1. Государственный строй России в период правления Петра I.

А) Центральное управление: Сенат, Коллегии, Синод.

Как было указано выше, перестройка Петром I деятельности правительственной машины основывалась на принципах коллегиальности, профессионализма, государственного надзора и контроля.

Правительственный Сенат

В 1711 г. (22 февраля) был учрежден Сенат. Сначала он являлся чрезвычайным органом управления, учреждался в качестве регентства на время нахождения царя («…для отлучек наших») в Турецком военном походе. Однако вскоре временный характер нового учреждения превратился в постоянный, и Сенат просуществовал в нашей истории до 1917 г.

Сенат являлся коллегиальным учреждением, сенаторы (первоначально их было 9) назначались государем. С 1711 г. по 1714 г. решения принимались единогласно, но с указа 1714 г. – большинством голосов.

С учреждением Коллегий, их президенты вошли в состав Сената. Однако данная практика оказалось очень неудобной, поскольку президенты-сенаторы контролировали сами себя, и в 1722 г. президенты были выведены из состава Сената, за исключением трех главных Коллегий: иностранных дел, военной и Адмиралтейства.

Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Делопроизводство Сената, в отличие от Боярской думы, характеризовалось усилением письменности и увеличением формальности.

Для контроля за деятельностью Сената в 1715 г. учреждалась должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь, готовивший дела к докладу в канцелярии Сената и докладывающий их присутствию. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждалась должность генерал-прокурора (1722 г.), который регулировал «диспуты» сенаторов, т.е. прения по поводу доклада (т.е. был как бы спикером присутствия) и возглавлял канцелярию Сената.

Жалобы на коллегии и доклад по ним Сенату осуществлял рекетмейстер. Доклад по делам, касающимся шляхетства (дворянства) осуществлял герольдмейстер.

Все, что происходило в присутствии Сената, вносилось в протокол, который подписывали все сенаторы – «для открытия дурости каждого», - но на практике это не всегда соблюдалось.

Компетенция Сената была очень обширна: он являлся помощником государя, а в его отсутствие – даже его двойником.

1.Сенат являлся высшим административным учреждением, средоточием управления.

2.Сенат являлся высшей судебной инстанцией.

3.В отличие от Боярской думы, Сенат не имел законодательных полномочий, не был соучастником верховной власти, а являлся только законосовещательным учреждением.

Но из этого правила было исключение. В правление Петра I до 1722 г., во время войны со Швецией, Сенат, при условии отсутствия государя в столице, имел право принимать указы без санкции царя. Присутствие Петра ликвидировало эту законодательную функцию Сената. После окончания Северной войны, указ 1722 г. вовсе ликвидировал это чрезвычайное полномочие Сената. Он вновь стал только законосовещательным учреждением.

Коллегии

В конце 1717 г. начала складываться система отраслевых органов государственного управления – Коллегий (по шведскому образцу). Сам термин «коллегия» указывает на главное отличие нового института от московских Приказов. Вместо принципа единоначалия в области управления вводится принцип коллегиальности.

Организационная структура. Каждая Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Главой Коллегии были: президент и его помощник – вице-президент, назначаемые Сенатом. Кроме руководителей в состав присутствия входили советники (4) и асессоры (4), т.е. заседатели. Все члены присутствия были равны между собой и решения принимались большинством голосов. Если голоса разделялись поровну, голос президента был решающим.

В состав канцелярии входили секретарь, регистратор, переводчик, протоколист и подьячие. Постепенно эти служащие, знающие законы, делопроизводство, докладывающие присутствию о делах, приобретают решающее значение в Коллегиях. Обычно присутствие соглашалось с докладом канцелярии и на практике коллегиальное начало было сведено к нулю.

Система Коллегий. В декабре 1718 г. был принят Реестр коллегий. Сначала было учреждено девять Коллегий: три главные – Иностранных дел, Военная и Морская (Адмиралтейств коллегия); три финансовые – Камер-коллегия (ведала государственные доходы), Штатс-Контор коллегия (государственные расходы), Ревизион коллегия (составление бюджета, наблюдение за исполнением смет по расходам и доходам); две торгово-промышленные – Берг-Мануфактур коллегия (горное дело и промышленность), Коммерц-коллегия (торговля); одна судебная – Юстиц-коллегия.

В 1721 г. были учреждены: Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, и Духовная коллегия, впоследствии переименованная в Святейший Правительствующий Синод – орган церковного управления.

В 1722 г. Берг-Мануфактур коллегия была разделена на две Коллегии: Берг-коллегию (горное и монетное дело), Мануфактур-коллегию (управление промышленностью).

В итоге реформы Коллегий стало 12. Их деятельность определялась Генеральным регламентом, принятым в 1720 г.

Отраслевой принцип управления, свойственный Коллегиям, не был выдержан до конца: как и старые Приказы, они сочетали в себе административные и судебные функции.

Однако создание системы Коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое разграничение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и Коллегии создавались уже там.

Церковная реформа. Святейший Правительствующий Синод.

С момента принятия христианства в X веке, в отношениях Русской Православной Церкви и монарха действовал византийский принцип «симфонии» властей, т.е. их юридическое разделение, но фактическое взаимодействие. В Киевский период Церковь была более независима от светской власти, в Московский период цари все активнее проникали в духовную сферу: собирали Церковные (Освященные) соборы, определяли кандидатуры митрополитов (с 1589 г. - патриархов), решали даже догматические вопросы, наказывали еретиков и раскольников. Но пока высшим органом духовной власти был Освященный собор, а исполнительным – патриарх, соборно избранный, Церковь была юридически свободна.

После смерти патриарха Адриана в 1700 г. Освященные соборы Церкви уже не собирались, и патриарх избран не был.

Как уже было указано, в 1721 г. была учреждена Духовная коллегия, переименованная в Святейший Синод – орган государственного управления церковными делами. Церковь вошла в государственную структуру и потеряла юридическую свободу. Таким образом, был введен протестантский вариант церковно-государственных отношений – «цезарепапизм: Церковь стала государственным учреждением.

Несмотря на то, что в законодательстве Синод назван Правительствующим, т.е. независимым от Правительственного Сената, на практике он получил статус обычной Коллегии. Состоял он также из присутствия и канцелярии. В присутствие входили 12 «правительствующих особ», назначаемых государем из числа высшего духовенства: митрополитов, архимандритов и игуменов.

Деятельность Синода контролировалась инквизитором, а с 1722 г. его сменил обер-прокурор - светский чиновник, помощник генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат.

Б) Органы государственного надзора и контроля

Централизация государственного аппарата требовала создания контрольных органов.

С 1711 г. надзор за законностью, борьбу с финансовыми злоупотреблениями чиновников осуществляли фискалы (институт, заимствованный из Швеции).

Главой фискалитета был обер-фискал Сената. Ему подчинялись фискалы Коллегий, инквизитор Синода, провинциал-фискалы губерний и городовые фискалы.

Фискалы осуществляли тайный надзор за законностью. Они обязаны были доносить о государственных, должностных и других тяжких преступлениях, нарушениях законности в учреждениях, а также выступать в суде в качестве обвинителей.

В случае правильности доноса фискал получал половину штрафной санкции или конфискованного имущества, за неправильный донос фискал не нес ответственности. Естественно, такая практика привела к злоупотреблениям, и по указу 1714 г. фискал, донос которого оказался заведомо ложным, подлежал той же ответственности, что и обвиняемый им человек, если бы донос подтвердился.

Но, несмотря на данную норму, институт тайного надзора уже не устраивал власть. Поэтому в 1722 г. появляется новый институт, осуществляющий гласный, открытый надзор за законностью – прокуратура. Институт был заимствован из Франции, где прокуроры, в основном, осуществляли надзор за деятельностью судов, поддерживали государственное обвинение в суде (преобладал судебный надзор). В России до судебной реформы 1864 г. преобладал административный надзор: прокуроры надзирали, в основном, за деятельностью административных органов.

Главой прокуратуры был генерал-прокурор Сената, помощником его был обер-прокурор Синода. Им подчинялись прокуроры при Коллегиях, Надворных судах.

Указ 1722 г. называет генерал-прокурора «оком государевым» (представляя сенаторам первого генерал-прокурора – П.И. Ягужинского, Пестр I объявил: «вот мое око, коим я буду все видеть»). Генерал-прокурор осуществлял надзор за Сенатом: возглавлял сенатскую канцелярию, был председателем на заседаниях Сената, осуществлял надзор за исполнением законов и обладал правом законодательной инициативы. Он мог опротестовывать решения Сената, с которыми не согласен, доносить государю обо всех действиях Сената.

В) Реформы местного управления.

Губернская реформа.

В 1708 г. вводится новое административное деление государства: были учреждены 8 губерний (Московская, Петербургская, Смоленская, Киевская, Азовская, Сибирская, Киевская, Архангелогородская), по которым были распределены все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская, Азовская), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Но принцип коллегиальности действовал и на губернском уровне. Власть губернатора ограничивалась выборным органом – Ландратской коллегией, которая состояла из 8, 10, 12 человек – ландратов, избираемых губернским дворянством. Губернатор был президентом коллегии ландратов. Однако коллегиальность на местном уровне существовала недолго. С делением уездов на «доли», ландраты были поставлены во главе долей и тем самым подчинены губернатору.

В 1719 г. одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, управлявшихся воеводами, которые были подчинены губернаторам.

Сбором налогов заведовали земские камериры, подчиненные Камер-коллегии. В ведении камериров находились земские комиссары, которые избирались дворянами уезда на один год. Они осуществляли сбор налогов, надзор за исполнением рекрутской повинности, полицейские и другие функции.

Городская реформа.

Особая система самоуправления, по европейскому образцу, сложилась в городах.

1-ый этап. В 1699 г. учреждается Бурмистерская палата или Ратуша в Москве и земские избы в других городах. Члены их избирались городскими сотнями и слободами.

2-ой этап. В 1718-1720 гг. данная система была реорганизована. Были созданы новые органы – магистраты. Общее руководство осуществлял Главный Магистрат в Петербурге, имеющий статус Коллегии.

В 1721 г. был принят Регламент Главного Магистрата и в 1724 г. – принята Инструкция городским магистратам.

Члены магистратов – бургомистры и ратманы избирались «регулярными гражданами», т.е. полноправными горожанами.

Магистраты осуществляли функции: судебные, хозяйственные, финансовые, полицейские, социальные (ведали школы, больницы). Однако после смерти Петра I магистраты были подчинены губернаторам и воеводам. Городское самоуправление по образцу Эстляндии и Лифляндии было сломано. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.