книги / Система государственного и муниципального управления.-1

4.ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1.Федеративное государство: теоретические основы.

2.Конституционные принципыфедеративныхотношений вРФ.

3.Особенностиконституционно-правовогостатусасубъектовРФ.

4.Система органов государственной власти субъектов РФ.

5.Взаимоотношения федеральных и региональных властей. Цель – ознакомление с нормативно-правовыми основами фе-

деративных отношений в РФ, особенностями конституционноправового статуса субъектов РФ.

Задачи:

ознакомление с нормативно-правовыми основами федеративных отношений в РФ, организации системы органов государственной власти субъектов РФ;

формирование умений анализировать нормативно-правовые акты, регулирующие конституционно-правовой статус субъектов РФ и организациюсистемыоргановгосударственнойвластисубъектовРФ;

формирование навыков формулировки выводов при анализе особенностей федеративных отношений в РФ.

1. Федеративное государство: теоретические основы

Одной из конституционных основ каждого государства является определенная форма государственного устройства.

Форма государственного устройства выражает способ органи-

зации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. Форма государственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом национально-этническогои социокультурногосвоеобразия.

Основные формы государственного устройства: унитарные государства и федерации. В последние годы возник еще один тип формы государственного устройства – регионализированное государство (таблица).

101

Окончание таблицы

Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаком суверенности.

Вфедерациях суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам федерации для решения вопросов государственного значения, оставляя за собой право контроля за их выполнением.

Врегионализированных государствах при формальном един-

стве системы государственной власти, автономии в составе государства обладают особым статусом, позволяющим как формировать самостоятельно органы государственной власти, так и осуществлять собственное законодательное регулирование.

Российская Федерация, в соответствии со ст. 1 Конституции РФ, является федеративным государством. Составными частями РФ как федеративного государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты Федерации. Таким образом, в РФ существует 2 уровня государственного управления: федеральный и региональный. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира

103

не только по абсолютному количеству субъектов (85), но и по числу их разновидностей (6).

Введение в 1993 г. конституционной схемы, предусматривающей выделение субъектов, обозначило ряд проблем, существующих до сих пор.

1.Серьезная проблема связана с существованием «матрешечных» субъектов Федерации, когда один субъект Федерации находится в составе другого (автономныеокруга в составе краевиобластей).

2.Субъекты РФ кардинально различаются по уровню соци- ально-экономического развития. Существующая система дотирования далека от оптимальной. Незначительное число регионов является донорами, но подавляющая часть получает дотации. Такая система формирует иждивенческие настроения, при этом выравнивания регионов не происходит. Наоборот, регионы становятся все более зависимы от центра, а регионы – доноры, не имеют стимулов для увеличения своих доходов и привлечения дополнительных инвестиций.

В настоящее время в России выделяются различные группы проблемных регионов:

1.Слаборазвитые (в 2013 г. по основным социально-экономи- ческим показателям Чеченская Республика занимала 83-е место, РеспубликаИнгушетия– 82-еместо, РеспубликаКалмыкия– 81-еместо).

2.Депрессивные регионы-реципиенты, где производственные мощности не используются из-за сокращения государственного заказа (отдельные области Сибири).

3.Регионы с экологическими проблемами (Поволжье, Урал, Кузбасс).

Применительно к ним необходимо разрабатывать эффективную региональную политику для предотвращения кризиса.

2. Конституционные принципы федеративных отношений в РФ

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство РФ основано на следующих конституционных принципах (рис. 1):

104

ной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т.п.). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т.п., но, вопервых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т.д.).

5. Равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

3. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ

Российская Федерация состоит из 85 субъектов Российской Федерации 6 видов:

1)республики в составе РФ;

2)автономная область;

3)автономные округа;

4)области;

5)края;

6)города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).

Характеристиками конституционно-правового статуса субъекта РФ являются:

равноправие субъектов (ст. 5 КРФ);

наличие территории – границы между субъектами могут быть изменены по их взаимному согласию (ст. 67 КРФ);

106

наличие своего основного закона. При этом Конституционный суд имеет полномочия по разрешению дел о их соответствии Конституции (ст. 125 КРФ);

право субъектов РФ иметь собственное законодательство

(ст. 76 КРФ);

система органов государственной власти (ст. 77, 78 КРФ);

право на участие в принятии решений на федеральном уровне (95, 96, 104, 134 КРФ);

право осуществлять международные и внешнеэкономические связи (ст. 72 ч. 1, о КРФ);

государственная собственность субъектовРФ (ст. 72, г КРФ).

Республики в составе РФ возникли на базе существовавших

всоветскую эпоху автономных республик (АССР) и автономных областей. В России 22 республики данного вида. Их главное отличие от иных субъектов Российской Федерации (например, областей) в том, что республики имеют конституционно-правовой статус государств в составе РФ (ст. 5 п. 2 КРФ), обладающих всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории. Исключение составляют полномочия, находящиеся в ведениифедеральныхорганов государственнойвласти.

Республики в составе РФ имеют:

свою конституцию, причем в соответствии со ст. 66 ч. 2 КРФ она может быть принята не представительным органом, как

вдругих субъектах, а на референдуме;

систему органов государственной власти;

право устанавливать свой государственный язык наряду с официальным языком (русским) (ст. 68 КРФ);

иные привилегии, обусловленныереспубликанскимстатусом.

При этом статус республик противоречив. Признание в ч. 2 ст. 5 КРФ республик в составе России государствами, очевидно, противоречит не только тому, что Конституционный суд РФ не признал за субъектами государственного суверенитета – основополагающего признака государства, но и ч. 1 ст. 5 КРФ, так как не согласуется с базовым принципом современной федерализации – равноправия субъектов РФ.

107

Единственный субъект РФ, сохранивший статус автономной области, – Еврейская автономная область. В советскую эпоху

вРСФСР было 5 автономных областей, но Адыгейская, КарачаевоЧеркесская, Горно-Алтайская, Хакасская автономные области преобразовались в республики в составе РФ.

Еще один вид субъектов РФ – автономные округа. Как правило, это форма национально-территориальной организации народностей Крайнего Севера (чукчей, эвенков, ненцев, хантов и манси и др.). Всего автономных округов – 4 (их перечень указан в Конституции РФ): Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, ЯмалоНенецкий.

Автономные округа РФ имеют двойственный статус:

самостоятельные и равноправные субъекты РФ (имеют все признаки и права субъекта РФ, делегируют своих представителей

вСовет Федерации);

одновременно входят в состав других субъектов РФ – краев и областей (Тюменской области, Красноярского края и др.), за исключением Чукотского автономного округа, вышедшего из состава Магаданской области.

Таким образом, их определяют как «матрешечные» субъекты Федерации, когда один субъект Федерации находится в составе другого. Лишь Еврейской АО удалось выйти из состава Хабаровского края, а Чукотскому АО – из состава Магаданской области. Остальные автономные округа формально остались в составе краев и областей. Некоторые из них на волне суверенизации провозглашали себя республиками и пытались выйти из состава своих «метрополий». Однако эти попытки не были признаны центром. В конце концов сепаратизм оказался характерен прежде всего для экономически сильных автономных округов, которые всячески дистанцировались от своих «метрополий» (например, ЯмалоНенецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий, Таймырский (ДолганоНенецкий) АО). В ряде случаев на их территориях срывались выборы губернаторов и законодательных собраний краев и областей (например, на территории Ямало-Ненецкого АО не проводились выборы губернатора Тюменской области). Проблемы взаимоот-

108

ношений Тюменской области с нефтегазовыми автономными округами – Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким были предметом долгих разбирательств в Конституционном суде. В последнее время проблема «матрешечных» субъектов Федерации в большей степени решается путем укрупнения регионов.

Республики в составе РФ, автономная область, автономные округа – соответственно национально-государственные и нацио- нально-территориальные образования в составе РФ.

Остальные субъекты Федерации – края, области и города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), где в основном преобладает русское население – территориальные образования в составе РФ.

Области (их 46) составляют большинство субъектов Федерации. Они созданы на базе областей, существовавших в советское время, но наделены статусом равноправного субъекта Федерации.

Особый вид области – край. Отличие краев от областей в том, что они содержали или содержат в своем составе иные образования – автономные области и автономные округа. В настоящее время в РФ имеется 9 краев: сначала – Красноярский, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский, Алтайский, Приморский. С 01.12.2005 г. в РФ появился новый субъект Федерации – Пермский край, который был создан на базе объединившихся Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа, которые в связи с этим были упразднены. В результате объединения Камчатской области и Корякского АО 1.07.2007 г. возник Камчатский край. В результате объединения Читинской области и Агинского-Бурятского АО 1.03.2008 г. появился Забайкальский край.

Москва, Санкт-Петербург, Севастополь являются городами федерального значенияиимеют статуссамостоятельных субъектов РФ.

Субъекты РФ не имеют права выхода из РФ.

Состав РФ может измениться путем образования в ее составе нового субъекта РФ.

Новый субъект в составе РФ может быть образован: путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ; путемпринятия иностранного государства или его части в состав РФ.

109

1. Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Инициатива образования нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам РФ. Предложение об образовании направляется Президенту РФ. Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную думу, Правительство РФ.

Вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов. Если вопрос не получил одобрения в субъектах, он может быть вынесен на повторный референдум не ранее чем через год. Данные о результатах референдумов представляются Президенту. Президент РФ вносит проект ФКЗ об образовании нового субъекта РФ в Государственную думу РФ. ФКЗ принимается Федеральным собранием РФ в порядке, установленном Конституцией (ст. 108). На основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ вносятся поправки в ст. 65 Конституции РФ (рис. 2).

Рис. 2. Порядок образования в составе РФ нового субъекта РФ

2. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по

110