книги / Система государственного и муниципального управления.-1
.pdfФЗ № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
ФЗ № 54 от 19.06.2004 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,
ФЗ № 59 от 02.05.2006 «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»,
конституции, уставы субъектов РФ,
законы субъектов РФ о МСУ,
законы субъектов РФ о местном референдуме,
законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц МСУ,
законы субъектов РФ о сходах граждан,
законы субъектов РФ о собраниях, конференциях граждан,
законы субъектов РФ об обращениях граждан,
местные нормативные акты (уставы МО, постановления глав МО и решения представительных органов МСУ),
уставы территориального общественного самоуправления. Согласно ст. 130 п. 2 Конституции РФ: «Местное самоуправ-
ление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления». В главе 5 ФЗ № 131 более конкретно.
Местный референдум. В соответствии с ФЗ № 67 местный референдум – референдум, проводимый в соответствии с КРФ, ФЗ, Конституцией (уставом), законом субъекта, уставом МО среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
В соответствии со ст. 22 ФЗ № 131 местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования, поскольку:
1)местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения МО;
2)местного референдума решения не требует утверждения,
арезультаты являются обязательными для всех граждан, прожи-
171
вающих на территории МО (поэтому в референдуме должны принимать участие жители всего МО).
Инициатива проведения местного референдума. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1)по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме (в соответствии с действующим законодательством дееспособные граждане с 18 лет);
2)по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом (например, политические партии);
3)по инициативе представительного органа муниципального
образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно (если глава местной администрации не поддержит инициативу представительного органа, референдум проведен не будет).
Процедура референдума:
1)подготовка референдума: стадия включает в себя выдвижение инициативы о проведении местного референдума, информирование граждан, агитация и обсуждение;
2)проведение референдума: назначение, организация референдума, голосование и подведение итогов;
3)реализация решения, принятого на референдуме: исполнение решения, установление ответственности за неисполнение решения, принятого на референдуме.
Особенности подготовки и проведения местного референду-
ма. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
172
Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, предлагаемого к вынесению на местный референдум.
Для выдвижения инициативы проведения референдума для сбора подписей граждан в его поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъектов РФ и уставов муниципальных образований количественный состав инициативной группы устанавливается не менее 10 чел. Для назначения референдума инициативная группа должна представить в соответствующий орган МСУ подписи участников референдума в поддержку его проведения.
Инициатива проведения референдума, с которой выступили и представительный орган муниципального образования, и глава местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
Представительный органможетпринять одно из двухрешений:
1)назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;
2)отклонить требования о назначении референдума.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а организация проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
173
Большинство законов субъектов РФ о местном референдуме содержат стандартный перечень оснований отказа в проведении референдума:
1)отсутствие среди представленных инициативной группой документов, необходимых для назначения референдума;
2)грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в тех местах, где сбор запрещен (грубое нарушение – не менее 20 % от представленных подписей);
3) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума или обнаруженное среди проверяемых подписей 5 % и более недостоверных подписей;
4)несоздание инициативной группой фонда референдума;
5)использование инициативной группой при финансировании своей деятельности помимо средств фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 % от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума;
6)превышение инициативной группой при финансировании своей деятельности размера расходования из фонда референдума более чем на 5 % от установленного предельного расходования средств фонда;
7)установленный решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной группой свободой массовой информации (агитация к изменению государственного строя, агитация, возбуждающая национальную, религиозную, социальную вражду);
8)использование членом инициативной группы преимуществ должностного ли служебного положения.
Требования к формулировке вопроса, выносимого на местный референдум. Вопросы, выносимые на местный референдум, называются формулой референдума. Она не должна содержать:
1)вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера;
2)вопросы, требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);
174
3)вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение зарплаты);
4)кадровые вопросы (о формировании органов МСУ и их персональном составе).
ФЗ от 12.06.2002 № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:
1)о досрочном прекращении полномочий или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов МСУ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы МСУ либо об отсрочке указанных выборов;
2)о персональном составе органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ;
3)об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4)о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, МО;
5)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Некоторые законы субъектов РФ также устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
В ФЗ № 131 предусмотрена необходимость проведения референдума по вопросам:
1)определение структуры органов МСУ (ст. 34, п. 5): структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном ре-
175
ферендуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 чел. – на сходе граждан);
2) введение и использование разовых платежей граждан (ст. 56): средства самообложения.
Принципы проведения местного референдума совпадают с прин-
ципамивсеобщегоизбирательногоправа России.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено
вграницах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, иными уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Российской Федерации.
Решение, принятое на местном референдуме, является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий:
176
1)чтобы сам референдум был признан состоявшимся;
2)чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте.
Муниципальные выборы. Муниципальные выборы – наиболее массовая форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, посредством которого образуется представительный орган МСУ и получают свои полномочия главы муниципальных образований.
В соответствии со ст. 23 ФЗ № 131, муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Перечень субъектов, исполняющих полномочия по назначению муниципальных выборов (установление даты их проведения путем издания специального акта). Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования (в случаях, если представительный орган МО не назначает выборы в установленные сроки либо при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой МО исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа). Также муниципальные выборы могут назначаться судом общей юрисдикции, если представительный орган МСУ или территориальная избирательная комиссия не назначили в установленный срок муниципальные выборы, а также если муниципальная изби-
рательная комиссия отсутствует или не может быть создана. В данном случае выборы назначаются по заявлению избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов МСУ, прокурора.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения
177
иподведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
На выборах в представительные органы местного самоуправления могут применяться мажоритарная избирательная система
иэлементы пропорциональной избирательной системы.
Мажоритарная избирательная система. Выборы депутатов
представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 чел., а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.
Пропорциональная избирательная система. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
178
Стадии процесса организации муниципальных выборов:
1)назначение выборов,
2)образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей,
3)регистрация кандидатов,
4)проведение предвыборной агитации,
5)голосование,
6)определение результатов выборов.
Право участвовать в муниципальных выборов имеют граждане РФ, постоянно или временно проживающие на территории муниципального образования, а также лица, не имеющие гражданства РФ постоянно или временно проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с письмом ЦИК России от 25.04.2005 определены страны, с которыми заключены международные договоры, дающие право участвовать в муниципальных выборах, – Казахстан, Киргизия, Армения, Туркменистан.
Каждые выборы стоят для муниципального бюджета свыше 1 млн руб. В связи с этим, а также исходя из политических интересов региональных властей местные власти идут на отмену прямых муниципальных выборов как должностных лиц (глава муниципального образования может избираться из состава представительного органа или по результатам конкурса), так и представительного органа (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района).
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Под отзывом депутата понимается досрочное прекращение действий депутатского мандата по воле избирателей; санкция против депутата представительного органа МСУ, ненадлежащим образом исполняющего свои обязанности.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке,
179
установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума.
Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
При этом основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Например, устав Краснокамского городского поселения предусматривает следующие основания для отзыва главы района, депутата земского собрания:
1)нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов Пермского края, настоящего устава, нормативных правовых актов земского собрания;
2)систематическое невыполнение должностных (депутатских) обязанностей;
3)совершение действий, порочащих звание главы района, депутата земского собрания;
4)осуществление деятельности, не совместимой со статусом главы района, депутата земского собрания.
Порядок проведения голосования идентичен порядку проведе-
ния местного референдума.
Процедура отзыва:
1.Возбуждение вопроса об отзыве. Инициатором голосования по отзыву депутата выступает исключительно население (граждане, обладающие правом участия в местном референдуме и составляющие не менее 5 % от числа избирателей, зарегистрированные в муниципальном образовании (избирательном округе). Избиратель или группа избирателей, имеющие право на участие в голосовании по отзыву, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 чел.). Регистрация инициативной группы по отзыву производится представительным органом муниципального образования
180