!Учебный год 2023 / Гриняев С.Н. Национальная безопасность России

вековье, на карте мира появляется и Древняя Русь, а затем и Российское государство. Наряду с обеспечением внешней (военной) безопасности значительное внимание в этот период уделяется охране внутреннего порядка – в первую очередь борьбе с «лихими людьми». На Руси до Ивана IV (Грозного) борьбой с ними занимаются не в масштабах государства, а «на местах». Судебник 1550 г. вообще передает часть функций по «охранению порядка и спокойствия» обществу.

Позднéе дворяне в каждом уезде избирали «губных старост», которым поручали борьбу с «лихими людьми» и разбоями. На государственных «черных землях» эта функция возлагалась на «земских старост», которые избирались сельскими жителями.

Вгородах функция борьбы с разбоями и поддержанием порядка становилась задачей особых людей, находившихся на государственной службе – «городничих».

Однако, если возникала необходимость защиты «государева интереса», т. е. борьбы с противниками существующей власти, на первое место выходила именно сила государства. Это характерно

идля самых начальных этапов становления русского государства,

иво все последующие столетия его развития, совершенствования государственного механизма, в том числе его силовой составляющей. Наиболее показательным примером может служить создание Приказа тайных дел во главе с Малютой Скуратовым.

Сами параметры строительства древнерусских городов указывают на то, что во главе угла стояли вопросы безопасности. Достаточно посмотреть на самые первые крупные поселения (города) Древней Руси – Старую Ладогу, Изборск, Псков, Великий Новгород, Киев.

Врассматриваемый период появляются и нормативные акты, которые непосредственно начинают формировать российскую теорию безопасности. Среди них «Русская правда» – первый общерусский свод законов, принятый при Ярославе Мудром и его преемниках; позднéе – Судебник 1497 г. – первый свод законов единого Российского государства10.

————–

10 Подробно они рассматриваются в ходе изучения «Истории государства и права России».

11

Взападной исторической литературе принято считать, что непосредственно термин «безопасность» начал применяться с начала XI в. Он означал изначально спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. При этом, как считают исследователи проблемы, до середины XVII в. говорить о «безопасности нации или общества» (в современном понимании) еще не могли.

Основная причина – земли европейских народов легко переходили от одного суверена к другому в виде частного владения (продажа, долг, компенсация, контрибуция, приданое и т. д.). Следовательно, речь шла или о безопасности суверенов, или о безопасности принадлежащих им людей, но никак не о безопасности нации или общества.

На этом фоне широкое распространение получала своеобразная полицейская деятельность суверена, направленная на охранение безопасности отдельных лиц и достаточно узкой части общества.

ВРоссии ряд исследователей рассматривают становление в данный исторический период понятия «безопасность» через лингвистические особенности древнерусской речи:

– «опасъ» (церковно-славянское «опасьнъ») – опасение, внимательность, осторожность, тревога в предвидении какой-либо неприятности (с IX в.);

– «опасти» – спасти, обезопасить (с XIII в.);

– «опасный» – требующий защиты, осторожности. Опасный – это неосторожный, незащищѐнный, а безопасный, соответственно, осторожный, защищѐнный;

– «опасатися» – бояться.

С XVI в. в российских источниках начинает встречаться понятие «безопасность».

Новое время

В начале Нового времени (XV–XVI вв.) развитие представлений о безопасности и ее обеспечении идет по направлению сопоставления этих понятий со стремлением отдельных государств к расширению территорий, захвату природных и человеческих ресурсов с целью укрепления своей мощи и силы, повышения роли и статуса в системе межгосударственных отношений.

12

Историки также связывают этот процесс и с так называемой Эпохой Великих открытий.

Уже не отдельные суверены и землевладельцы, а руководители крупных государственных образований (во многих случаях, монархи) рассматривают необходимость построения системы безопасности для своих территорий и стран, на которых проживают зависимые от них граждане.

Так, в Европе создается множество государственных органов охраны безопасности, в правовом поле формируется отдельное (условно) направление, связанное с деятельностью, как бы сейчас сказали, правоохранительных органов. В первую очередь полиции, деятельность которой обосновывается с научной, на тот период времени, точки зрения.

В России в 1718 г. Петр I в ходе реформирования системы государственного управления учредил профессиональную полицию, а функции по обеспечению безопасности стали исполнять государственные институты.

Основным принципом обеспечения безопасности в России в XVI–XVIII веках звучал следующим образом: «только власть государя, справедливая и законная, единственная способна обеспечить мир и безопасность в стране, экономическое процветание».

Новую трактовку (применительно в первую очередь для европейского восприятия) в XVII–XVIII вв. получает и понятие «безопасность», когда практически во всех странах Европы утвердилась точка зрения, что «обеспечение благосостояния и безопасности» – основная задача государства.

Хотя в XVII в. в письменных источниках безопасность относится уже как к частному лицу, так и к обществу, и к государству. Следовательно, безопасность воспринимается как некая целостность, охватывающая все стороны повседневной жизни. Но внешней безопасностью государства занимались исключительно монарх (его «аппарат») и дипломатические структуры.

Термин «безопасность» при этом формулируется как «состояние, ситуация спокойствия, появляющаяся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические, политические условия, соответ-

13

ствующие органы и организации, способствующие созданию данной ситуации»11.

Появляются и первые нормативные акты, в которых напрямую говорится о безопасности:

–английский Билль о правах 1689 г. (безопасность поставлена

водин ряд с единением, миром, спокойствием народа и благосостоянием государства);

–американская Декларация независимости 1776 г. (создание гарантий своей безопасности объявлено правом и обязанностью народа, задачей власти – обеспечение людям безопасности и счастья);

–французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (безопасность наряду со свободой, собственностью и сопротивлением угнетению входит в число неотъемлемых естественных прав человека).

В XIX веке происходит и деление безопасности на внутреннюю и внешнюю (исходя из угроз), появляются первые, весьма «размытые» определения видов безопасности, более четко формируются структуры системы обеспечения безопасности.

Например, в Российской империи борьбой со всеми формами инакомыслия, заговорами, иностранным шпионажем и т. п. занималось созданное после восстания декабристов Николаем I Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (во главе с А. Х. Бенкендорфом) и подчиненный ему отдельный корпус жандармов.

Основной акцент при разработке формирующейся «теории безопасности» в это время, безусловно, делается на рассмотрение вопросов обеспечения безопасности государства.

Уже в начале XIX в., в первую очередь под влиянием результатов Наполеоновских войн 12 , безопасность рассматривается как

————–

11Петров C. В. Основы национальной безопасности: Учеб. пособие / С. В. Петров, Ю. В. Пушкарев, Е. А. Пушкарева. – Новосибирск: АРТА, 2011. – С. 13.

12Наполеоновские войны (1799–1815 гг.) – войны, которые велись армией во главе с Наполеоном Бонапартом в период, когда он был Первым консулом и императором Франции. По оценкам историков, унесли жизни около 3,5 млн человек (при населении ок. 190 млн). Главные противники – Англия, Австрия, Россия.

14

мирное сосуществование суверенных государств, каждое из которых может сохранять свои особенности: государственный строй, систему власти, взгляды на религию, культурные традиции и т. п.

Именно в это время в российской научной литературе в качестве синонима понятия «безопасность» начинает употребляться термин «государственная безопасность». Складывается практика, которая будет затем доминировать в отечественном (как российском, так ранее и в советском) праве и политической практике: «сфера безопасности – это монополия государства».

На тот период, кстати, такой подход был созвучен с идеями популярного английского философа-материалиста Т. Гоббса (1588–1679), который в своей книге с изложением учения о государстве «Левиафан» писал: «Безопасность народа – занятие государства», не только в политическом и практическом плане, но и в теоретическом».

Вместе с тем многие историки права полагают, что понятие «государственная безопасность» пришло из Франции и развилось

вюридически оформленный термин («государственный порядок»)

вРоссии в «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа1881 г.13, изданному в рамках реформ Александра III. При этом термин «государственный порядок» в Положении употребляется вместе с термином «общественная безопасность» (как одно целое).

Следует отметить, что оппозиционеры того времени называли этот документ настоящей конституцией Российской империи. Он был подготовлен в ответ на убийство Александра II, разработкой руководил министр внутренних дел Н. П. Игнатьев. Проект был одобрен Комитетом министров и утвержден императором Александром III. Основной смысл нового закона – сведение воедино всех репрессивных мероприятий, использовавшихся против революционного движения в 1870-гг. Он регламентировал режим исключительного (чрезвычайного) положения и предусматривал три его разновидности. Устанавливались очень размытые условия его введения. Пользуясь этим, правительство и соответствующие ор-

————–

13 Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. 1. – СПб.,

1885. – С. 261–266.

15

ганы часто злоупотребляли исключительными положениями. Так, например, в шести губерниях, в том числе в столичных городах – Санкт-Петербурге и Москве, положение усиленной (чрезвычайной) охраны действовало с 1881 по 1917 гг. без перерывов. После 1881 г. один из видов исключительного положения распространялся на бόльшую часть Российской империи.

Новейшее время В российской и зарубежной историографии этот период чаще

всего рассматривают со времени окончания Первой мировой войны (1918 г.). Именно ХХ в. создает принципиально иные условия развития человеческой цивилизации. Складывается особая система международных отношений, на первый план выдвинулась борьба ведущих стран за мировое господство, за реализацию своих национальных интересов и политических идеологий.

Целый ряд событий оказал особое влияние на коренное изменение подходов к обеспечению безопасности:

–стремительное развитие научно-технического прогресса;

–изменение баланса сил на международной арене;

–появление оружия массового поражения (позднее – ядерного

ииных видов оружия, способных уничтожить все человечество);

–Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г.;

–образование Союза Советских Социалистических Респуб-

лик в 1922 г.;

–Вторая мировая и Великая Отечественная войны;

–образование Лиги наций и затем Организации Объединенных наций;

–холодная война;

–распад СССР;

–начало новых миграционных процессов, которые ряд специалистов сравнили с Великим переселением народов;

–стремительный рост террористической опасности (в том

числе появление впервые в истории террористических квазигосударственных образований типа «Исламского государства»14, провозглашенного в 2014 г.) и т. д.

————–

14 Запрещенная в России организация.

16

В первую очередь все вышеперечисленное повлияло на понимание сущности безопасности. Впервые возникли подходы, при которых сохранение жизни каждого конкретного человека напрямую зависело от построения и укрепления системы коллективной и международной безопасности.

Ключевые моменты для отечественной теории национальной безопасности – революции 1917 г. и создание в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик.

Сознательно опуская период теоретических разработок «мировой революции», всеобщей безопасности в мировом масштабе и т. п., кратко остановимся на общих подходах к вопросам безопасности в советский период. Относительно нашего государства в политике обеспечения безопасности основной акцент делался на идее поддержания равновесия существовавшей политической системы.

До 1988 г. в открытой литературе на русском языке практически отсутствовали издания по проблемам безопасности СССР. Исключение – в основном декларативные или же публичные заявления (выступления) руководителей на партийных форумах (согласно ст. 6 Конституции СССР 1977 г., Коммунистическая партия Советского Союза – руководящая и направляющая сила советского общества)15, выступления в ООН и интервью руководителей государства накануне, во время и по итогам международных мероприятий с участием СССР.

Основная научная разработка проблем состояния и обеспечения безопасности СССР и стран сформировавшегося после Великой Отечественной войны «социалистического лагеря» проводилась в научно-исследовательских и образовательных учреждениях закрытого типа, существовавших в структурах НКВД, Объединенного государственного политического управления, Комитета госу-

————–

15 В Преамбуле к Конституции СССР (принята на внеочередной VII сессии Верховного Совета СССР IX созыва 7 октября 1977 г.), в частности говориться: «Великая Октябрьская социалистическая революция, совершенная рабочими и крестьянами России под руководством Коммунистической партии во главе с В. И. Лениным, свергла власть капиталистов и помещиков, разбила оковы угнетения, установила диктатуру пролетариата и создала Советское государство – государство нового типа, основное орудие защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма».

17

дарственной безопасности, министерств обороны и внутренних дел, оборонных предприятий. Действует уже упомянутая нами практика: «сфера безопасности – это монополия государства». Именно поэтому, по мнению большинства исследователей, до 1982 г. в СССР вопросы безопасности рассматривались только применительно к государству. Отсюда появилось официальное понятие «государственная безопасность».

Непосредственно в правовой оборот вышеуказанный термин был введен в 1934 г. при образовании в составе Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) Главного управления государственной безопасности, которому были переданы функции ликвидированного Объединенного государственного политического управления (ОГПУ).

В1936 г. термин «государственная безопасность» официально включен в текст Конституции СССР (пункт «и» ст. 14 гл. 2) и начал употребляться в государственных документах и советской правовой литературе.

Только с 1982 г. параллельно с термином «государственная безопасность» в политический и научный лексикон входит термин «безопасность общества». Как отмечают авторы ряда работ, это стало началом поворота официальной государственной политики

всторону интересов личности и общества в области обеспечения безопасности.

Мы уже выше отметили, что в этот период основное влияние, в том числе на формирование теоретических основ обеспечения безопасности оказывает официальная позиция руководства КПСС. В 1985 г. Генеральным секретарем партии, а позднее – Президентом СССР становится М. С. Горбачев, выдвинувший концепцию «нового политического мышления».

Основная декларативная суть этой концепции – отказ от конфронтации государств на международной арене и призыв к согласованию усилий в интересах построения эффективной системы международной безопасности на базе «общечеловеческих ценностей».

Втеоретическом плане выдвинутые декларации послужили импульсом для введения в понятийный аппарат формирующейся теории национальной безопасности новых терминов, связанных с

18

расширением сферы обеспечения безопасности государства за пределы исключительно властных рамок и укрепления ее гражданских начал – «безопасность личности», «национальный интерес», «угроза безопасности».

К 1990 г. начинается масштабное реформирование системы безопасности страны, меняются основные ориентиры – на первый план выходит «безопасность личности», осуществляется переход от концепции «баланса сил» к концепции «баланса интересов».

На международной арене в качестве одного из основных подходов к рассмотрению безопасности выдвигается концепция общей безопасности («common security») – постепенный отход от тезиса о том, что «сфера безопасности – это монополия государства», а права объединений граждан, органов местного самоуправления, неправительственных и негосударственных организаций рассматриваются на одном уровне с правами государства.

За период с 1985 по 1991 гг. в сознании политического руководства и общества прошла переориентация взглядов на обеспечение безопасности – на первый план выдвинулась безопасность личности, а не государства.

Вместе с тем проводимая в стране перестройка оказала негативное влияние на состояние не только государственной безопасности, но и во многом привела ко вспышке межнациональных конфликтов, к росту криминальных (в том числе общеуголовных) проявлений, экономическому обнищанию населения и т. д. В конечном итоге в тупик зашли и усилия по созданию новых параметров «глобальной безопасности», оставив, впрочем, достаточно серьезные теоретические и практические посылы позитивного содержания.

Так, к 1991 г. впервые осуществляется попытка разработать Концепцию безопасности, в научный оборот вводится термин «информационная безопасность», угрозы безопасности классифицируются по сферам жизнедеятельности. В Конституцию СССР вносятся изменения – появляется новый орган – Совет Безопасности.

После развала СССР начался новый этап в построении подходов к обеспечению безопасности. Так, в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» были введе-

19

ны в оборот и раскрыты такие категории, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «основные объекты безопасности», «субъекты обеспечения безопасности», «угроза безопасности», «система безопасности Российской Федерации» и др.

Вдекабре 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, в текст которой вошли термины «безопасность государства» (ч. 5 ст. 13; ч. 3 ст. 55; ч. 1 ст. 82), «государственная безопасность» (п. «д» ч. 1 ст. 114), «оборона и безопасность (п. «м» ст. 71), «общественная безопасность» (п. «б» ч. 1 ст. 72), «безопасность граждан» (ч. 1 ст. 56), «экологическая безопасность» (п. «д» ч. 1 ст. 72); «безопасность труда» (ч. 3 ст. 37).

В1994–1997 гг. проводится большая работа по научному обеспечению теории национальной безопасности. Так, в 1995 г. впервые (без раскрытия содержания) в Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» введен термин «национальная безопасность», а в 1996 г.

вПослании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию дана его трактовка.

17 декабря 1997 г. Указом Президента России № 1300 была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в 2000 г. в нее были внесены серьезные изменения и дополнения). С момента ее принятия был разработан и введен в

действие целый ряд нормативных правовых актов (в первую очередь доктрин и концепций), регулирующих вопросы обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности, что фактически позволило сформировать четкую систему подходов к построению теории национальной безопасности.

Период с 1997 по 2015 гг. характеризуется дальнейшей научной проработкой основ теории национальной безопасности и практическим воплощением в жизнь ее положений. В частности, это нашло свое отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утверждена 12 мая 2009 г. Указом Президента Российской Федерации № 537), новом Федеральный законе № 390-ФЗ «О безопасности». Осуществлены переработка, уточнение целого ряда доктрин, концепций по отдельным видам безопасности.

20