, информирование уполномоченных органов о негативных последствиях реализации конкретного воздействия на объект угрозы интересам населения и региона с целью их устранения или локализации.

Исходя из вышеизложенного мы предлагаем алгоритм формирования модели регионального мониторинга государственных программс учетомтерриториальныхособенностей(рис. 2.1).

69