книги / Система государственного и муниципального управления.-1

тором в повышении профессионального уровня власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.

Недостатком этой модели считается возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.

Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр – собрание», смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр – собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В США данная модель реализуется на уровне таунов и тауншипов, где численность населения не превышает 25 тыс. чел. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1–2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.

В ФЗ № 131 содержатся нормы, отражающие установление ряда организационных моделей МСУ.

1. Модель «сильный мэр – совет».

Совет: представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ст. 35 п. 2); представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах (ст. 35 п. 4).

151

Мэр: глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах и в таком случае либо возглавляет представительный орган, либо возглавляет местную администрацию (ст. 36 п. 2); в РФ в 70 % муниципальных образований предусмотрены выборы мэра.

ГлавойместнойадминистрацииможетбытьглаваМО(ст. 37 п. 2). В 20092 муниципальных образований РФ главой местной администрации является глава муниципального образования, из них 81 % – городские округа, 79 % – муниципальные районы, 65 % – городские поселения, 87 % – сельские поселения. Например, в Чувашской Республике главы всех администраций – главы муниципальных образований, а в сельских поселениях они входят в состав

представительного органа и возглавляют его. 2. Модель «слабый мэр – совет».

Совет: представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ст. 35 п. 2); представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах (ст. 35 п. 4).

Мэр: глава МО может избираться представительным органом МО из своего состава и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет администрацию (ст. 36 п. 2). Во втором случае его полномочия как депутата представительного органа прекращаются.

3. Комбинированная модель.

Совет: представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ст. 35 п. 2); представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах (ст. 35 п. 4).

Мэр: глава МО избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом МО из своего состава. При этом может исполнять полномочия председателя представительного органа

(ст. 36).

Администратор: главой МА может быть лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (ст. 37 п. 2).

152

Условия контракта поселения утверждаются представительным органом, а для муниципального района и городского округа – представительным органом МО и законом субъекта РФ (по переданным государственным полномочиям) (ст. 37 п. 3).

Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом МО. Контракт с главой местной администрации заключает глава МО (ст. 37 п. 5).

За период действия системы сити-менеджмента лишь в 3826 МО РФ главы местных администраций назначались по контракту. В Пермском крае – в г. Пермь. В Республике Марий Эл главы всех администраций назначались по контракту, в Калужской области – главы администраций 98,7% муниципальных образований.

4. Модель «мэр – собрание».

Совет: представительный орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., может не формироваться при численности от 100 до 300 чел. (ст. 35 п. 3). В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного орга-

на (ст. 25).

Мэр: на сходе граждан председательствует глава МО, избираемое сходом граждан (ст. 25). Может совмещать полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа (ст. 36 п. 3).

5. Модель «мэр – администратор – совет».

Вфеврале 2015 г. были внесены изменения в ФЗ № 131, предусматривающие новую модель организации МСУ, которая реализуется в Пермском крае в соответствии с изменениями в законе Пермского края «О порядке формирования представительных органов МО и порядке избрания глав МО». Глава МО может избираться представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В данном случае он возглавляет местную администрацию.

Вмуниципальных районах и городских округах половина конкурсной комиссии назначается представительным органом,

153

половина – высшим должностным лицом субъекта РФ. В поселении, внутригородском районе половина назначается представительным органом муниципального образования, половина – представительным органом муниципального района.

Данная модель реализуется во всех городских округах, муниципальных районах, сельских и городских поселениях (с населением более 10 000 тыс. чел.) Пермского края, кроме ЗАТО Звездный, Горнозаводское и Суксунское городские поселения. Таким образом, глава муниципального образования реализует не только представительские функции, но и руководит администрацией. Реализация данной модели позволит решить проблему двух лидеров в модели «совет – администратор», четко разграничить полномочия представительной и исполнительной ветвей власти, утвердить принцип единоличной ответственности за реализацию администрацией решения вопросов местного значения.

Выбор определенной модели местного самоуправления должен обеспечивать баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения. Муниципалитеты, действуя в рамках федеральных и региональных правовых норм, вправе уточнять и детализировать правовое регулирование системы своих органов, предусматривать дополнительные виды и связи органов МСУ.

5. Органы местного самоуправления: понятие, компетенция

В соответствии с определенной моделью организации органов МСУ формируется система органов МСУ.

Согласно ст. 2 ФЗ № 131: органы МСУ – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом МО органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган МО; глава МО; местная администрация; иные органы МСУ:

154

Представительный орган муниципального образования (например, городской совет, сельский совет).

Варианты формирования:

1.Ст. 35 п. 3. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., может не формироваться при численности населения от 100 до 300 чел. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

2.Ст. 35 п. 4. Два способа формирования представительного органа в муниципальном районе:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей (Очерский, Чердынский муниципальные районы);

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (земское собрание – Пермский муниципальный район, численность земского собрания – 17 чел.; земское собрание Краснокамский муниципальный район – 15 чел.; земские собрания – Нытвенский муниципальный район – 20 чел., Кудымкарский муниципальный район – 15 чел.).

3.Ст. 35 п. 2. Представительный орган поселения и городского округа состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов определяется исходя из численности населения МО (г. Березники – Городская дума, Култаевское сельское поселение – Совет депутатов – 10 чел.).

По данным на 2007 г., в 23919 МО РФ (99 % от общего количества) представительные органы формируются на муниципальных выборах.

155

Численность депутатов представительного органа поселе-

ния, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 чел. – при численности населения менее 1000 чел.; 10 чел. – при численности населения от 1000 до 10 000 чел.;

15 чел. – при численности населения от 10 000 до 30 000 чел.; 20 чел. – при численности населения от 30 000 до 100 000 чел.; 25 чел. – причисленностинаселенияот100 000 до 500 000 чел.; 35 чел – при численности населения свыше 500 000 чел.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов – правомочность состава.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Функции представительного органа: представительная, нор-

мотворческая, контрольная.

Вопросы исключительного ведения представительного орга-

на. Это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений и которые вправе решать только представительный орган МСУ и не вправе решать никакой другой орган.

1.Принятие устава муниципального образования и внесение

внего изменений и дополнений (ФЗ № 131 ст. 35 п. 10). По ФЗ № 131 принятие устава, внесение в него изменений и дополнений относится к исключительным полномочиям представительного органа МО. Но ФЗ № 131 ст. 28 дает возможность жителям участвовать в обсуждении проекта устава, проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав через публичные слушания.

156

2.Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Представительный орган не только принимает местный бюджет, но и утверждает отчет о его исполнении по завершении финансового года, который исполнительные органы представляют в представительный орган. Кроме того, жители МО вправе участвовать

впроцессе формирования и исполнения бюджета посредством публичных слушаний.

3.Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации

оналогах и сборах. В соответствии с Налоговым кодексом РФ местными налогами признаются налоги, которые устанавливаются Налоговым кодексом и нормативными актами представительных органов МСУ. Налоговый кодекс установил два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

4.Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении. Эти программы касаются различных сфер и отраслей муниципальной деятельности – социально-бытовое обслуживание, коммунальное хозяйство и т.д. Под эти направления представительный орган выделяет средства из муниципального бюджета. Исполнительные органы МСУ представляют в представительный орган отчеты об исполнении планов и программ и расходовании финансовых средств. ФЗ № 131 определил право жителей МО участвовать в публичных слушаниях проектов этих планов и программ.

5.Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Муниципальная собственность – экономическая основа МСУ и представляет собой систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами МО. Решение вопросов оперативного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы МСУ. Представительный орган выполняет стратегическую функцию – определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся

вмуниципальной собственности, а уже в соответствии с этим порядком строят свою деятельность все другие органы МСУ.

157

6.Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,

атакже об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений осуществляется исполнительными органами МСУ. Представительный орган определяет порядок принятия данных решений.

7.Определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Для решения совместных хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального сотрудничества право создавать некоммерческие организации МО.

8.Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Под материально-техническим и организационным обеспечением понимается решение вопросов: обеспечение органов МСУ помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом и т.д.

9.Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Формы организационного

контроля представительных органов МСУ могут определяться в уставах МО или других муниципальных правовых актах. Порядок осуществления контроля устанавливается регламентом представительного органа. В нем определяются объекты контроля – деятельность администрации, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений представительного органа и т.д. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации, отчетов структурных подразделений администрации и др.

Кроме организационного контроля представительный орган МО также вправе осуществлять финансовый контроль за деятельностью органов и должностных лиц МСУ путем создания специальных комиссий, приглашения независимых экспертов, аудиторских проверок, проводить публичные слушания.

158

10. Принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Срок полномочия представительного органа закрепляется в уставе МО, не может быть менее 2 и более 5 лет.

Основания досрочного прекращения полномочий

Ст. 73 ФЗ № 131: роспуск представительного органа МО законодательными органами государственной власти субъекта РФ на основании решения суда о противоречии нормативно-правового акта представительного органа Конституции, законодательству и непринятие мер по его исправлению.

Ст. 35 ФЗ № 131:

1)в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2)в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; такое судебное решение должно основываться на конкретных фактах, установленных в ходе судебного разбирательства.

Ст. 13 ФЗ № 131:

1)в случае преобразования муниципального образования;

2)в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

3)в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

159

Глава муниципального образования (например, мэр города, глава сельского поселения).

Варианты наделения полномочиями:

1. Избирается на муниципальных выборах. В поселении,

вкотором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

2.Избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.

3.Избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса:

1) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит

всостав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

2) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию; полномочия депутата в таком случае прекращаются;

3) в случае избрания представительным органом из числа кандидатур, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Глава МО не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа МО и полномочия главы местной администрации (так реализуется принцип разделения властей). В случае формирования представительного органа муниципального района не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района, исполняет полномочия его председателя.

Есть исключение: согласно ст. 36 ФЗ № 131 в сельских поселениях допускается совмещение полномочий председателя представительного органа МСУ и главы местной администрации (экономия средств местного бюджета).

160