Раздел 5. Организационный механизм охраны окружающей среды

Тема. Правовые основы экологического управления

Что такое управление в сфере охраны окружающей среды?

Управление в сфере охраны окружающей среды – это основанная на законе целенаправленная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по охране окружающей среды от негативного воздействия в целях обеспечения благоприятного ее состояния и экологической безопасности в интересах нынешнего и будущего поколений.

Конечная цель экологического управления заключается в обеспечении интересов настоящего и будущего поколений, укреплении правопорядка в области охраны окружающей среды, обеспечения благоприятного состояния окружающей среды и экологической безопасности.

Организация управления в области охраны окружающей среды имеет свои особенности и строится на определенных принципах:

Общие (выражают социальную природу управления): законность, гласность, учет общественного мнения, принцип разделения властей.

Специальные:

–принцип бассейнового управления;

–приоритет экологического благополучия населения при постановке и решении экологических задач;

–учет экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы и их использование;

–разграничение полномочий и компетенций между органами государственной власти и местного самоуправления в области охраны окружающей среды;

–запрет сочетания функций экологического контроля (надзора) и использования природных ресурсов.

Существуют и иные принципы управления в области охраны окружающей среды, выработаны как доктриной экологического

33

права, так и закрепленные в отдельных нормативных правовых актах.

Экологическому управлению свойственны административный, экономический и идеологический методы.

Каковы виды экологического управления?

Взависимости от субъекта, осуществляющего управление в области охраны окружающей среды, выделяют следующие виды экологического управления: государственное, муниципальное и общественное.

Взависимости от системы государственных органов, осуществляющих государственное экологическое управление, можно выделить: общее и специальное экологическое управление.

Для осуществления государственного экологического управления выстроена определенная система органов управления в области охраны окружающей среды, состоящая из органов общей компетенции и органов специальной компетенции.

Кпервым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, но участвуют в решении вопросов управления в сфере охраны окружающей среды.

Ко вторым относятся те, которые специально уполномочены осуществлять деятельность, связанную с охраной окружающей природной среды и ее компонентов и иные, которые наряду с основными своими функциями уполномочены на осуществление отдельных функций в области охраны окружающей природной среды.

Среди основных, специально уполномоченных государственных органов в обозначенной сфере можно назвать: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральную службу по экологиче-

34

скому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и иные.

Система органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»5 (в действ. ред.).

Какие основныефункцииобразуют содержаниеэкологического управления?

Функция экологического управления – закрепленное в нормативных правовых актах направление деятельности субъекта экологического управления или их группы по охране окружающей среды в целях обеспечения благоприятного состояния окружающей среды

иэкологической безопасности.

Внаучной литературе имеются различные позиции относительно функций управления в сфере охраны окружающей среды.

Среди основных функций экологического управления можно выделить: планирование и прогнозирование в области охраны окружающей среды, государственный учет и отчетность, государственный экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, нормирование в области охраны окружающей среды, экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация, государственный экологический надзор и экологический контроль, формирование экологической культуры.

Вчем заключаются планирование и прогнозирование в области охраны окружающей среды?

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»6 определяет общие нормативные требования к государственному планированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

5СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

6СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.

35

Стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (ст. 3 указанного Закона).

Планирование – деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Результатом такой деятельности являются документы стратегического планирования (стратегические прогнозы, прогнозы научнотехнологического развития, прогнозы социально-экономического развития, стратегии социально-экономического развития, документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, стратегия пространственного развития, государственные программы и др.).

Планирование и прогнозирование в области охраны окружающей среды являются частью стратегического планирования российской Федерации и ее субъектов. Так, например, в соответствии со ст. 24 Закона № 172 прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период содержит определение вариантов внутренних условий и характеристик социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научнотехнического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов.

36

Планирование и прогнозирование в области охраны окружающей среды возможно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, как на долгосрочный период (более шести лет), так и на среднесрочный период (от трех до шести лет).

На уровне субъектов РФ разрабатываются региональные программы в области охраны окружающей среды.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах.

В чемособенности отчетности как функции экологического управления?

Отчетность осуществляется как Росстатом, так и иными уполномоченными органами по основным направлениям своей деятельности. Органам статистики предоставляют экологически значимую информацию как юридические лица-природопользователи, так и государственные органы. Росстат ведет учет экологически значимой информации по установленным формам. Например, «Сведения об охране атмосферного воздуха» (форма № 2-ТП (воздух); № 1- заповедник «Сведения о государственных природных заповедниках и национальных парках»; № 12-ЛХ «Сведения о защите лесов»; № 1-ЛХ «Сведения о воспроизводстве лесов и лесоразведении»; № 9- СХ «Сведения о внесении удобрений и проведении работ по химической мелиорации земель»; № 4 (Чернобыль) «Сведения о проведении мероприятий в хозяйствах, расположенных на землях, загрязненных радионуклидами», и другие.

Вопросы отчетности природопользователей перед уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в действующем законодательстве развиты слабо. Однако в качестве примера можно привести следующие нормы.

В Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»7 (ст. 19) установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обез-

7 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

37

вреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходах, а также представлять отчетность в установленном порядке.

В Лесном кодексе РФ (ст. 49, 66) закреплено: отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре, другая информация) представляется гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий. Отчеты о воспроизводстве лесов и лесоразведении представляются гражданами, юридическими лицами, осуществляющими воспроизводство лесов, лесоразведение, в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий.

Какие формы государственного учетаможно считать функцией экологического управления?

Основной формой государственного учета являются государственные кадастры природных объектов, природных ресурсов, реестры. В настоящее время существует несколько видов кадастров и реестров (в зависимости от объекта учета). В частности, кадастры природных ресурсов (государственный кадастр недвижимости – в части учета земельных участков, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр объектов животного мира); реестры природных ресурсов (государственный лесной реестр, государственный водный реестр); кадастр особо охраняемых природных территорий; государственный кадастр отходов, реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Правовую основу ведения государственного кадастра недвижимости (в части государственного кадастрового учета земельных участков) составляют ст. 70 Земельного кодекса (ЗК) и Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»8.

8 СЗ РФ. 2015. № 29. Ст. 4344.

38

Всоответствии со ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о земельных участках: кадастровый номер земельного участка, площадь земельного участка, категория земель, разрешенное использование земельного участка, описание местоположения земельного участка и другие.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полез-

ных ископаемых ведется на основании ст. 30 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»9 и включает в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержит геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включает в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Также для учета состояния минерально-сырьевой базы ведется Государственный баланс запасов полезных ископаемых.

Государственный кадастр объектов животного мира ведется на

основе ст. 14 Федерального закона «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ10 и содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.

Всоответствии со ст. 4 Федерального закона от 14.03.1995 № 33ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»11 ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, включающий в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Всоответствии со ст. 91 Лесного кодекса РФ12 в государственном лесном реестре содержится документированная информация: о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на

9СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

10СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

11СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

12Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ.

2006. № 50. Ст. 5278.

39

которых расположены леса; о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве; о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам.

Всоответствии со ст. 31 Водного кодекса РФ13 в государственный водный реестр включаются документированные сведения о бассейновых округах; речных бассейнах; о водохозяйственных участках; водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях; водохозяйственных системах; об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении; о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с особыми условиями их использования; решениях о предоставлении водных объектов в пользование; договорах водопользования; об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Всоответствии со ст. 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в Российской Федерации ведется государственный кадастр отходов, который включает в себя: федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Всоответствии со ст. 69 ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях получения достоверной информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно-целевых методов планирования, а также в целях

13 Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

40