книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

института общественного мнения оказывает как положительное, так и отрицательное влияние на развитие системы регионального мониторинга государственных программ. С одной стороны, в рамках данных институтов формируются условия оптимального сочетания интересов общественности и приоритетов со- циально-экономической системы региона. С другой стороны, как любой процесс интеграции, общественный контроль способствует росту эффективности управления общественными ресурсами, что, безусловно, сказывается на повышении уровня жизни граждан [31].

Необходимо отметить, что создание системы мониторинга со стороны общественности способствует актуализации рисков (угроз) и формированию процессных диспропорций в управлении ресурсами региона.

Оценить уровень взаимодействия власти и общества достаточно сложно, поскольку общественность является сложной системой обратной связи, что должно быть отражено в «дереве целей» управления общественными ресурсами, в том числе в государственных программах как основном инструменте управления.

Вэтой связи необходимо решить две основные задачи:

1.Создание и совершенствование системы мониторинга общественного мнения на территории региона по всем ключевым аспектам его развития с максимально широким использованием всего спектра количественных и качественных методов эмпирических исследований. Основной показатель – периодичность мониторинга.

2.Осуществление корректировки и оптимизации управления государственными программами со стороны органов региональной власти и местного самоуправления на основе мониторинга общественного мнения. Показатель – социальная удовлетворенность населения реализацией государственных программ.

Для фокусирования внимания на необходимости участия общественности в региональном мониторинге государственных программ обратимся к понятию «общественный мониторинг»,

51

получившему распространение в современных научных дискуссияхпоследнегодесятилетия.

Внастоящее время термин «общественный мониторинг»

вэкономической литературе употребляется в контексте научных исследований по-разному. Это обусловлено тем, что указанный термин применяется для обозначения различных по своей природе отношений (табл. 1.3).

Таблица 1 . 3

Теоретические подходы к понятию «общественный мониторинг»

Следует отметить, что не так много работ посвящено исследованию общественного участия в мониторинге управления социально-экономической системой. В связи с этим интерес представляет работа Т.В. Карпенко, Н.В. Карасевой, Л.И. Пили-

52

пенко, О.А. Черновой [33], в которой авторы обобщают и развивают основные методологические положения вклада общественности в мониторинг управления социально-экономическими процессами. Указанные исследователи трактуют понятие «мониторинг общественного мнения» в качестве составной части комплексного мониторинга программного управления и формирования стратегического плана развития территории в целом. Главным условием реализации общественного участия в мониторинге региональной политики в сфере программного управления является обеспечение прозрачности деятельности органов власти и управления в области социально-экономической и бюджетной политики.

В соответствии с нормами, закрепленными мировой практикой, «прозрачная» программная политика должна отвечать следующим принципам:

♦доверие, ответственность власти;

♦гласность разработки, исполнения и отчетности по реализации программ на основе ведения публичных слушаний

вбюджетном процессе;

♦открытый доступ для общественности к информации о ходе реализации программ с помощью открытых электронноинформационных ресурсов;

♦наличие организационно-правовых условий для общественного участия в обсуждении проблем реализации программ и другой информации, позволяющих будущее прогнозирование реализации программ.

Сущность общественного мониторинга как инструмента программного управления должна отражать экономический смысл данного понятия, при этом общественная составляющая мониторинга государственных программ носит двойной характер:

1)процесс, инициируемый общественностью с целью информирования населения территории и контроля расходования бюджетных средств на реализацию программ;

53

2) процесс, направленный на достижение потребностей общественностикакполучателяуслуг, предоставляемыхпрограммами.

В первом случае общественный мониторинг выполняет распределительную и контрольную функции, определяя эффективность распределения и расходования программных ресурсов, во втором случае общественный мониторинг выполняет функции обратной связи с позиции «вклада» мероприятий программ в решение территориальных социально-экономичес- ких проблем.

С учетом противоречивости и многофункциональности интересов агентов экономики общественный мониторинг государственных программ территориального значения, по нашему мнению, это совокупность:

♦системы наблюдения, оценки, анализа;

♦инструментов оценки эффективности и результативности программ;

♦механизмов общественного контроля за расходованием бюджетных средств;

♦различных форм общественного участия в социальноэкономическом процессе.

Исходя из вышеизложенного, авторы понимают термин

«общественный мониторинг государственных программ терри-

тории» (ОМГПТ) как инициируемое со стороны общественности системное наблюдение за разработкой и реализацией государственных программ, оценкой отклонений показателей от нормативов, результаты которых используются для принятия управленческих решений, направленных на повышение программно-социального эффекта для территории.

В связи с этим возникает необходимость создания системы ОМГПТ с использованием современных методологических подходов социального менеджмента с учетом особенностей процесса программного планирования в регионе.

Моделирование ОМГПТ предлагается базировать на выборе и реализации вектора мониторинговых решений террито-

54

риального развития, обеспечивающего максимизацию социаль- но-экономических эффектов на основе согласования интересов общественности и реализации бюджетных ресурсов территорий в рамках программного управления (рис. 1.8).

Согласно парадигме «власть – общественность» концептуальная модель общественного мониторинга государственных программ применима только для регионов, осуществляющих программно-целевые механизмы моделирования и управления социально-экономической системой. Отметим тот факт, что под категорией «общественность» авторы будут подразумевать совокупность экономических агентов социально-эконо- мической системы.

Первоначально уточним, что в качестве основной цели общественного мониторинга государственной программы сле-

дует рассматривать разработку комплекса рекомендаций по совершенствованию механизма формирования и исполнения государственных программ на основе учета общественного мнения и интересов. Реализация основной цели достигается через решение задач, к которым можно отнести следующие:

а) оценка качества разработки, исполнения, эффективности и результативности программ;

б) организация процесса информирования общественности и отдельных групп населения о результатах реализации программ;

в) разработка рекомендаций по совершенствованию механизма формирования и исполнения программ и усилению аспектов прозрачности;

г) содействие развитию социального капитала на основе межсекторного взаимодействия и согласования интересов экономических агентов и власти в ходе организации общественного мониторинга;

д) содействие сближению функциональных полей восприятия идеи общественного мониторинга программы в парадигме «власть – общественность».

55

Эволюционирование системы управления экономикой определяет решение новых парадигм. Наиболее существенной парадигмой для ОМГПТ является «задача – эффект», достижение которой возможно с помощью определенных структурных элементов мониторинга. К числу таких элементов можно отнести: ресурсы, инструменты, принципы, субъекты.

Каждому структурному элементу соответствует своя функциональная цель, базирующаяся на системе взаимодействия власти и общественности. Оценить уровень такого взаимодействия достаточно сложно, поскольку власть и общественность не только относятся к разным по своей природе системам, но и обладают высокой степенью расхождения системных свойств, функциональной организованности, структурных ипроцессных элементов.

При этом связи, возникающие между властью и экономическими агентами, могут быть как односторонними, так и двусторонними и отличаться интенсивностью, продолжительностью, обязательностью, прямолинейностью, законностью и другими признаками.

Вавторской модели представлены самые интенсивные связи между властью и некоммерческими организациями (НКО), поскольку в настоящее время реформирование общественного сектора в России относится к числу наиболее актуальных вопросов регионального управления, прежде всего это связано с тем, что проблемы и трудности, обусловленные трансформацией и глобализацией социально-экономических процессов, отражаются на регионах с выраженной спецификой и особенностями протекания.

Субъектно-объектные взаимодействия кластера власти и экономическихагентоврегионапредставленынарис. 1.9.

Вэтих условиях важнейшей задачей является необходимость повышения уровня некоммерческого сектора, которое требует применения новых, более качественных механизмов. Одним изтакихмеханизмоввыступаетформированиецелевого капитала.

Интерес к деятельности НКО показан и в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской

57

ся в докладе Общественной палаты Российской Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». По данным доклада «Об осуществлении Министерством юстиции Российской Федерации государственного контроля (надзора) в сфере деятельности некоммерческих организаций и об эффективности такого контроля (надзора)», на 1 января 2015 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 225 263 некоммерческих организаций, из которых 187 960 подлежат федеральному государственному надзору, в том числе4:

♦104 949 (47,8 %) общественных объединений;

♦25 541 (11,6 %) религиозных организаций и 5 представительств иностранных религиозных организаций, открытых в РФ;

♦87 028 (39,6 %) некоммерческих организаций и иных ор-

ганизационно-правовых форм;

♦54 политические партии, 2082 их региональных и 20 местных отделений;

♦14 отделений международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Для исследования степени взаимодействия власти и общественности часто используется публично-социологический метод, позволяющий строить имитационную модель вовлечения общественности в оценку расходования бюджетных средств и оценку эффективности таких расходов. В данной модели общественный мониторинг представлен в виде института общественной экспертизы, в котором в качестве инструмента представлена типологизация общих характеристик, присущих для изучаемого объекта.

Кроме того, методы оценки взаимодействия могут включать в себя различные и аналитические матрицы.

Следует отметить, что достаточно мало работ посвящено исследованию методического инструментария ОМГПТ. Классические модели описания и оценки организации общественного

4 Информационный портал Министерства юстиции Российской Феде-

рации [Электронный ресурс]. URL: http://www.unro.minjust.ru. (дата обращения: 10.12.2014).

59

мониторинга для различных сфер и механизмов управления основываются на базовой методологии теории управления, которая основывается на таких методах, как наблюдение, личное участие, информационные стандарты, анкетирование, фокус-группы и др.

В этой связи традиционные модели не могут отражать достижение (недостижение) цели взаимодействия и участия общественности в региональном мониторинге государственных программ и учитывать факторы, оказывающие прямое и непосредственное влияние на устойчивость отношений в рамках парадигмы «власть – общество».

Эффективным средством исследования публично ориентированных связей между властью и общественностью является полипарадигмальное моделирование. Для оценки эффекта взаимодействия власти и общественности в мониторинге государственных программ может быть использован полипарадигмальный подход – новое научное направление, обусловленное множественностью парадигм в современной науке, представляющее исследовательскую методологию, определяемую как совокупность методов, объединяющих идей, принципов конструирования и трансформирования управления, как методологический регулятив его опережающего развития.

Полипарадигмальный подход систематизирует знания о стратегиях взаимодействия, создает теоретико-методологичес- кую базу для их анализа и оценки, делает срезы инновационности, выявляет направления и продуцирует новые идеи развития стратегий на различных уровнях, формирует многомерное, полисистемное представление о ведущих парадигмах совершенствования стратегии, выявляет приоритетные связи в концептуальном множестве для генезиса правил и стандартов стратегического прогнозирования и проектирования.

Если рассматривать методологическую основу полипарадигмального подхода применительно к взаимодействию власти и общественности, функционирующую в рамках мониторинга государственных программ территориального значения, то сис-

60