книги / Система государственного и муниципального управления.-1
.pdfотзыв депутата представительного органа МСУ или выборного должностного лица; досрочное прекращение полномочий представительного органа МСУ.
4. Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами. Наступает в случае совершения органами и должностными лицами МСУ действий, причиняющих имущественный или иной ущерб физическим и юридическим лицам. Формой проявления данной ответственности может быть признание судом недействительными решений, принятых органами и должностными лицами МСУ и возложение на них обязанности возместить причиненный ущерб.
Правовую основу МСУ составляет ряд федеральных законов, которые можно разделить на 2 группы:
1)законы, регулирующие отдельные вопросы МСУ: ФЗ «Об основах муниципальной службы», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
2)отраслевые законы, представляющие законодательную основу других отраслей права, но затрагивающие вопросы МСУ: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О культуре», «Об образовании», Налоговый кодексРФ, БюджетныйкодексРФ, Жилищныйкодекс РФ идр.
На уровне субъектов РФ правовое регулирование МСУ осуществляется в следующих нормативно-правовых актах:
1)конституции (уставы) субъектов РФ,
2)законы о местном самоуправлении,
3)законы о референдумах,
4)законы о выборах депутатов представительных органов МСУ и глав муниципальных образований,
5)законы о правовых актах органов МСУ,
6)законы о порядке регистрации уставов МО,
7)законы о порядке организации и ведения регистра муниципальных правовых актов субъекта РФ,
8)законы об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами МСУ,
131
9)законы о муниципальной службе,
10)законы о гарантиях депутатов и выборных должност-
ных лиц,
11) законы об ответственности органов и должностных лиц МСУ,
12)законы о материальной и финансовых основах МСУ,
13)законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе
ит.д.
На муниципальном уровне правовую основу МСУ составляют:
1)уставы муниципальных образований,
2)решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,
3)нормативные и иные правовые акты представительного органа МО,
4)правовые акты главы МО,
5)постановления местной администрации.
Таким образом, муниципальная власть является властью подзаконной, действующей в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством.
2. Проблемы территориальной организации МСУ в РФ
Статья 131 Конституции РФ установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила территориальнопоселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности – города и села.
ФЗ № 131 закрепил принципы территориальной организации МСУ:
1)наличие у МО собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями ФЗ № 131;
2)наличие собственной компетенции МО, которую определяют законодательно установленные ВМЗ и полномочия органов
132
МСУ. Закон определил ВМЗ для каждого типа МО – поселения (ст. 14), муниципальный район (ст. 15), городской округ (ст. 16), внутригородской район (ст. 16-2);
3)наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, атакже имущественные права МО;
4)наличие собственных выборных и иных органов МСУ;
5)наличие устава МО, иных МНПА, составляющих в совокупности систему МНПА;
6)МСУ осуществляется на всей территории РФ без изъятий. Территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, территории поселений входят в состав муниципальных районов.
ФЗ № 131 определяет территориальные пределы МСУ в ст. 2 «Муниципальное образование – это городское, сельское поселе-
ние, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения».
В соответствии с ФЗ № 131 муниципальные образования можно разделить на два типа. К первому типу относятся сельские и городские поселения.
Сельским поселением могут являться:
1)один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек);
2)объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек).
Но есть исключения, когда статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (низкая плотность населения, территориальная недоступность, национальная вражда и т.д.).
Городское поселение – один город или один поселок, а также
всоответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транс-
133
портной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Ко второму типу относится муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как видно из приведенного определения, каждое «вторичное» муниципальное образование включает в себя два или несколько «первичных». Двухуровневая модель позволяет обеспечить решение вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволяет выстроить оптимальную систему взаимодействия органов МСУ с населением и с органами государственной власти.
В соответствии с типами МО разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов МО. Разделение производится по принципу: внутрипоселенческие вопросы решает поселение, а межпоселенческие вопросы – муниципальный район (таблица).
Разграничение вопросов местного значения поселений и муниципальных районов
Вопрос |
Поселение |
|
Муниципальный район |
местного |
|
|
|
значения |
|
|
Формирование, утверждение, |
Бюджет |
Формирование, утверждение, |
ис- |
|
|
полнение бюджета поселения |
и |
исполнение бюджета муници- |
|
контроль за исполнением данного |
пального района, контроль за |
|
|
бюджета |
|
исполнениемданногобюджета |
134
Продолжение таблицы
Вопрос |
Поселение |
Муниципальный район |
|||||
местного |
|
|
|
|
|
|
|
значения |
|
|
Установление, |
изменение |
|||
Налоги |
Установление, изменение и отмена |
||||||
|
местныхналоговисборовпоселения |
и отмена местных налогов |
|||||
|
|
|
и |
сборов |
муниципального |
||
|
|
|
района |
|
|
|
|
Имущество |
Владение, пользование и распоря- |
Владение, |
пользование |
и |
|||
|
жение имуществом, находящимся |
распоряжение |
имуществом, |
||||
|
в муниципальной |
собственности |
находящимся в муниципаль- |
||||
|
поселения |
|
ной |
собственности муници- |
|||
|
|
|
пального района |
|
|||
Инфра- |
Организация в границах поселения |
Организация в границах му- |
|||||
структура |
электро-, тепло-, газо- и водоснаб- |
ниципального района элек- |
|||||
|
жения населения, водоотведения, |
тро- и газоснабжения посе- |
|||||
|
снабжения населения топливом |
лений |
|
|
|
||
Дороги |
Дорожная деятельность в отноше- |
Дорожная деятельность в от- |
|||||
|
нии автомобильных дорог местно- |
ношении автомобильных |
до- |
||||
|
го значения в границах населен- |
рог |
местного |
значения |
вне |
||
|
ных пунктов поселения, а также |
границ населенных пунктов в |
|||||
|
осуществление иных полномочий |
границах |
муниципального |
||||
|
в области использования автомо- |
района, а также осуществле- |
|||||
|
бильных дорог и |
осуществления |
ние иных полномочий в об- |
||||
|
дорожной деятельности в соответ- |
ласти использования автомо- |
|||||
|
ствии с законодательством Рос- |
бильных дорог и осуществле- |
|||||
|
сийской Федерации |
|
ния дорожной деятельности в |
||||
|
|
|
соответствии |
с законодатель- |
|||
|
|
|
ствомРоссийскойФедерации |
||||
Жилье |
Обеспечение малоимущих граж- |
|
|
|
|
|
|
и ЖКХ |
дан, проживающих в поселении и |
|
|
|
|
|
|
|
нуждающихся в улучшении жи- |
|
|
|
|
|
|
|
лищных условий, жилыми поме- |
|
|
|
|
|
|
|
щениями в соответствии с жилищ- |
|
|
|
|
|
|
|
ным законодательством, организа- |
|
|
|
|
|
|
|
ция строительства |
и содержания |
|
|
|
|
|
|
муниципального жилищного фон- |
|
|
|
|
|
|
|
да, создание условий для жилищ- |
|
|
|
|
|
|
|
ного строительства |
|
Создание условий для пре- |
||||
Транспорт |
Создание условий для предостав- |
||||||
|
ления транспортных услуг населе- |
доставления |
|
транспортных |
|||
|
нию и организация транспортного |
услуг населению и организа- |
|||||
|
обслуживания населения в грани- |
ция транспортного обслужи- |
|||||
|
цах поселения |
|
вания населения между по- |
||||
|
|
|
селениями в границах муни- |
||||
|
|
|
ципального района |
|
|||
135
Продолжение таблицы
Вопрос |
|
|
Поселение |
|
Муниципальный район |
|
|||||
местного |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
значения |
|
|
|
|
|
Участие |
|
в профилактике |
|||
Профилак- |
Участие в профилактике терро- |
|
|||||||||
тика терро- |
ризма и экстремизма, а |
также в |
терроризма и экстремизма, |
а |
|||||||
ризма |
минимизации и (или) ликвидации |
также |
в |
минимизации |
и |
||||||
|
последствий проявлений терро- |
(или) ликвидации |
последст- |
||||||||
|
ризма и экстремизма в границах |
вий проявлений терроризма |
|||||||||
|
поселения |
|
|
|
и экстремизма на территории |
||||||
|
|
|
|
|
|
муниципального района |
|
||||
ЧС |
Участие в предупреждении и ликви- |
Участие |
в |
предупреждении |
и |
||||||
|
дации |
последствий |
чрезвычайных |
ликвидации последствий чрез- |
|||||||
|
ситуацийвграницахпоселения |
вычайных ситуаций на терри- |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
ториимуниципальногорайона |
|
||||
Пожарная |
Обеспечение первичных мер по- |
|
|
|
|
|
|
||||
безопас- |
жарной |
безопасности в |
границах |
|
|
|
|
|
|
||
ность |
населенных пунктов поселения |
Создание условий для обес- |
|||||||||
Услуги |
Создание условий для обеспечения |
||||||||||
связи, об- |
жителей поселения услугами свя- |
печения поселений, входя- |
|||||||||
щественно- |
зи, общественного питания, тор- |
щих в состав муниципально- |
|||||||||
го питания, |
говли и бытового обслуживания |
го района, услугами связи, |
|||||||||
бытового |
|
|
|
|
|
общественного |
питания, |
||||
обслужи- |
|
|
|
|
|
торговли и бытового обслу- |
|||||
вания |
|
|
|
|
|
живания |
|
|
|
|
|
Библиотеч- |
Организация библиотечного об- |
Организация библиотечного |
|||||||||
ное обслу- |
служивания населения, комплек- |
обслуживания |
населения |
||||||||
живание |
тование и обеспечение сохранно- |
межпоселенческими библио- |
|||||||||
|
сти библиотечных фондов библио- |
теками, |
комплектование |
и |
|||||||
|
тек поселения |
|
|
обеспечение сохранности их |
|||||||
|
|
|
|
|
|
библиотечных фондов |
|
|
|||
Организа- |
Создание условий для деятельно- |
Организация охраны общест- |
|||||||||
ция охраны |
сти добровольных |
формирований |
венного порядка на террито- |
||||||||
общест- |
населения по охране общественно- |
рии муниципального |
района |
||||||||
венного |
го порядка |
|
|
|
муниципальной милицией |
|
|||||
порядка |
|
|
|
|
|
Создание условий для обес- |
|||||
Досуг |
Создание условий для организации |
||||||||||
|
досуга и обеспечения жителей по- |
печения |
поселений, |
входя- |
|||||||
|
селения |
услугами |
организаций |
щих в состав муниципально- |
|||||||
|
культуры |
|
|
|
го района, услугами по орга- |
||||||
|
|
|
|
|
|
низации |
досуга и |
услугами |
|||
|
|
|
|
|
|
организаций культуры |
|
|
|||
Объекты |
Сохранение, использование и по- |
|
|
|
|
|
|
||||
культурно- |
пуляризация объектов культурного |
|
|
|
|
|
|
||||
го наследия |
наследия |
(памятников |
истории |
|
|
|
|
|
|
||
|
и культуры), находящихся в собст- |
|
|
|
|
|
|
||||
136
|
|
Продолжение таблицы |
|
|
|
|
Муниципальный район |
Вопрос |
Поселение |
|
|
местного |
|
|
|
значения |
|
|
|
венности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения
Охрана |
|
Организация |
|
мероприятий |
окружаю- |
|
межпоселенческого характера |
||
щей среды |
|
поохранеокружающейсреды |
||
Образова- |
|
Организация |
предоставления |
|
ние |
|
общедоступного и бесплатно- |
||
|
|
го начального общего, основ- |
||
|
|
ного общего, среднего (полно- |
||
|
|
го) общего образования по |
||
|
|
основным общеобразователь- |
||
|
|
ным программам, за исключе- |
||
|
|
нием полномочий по финан- |
||
|
|
совому обеспечению образо- |
||
|
|
вательного процесса, отнесен- |
||
|
|
ных к полномочиям органов |
||
|
|
государственной власти субъ- |
||
|
|
ектов Российской Федерации; |
||
|
|
организация |
предоставления |
|
|
|
дополнительного образования |
||
|
|
детям (за исключением пре- |
||
|
|
доставления дополнительного |
||
|
|
образования детям в учрежде- |
||
|
|
ниях регионального значения) |
||
|
|
и общедоступного бесплатно- |
||
|
|
го дошкольного |
образования |
|
|
|
на территории муниципально- |
||
|
|
го района, а также организа- |
||
|
|
ция отдыха детей в канику- |
||
|
|
лярноевремя |
|
|
Творчество Создание |
условий для развития |
Создание условий для разви- |
||
местного традиционного народнотия местного традиционного |
||||
го художественного творчества, народного художественного |
||||
участие в |
сохранении, возрождетворчества |
в |
поселениях, |
|
нии и развитии народных художевходящих в состав муници- |
||||
ственных промыслов в поселении пального района |
|
|||
137
Продолжение таблицы
Вопрос |
|
Поселение |
|
|
Муниципальный район |
|||||
местного |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
значения |
|
|
|
|
|
Обеспечение |
условий |
для |
||
Физкуль- |
Обеспечениеусловийдляразвитияна |
|||||||||
тура |
территории |
поселения |
физической |
развития на территории му- |
||||||
|
культуры и массового спорта, орга- |
ниципального района физи- |
||||||||
|
низация проведения официальных |
ческой культуры и массово- |
||||||||
|
физкультурно-оздоровительных |
и |
го спорта, организация про- |
|||||||
|
спортивныхмероприятийпоселения |
ведения |
официальных |
физ- |
||||||
|
|
|
|
|
|
культурно-оздоровительных |
||||
|
|
|
|
|
|
и спортивных |
мероприятий |
|||
|
|
|
|
|
|
муниципального района |
|
|||
Медицин- |
|
|
|
|
|
Организация оказания на тер- |
||||
ская по- |
|
|
|
|
|
ритории |
муниципального |
|||
мощь |
|
|
|
|
|
района |
первичной |
медико- |
||
|
|
|
|
|
|
санитарной помощи в амбула- |
||||
|
|
|
|
|
|
торно-поликлинических, ста- |
||||
|
|
|
|
|
|
ционарно-поликлинических и |
||||
|
|
|
|
|
|
больничных |
учреждениях, |
|||
|
|
|
|
|
|
скорой медицинской помощи |
||||
|
|
|
|
|
|
(за исключением санитарно- |
||||
|
|
|
|
|
|
авиационной), |
медицинской |
|||
|
|
|
|
|
|
помощи женщинам в период |
||||
|
|
|
|
|
|
беременности, во время и |
||||
|
|
|
|
|
|
послеродов |
|
|
|
|
Отдых |
Создание |
условий для |
массового |
|
|
|
|
|
||
|
отдыха жителей поселения и орга- |
|
|
|
|
|
||||
|
низация обустройства мест массо- |
|
|
|
|
|
||||
|
вого отдыха населения |
|
|
Формирование и содержание |
||||||
Архив |
Формирование |
архивных фондов |
||||||||
|
поселения |
|
|
|
|
муниципального |
архива, |
|||
|
|
|
|
|
|
включая хранение архивных |
||||
|
|
|
|
|
|
фондов поселений |
|
|
||
Отходы |
Организация сбора и вывоза быто- |
Организация |
утилизации и |
|||||||
|
вых отходов и мусора |
|
|
переработки бытовых и про- |
||||||
|
|
|
|
|
|
мышленных отходов |
|
|
||
Благоуст- |
Организация |
благоустройства |
и |
|
|
|
|
|
||
ройство |
озеленения территории поселения, |
|
|
|
|
|
||||
|
использования, охраны, защиты, |
|
|
|
|
|
||||
|
воспроизводства городских лесов, |
|
|
|
|
|
||||
|
лесов особо охраняемых природ- |
|
|
|
|
|
||||
|
ных территорий, расположенных в |
|
|
|
|
|
||||
|
границах населенных пунктов по- |
|
|
|
|
|
||||
|
селения |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
138
Продолжение таблицы
Вопрос |
|
Поселение |
|
|
Муниципальный район |
||||||
местного |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
значения |
|
|
|
|
|
Утверждение схем террито- |
|||||
Генераль- |
Утверждение генеральных |
планов |
|||||||||
ные планы |
поселения, правил землепользования риального |
|
планирования |
||||||||
застройки |
и застройки, |
утверждение подготовмуниципального |
района, |
||||||||
|
ленной на основе генеральных плаутверждение |
подготовлен- |
|||||||||
|
нов поселения |
документации |
по ной на основе схемы терри- |
||||||||
|
планировке |
территории, |
выдача ториального |
планирования |
|||||||
|
разрешений на строительство, размуниципального района до- |
||||||||||
|
решений на ввод объектов в экскументации |
по |
планировке |
||||||||
|
плуатацию |
при осуществлении территории, |
ведение инфор- |
||||||||
|
строительства, |
реконструкции, |
камационной системы обеспе- |
||||||||
|
питального ремонта объектов капичения |
|
градостроительной |
||||||||
|
тального строительства, располодеятельности, осуществляе- |
||||||||||
|
женных на территории поселения, мой на территории муници- |
||||||||||
|
утверждение |
местных нормативов пального района, резервиро- |
|||||||||
|
градостроительного проектирования вание и изъятие, в том числе |
||||||||||
|
поселений, резервирование земель и путем |
выкупа, |
земельных |
||||||||
|
изъятие, в том числе путем выкупа, участков |
в |
границах |
муни- |
|||||||
|
земельных участков в границах поципального |
района для му- |
|||||||||
|
селения для муниципальных нужд, ниципальных нужд |
|
|||||||||
|
осуществление земельного контроля |
|
|
|
|
|
|||||
|
заиспользованиемземельпоселения |
|
|
|
|
|
|||||
Реклама |
|
|
|
|
|
Выдача разрешений на уста- |
|||||
|
|
|
|
|
|
новку |
рекламных конструк- |
||||
|
|
|
|
|
|
ций на территории муници- |
|||||
|
|
|
|
|
|
пального района, аннулиро- |
|||||
|
|
|
|
|
|
вание |
таких |
разрешений, |
|||
|
|
|
|
|
|
выдача предписаний о де- |
|||||
|
|
|
|
|
|
монтаже |
самовольно |
уста- |
|||
|
|
|
|
|
|
новленных вновь рекламных |
|||||
|
|
|
|
|
|
конструкций |
на |
территории |
|||
|
|
|
|
|
|
муниципального района |
|||||
Улицы Присвоение наименований улицам,
площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиямиулициномерами домов
Ритуальные Организация ритуальных услуг и Содержание на территории услуги содержание мест захоронения муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ри-
туальных услуг
139
|
|
|
|
Продолжение таблицы |
|
||||||||
|
|
|
|
|
Муниципальный район |
|
|||||||
Вопрос |
|
Поселение |
|
|
|
||||||||
местного |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
значения |
|
|
|
|
|
Организация и осуществление |
|
||||||
ГО и ЧС |
Организация и осуществление ме- |
|
|||||||||||
|
роприятий по гражданской оборо- |
мероприятий по гражданской |
|
||||||||||
|
не, защите населения и территории |
обороне, защите населения и |
|
||||||||||
|
поселения от чрезвычайных ситуа- |
территории |
муниципального |
|
|||||||||
|
ций |
природного |
и техногенного |
района от чрезвычайных си- |
|
||||||||
|
характера |
|
|
|
туаций природного и техно- |
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
генногохарактера |
|
|
|
||||
|
Создание, содержание и организа- |
Организация и осуществле- |
|
||||||||||
|
ция |
деятельности |
аварийно- |
ние мероприятий по мобили- |
|
||||||||
|
спасательных служб и (или) ава- |
зационной подготовке муни- |
|
||||||||||
|
рийно-спасательных формирова- |
ципальных |
предприятий |
и |
|
||||||||
|
ний на территории поселения |
|
учреждений, |
|
находящихся |
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
на территории |
муниципаль- |
|
|||||
|
|
|
|
|
|
ного района |
|
|
|
|
|
||
|
Осуществление |
мероприятий |
по |
Осуществление |
мероприятий |
|
|||||||
|
обеспечению безопасности людей |
по обеспечению безопасности |
|
||||||||||
|
на водных объектах, охране |
их |
людей |
на |
водных объектах, |
|
|||||||
|
жизни и здоровья |
|
|
|
охранеихжизнииздоровья |
|
|||||||
Курорты |
Создание, развитие и обеспечение |
Создание, |
развитие и обес- |
|
|||||||||
|
охраны лечебно-оздоровительных |
печение |
охраны |
лечебно- |
|
||||||||
|
местностей и курортов |
местного |
оздоровительных местностей |
|
|||||||||
|
значения на территории поселения |
и курортов местного значе- |
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
ния на территории муници- |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
пального района |
|
|
|
||||
Сельскохо- |
Содействие в развитии сельскохо- |
Создание условий для разви- |
|
||||||||||
зяйствен- |
зяйственного производства, созда- |
тия |
сельскохозяйственного |
|
|||||||||
ное произ- |
ние условий для развития малого и |
производства |
в |
|
поселениях, |
|
|||||||
водство |
среднего предпринимательства |
|
расширения рынка сельскохо- |
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
зяйственной продукции, сырья |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
и продовольствия, |
содействие |
|
|||||
|
|
|
|
|
|
развитию |
малого |
и среднего |
|
||||
|
|
|
|
|
|
предпринимательства |
|
|
|||||
Бюджетная |
|
|
|
|
|
Выравнивание |
уровня бюд- |
|
|||||
обеспечен- |
|
|
|
|
|
жетной |
обеспеченности |
по- |
|
||||
ность |
|
|
|
|
|
селений, входящих в состав |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
муниципального |
района, |
за |
|
||||
|
|
|
|
|
|
счет средств бюджета муни- |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
ципального района |
|
|
|||||
Работа с |
Организация и осуществление ме- |
Организация и осуществление |
|
||||||||||
детьми и |
роприятий по работе с детьми |
и |
мероприятий |
межпоселенче- |
|
||||||||
молодежью |
молодежью в поселении |
|
|
ского характера по работе с |
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
детьмиимолодежью |
|
|
|||||
140