книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона

• разработка системы контроля за выполнением поставленных задач96.

Целью программы является формирование условий и активизация факторов поступательного, устойчивого развития Пермского края, понимаемого как единство и баланс социальных, экономических, экологических и институциональных составляющих развития и обеспечивающего повышение его инвестиционной привлекательности на основе роста конкурентоспособности региона. Оптимизация социального развития, повышения благосостояния и качества жизни населения и превращения Пермского края в «опорный регион», генерирующий инно- вационно-инвестиционное воздействие на соседние территории.

ВПермском крае объявлены четыре блока приоритетов стратегии социально-экономического развития региона: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, пространственное развитие, обеспечение безопасности97.

Внастоящий работе предлагается механизм мониторинга результативности программы социально-экономического развития, представленный основными блоками (рис. 20): целеполагание, основные приоритеты, рычаги и инструменты, программа действий, взаимодействие с другими программами и контроль,

атакже эффект, ожидаемый от реализации целевой программы. Без любого из этих уровней политика перестает быть политикой.

Далее рассмотрим построение модели мониторинга результативности программ социально-экономического развития.

96Проект концепции «Целевые программы социально-эконо- мического развития Пермского края в 2006–2010 годах и на период до 2015 года»: [рабочий материал] / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2006.

97Разработка проекта «Целевые программы социальноэкономического развития Пермского края в 2006–2010 гг. и на период до 2015 года»: [промежуточный отчет о научно-иссл. работе] / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2006.

111

Рис. 20. Модель мониторинга результативности программ социально-экономического развития региона

112

Шаг 1.

В Пермском крае целеполагание представлено четырьмя блоками, которые дают ответ на вопрос: «Что сегодня важно для развития региона?».

В разных моделях экономический рост понимается по-разному (рост объемов производства у Дж. Кейнса до финансовых показателей у монетаристов).

4. Связь экономического роста с ожиданиями (результатами)98.

Экономический рост имеет и другое понятие – это экономическая политика, которую можно рассматривать с двух позиций: как системное воздействие и как целевая результативность99. Системное воздействие понимают как систему, в которой обязательно должен быть субъект, объект и инструментарий. По нашему мнению, в качестве объекта воздействия выступает социально-экономическая система региона. Субъектом является система управленческих структур и институтов. А инструментарием выступает стратегия социально-экономического

98Пермский край – конкурентное развитие: сб. открытых лекций / Агентство «Стиль-МГ». Пермь, 2006.

99Болов А.В., Керашев А.А. Стратегии и инструменты социальноэкономической политики региона в условиях выхода из трансформационного кризиса // Социально-экономические проблемы развития Южного макрорегиона: сб. науч. тр. Краснодар: Изд-во ЮИМ, 2006. Вып. 6.

113

развития, созданная на основе системы мониторинга результативности прошлых социально-экономических программ и оценки текущего бюджетного потенциала региона100.

2. Развитие человеческого потенциала. Данное понятие широко стало внедряться в управленческий механизм совсем недавно, что не скажешь про зарубежную практику. Понятие человеческого потенциала строится на пяти основных показателях: численности населения, ожидаемой продолжительности жизни, коэффициенте уровня образования, коэффициенте уровня социальной адаптации и коэффициенте развития личности101.

1.Численность жителей Пермской области при анализе переписи 1989 и 2002 гг. сократилась на 14 % (в Самаре – на 0,7 %, Свердловской области – на 12 %, а в Татарии выросла на 4 %). Вот она цена выбранной региональной социальноэкономической политики, проводимой в этот период102.

2.Ожидаемая продолжительность жизни является большой проблемой для всей нашей страны. При средней продолжительности жизни в Российской Федерации 65 лет в Пермском крае она составляет 62,7 года, т.е. на 2–3 года меньше, чем в среднем по России. Причинами низкой продолжительности жизни является высокая смертность у мужчин трудоспособного возраста, толчком для этого были кардинальные перемены 90-х гг. и суровые клима-

тические условия. Резко сократить смертность невозможно, носледует искатьпутиизменения этойтенденции103.

100Минько С.В. Инновации в развитии мировой экономики и внешнеэкономических связей: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2004.

101Человеческое развитие: новое измерение социально-экон. прогресса/под ред. В.П. Колесова, Т. Маккинли. М.: Права человека, 2000.

С. 71–78.

102Аитов Н.А. Социальное развитие городов: сущность и перспективы. М.: Знание, 2002.

103Айвазян С.А. Интегральные показатели качества жизни населения: их построение и использование в социально-экономическом управлении и межрегиональных сопоставлениях / ЦЭМИ РАН. М., 2000.

114

3.Что касается коэффициента уровня образования, то здесь есть проблема с качеством измерения. Для оценки необходимо учитывать как количественные показатели, так и качественные. По нашему мнению, начальный фундамент заложен Федеральной целевой программой «Развитие образования в Российской Федерации на 2006–2010 годы»104. Количественность определяется, прежде всего, охватом образовательными программами, а качество – формированием «портфеля достижений» человека. Нельзя согласиться с тем, что можно измерить качество с помощью результатов единого государственного экзамена, так как нет единой системы управления и механизма реализации, и существуют также определенные «уловки» получения высоких баллов на экзамене.

4.Коэффициент уровня социальной адаптации определяется тенденцией роста явлений, препятствующих активному участию субъектов в социально-экономических отношениях. Это социально опасные заболевания, рост численности детейсирот и детей, находящихся в социально опасном положении, рост численности бедных и инвалидизация. Главная задача социальной адаптации – вовлекать людей в нормальную жизнь105.

5.Коэффициент уровня развития личности важен, с точки зрения повышения мотивации граждан улучшать среду вокруг себя, брать ответственность за свою судьбу, вырабатывать активную жизненную позицию.

Еще в 2003 г. Пермская область стала участницей проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, который осуществлялся Министерством финансов РФ при поддержке Мирового банка реконструкции

104 Федеральная целевая программа «Развитие образования в Российской Федерации на 2006–2010 годы» от 08.12.2005 № 860.

105 Анохин А.А. Региональные проблемы социального развития. Л.: Изд-во ЛГУ, 1986.

115

и развития (МБРР). В рамках этого проекта была подготовлена «Программа повышения эффективности управления общественными финансами Пермской области» (май 2003 г. – июль 2004 г.). Целью программы было обозначено повышение деятельности региональных и местных органов власти, обеспечивающих рост конкурентоспособности области и улучшения качества жизни ее населения106.

В рамках программы были проведены следующие мероприятия:

1.Оказание социальных услуг бюджета без посредников. Как правило, бюджетные средства и адресат бюджетной услуги разделены поставщиком услуги, которому бюджет перечисляет все средства. Человек же, получающий услугу, не может влиять на улучшение ее качество, так как не является источником финансирования. Чтобы улучшить ситуацию в сфере бюджетных услуг, в рамках целевой программы был разработан ряд методов, позволяющих напрямую связать поставщика и получателя услуги. Для реформирования были выбрана социальная сфера,

вчастности: образование, здравоохранение и ЖКХ107.

2.Преодоление социального иждивенчества. Для социальной сферы была разработана программа «От пособия к зарплате», содержащая новый механизм мотивации к трудовой деятельности трудоспособных, но неработающих членов семьи. Результаты мониторинга показали, что благодаря программе более 70 % участников «нашли себя».

106Малышев Ю.А., Паздникова Н.П. Теоретико-методологические основы мониторинга результативности программ: [препринт] / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2007.

107Климанов В.В. Конкурсные процедуры поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов // Материалы докл. междунар. науч.-практ. конф. Москва, 21 июля 2006. М., 2006. C. 33.

116

3. Областное здравоохранение. В сфере здравоохранения были реализованы основные механизмы управления качеством бюджетных услуг, а именно стандарты их предоставления. Цель установления медико-экономических стандартов – перевод областных лечебных учреждений на оплату по реестрам пролеченных случаев. Таким образом, вместо финансирования по смете расходов на содержание в больнице или дома в целом было введено нормативно-подушевое финансирование по каждому конкретному больному. Реализация такого подхода позволила увеличить число больных, получивших лечение, в среднем на 10 %108.

Казалось бы, ситуация складывается более чем радужная: край богатеет, реформы идут полным ходом. Но при всех очевидных плюсах и достижениях до сих пор не удалось решить центральную проблему регионального управления: реформировать действующую систему бюджетного планирования и управления расходами. Как и 10–20 лет назад, она является затратной, тяготеющей к расширенному воспроизводству копившихся десятилетиями диспропорций.

Опыт показывает, что результаты деятельности органов региональной власти оказываются вторичными по сравнению с соблюдением финансовой дисциплины. Увеличиваются тенденции экстенсивного роста расходов на единицу бюджетных услуг при одновременном снижении их качества; не налажена система измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их регулярного мониторинга. Опросы населения о качестве бюджетных услуг если и проводятся, то результаты их не принимаются в расчет и не находят должного отражения в бюджетном процессе. В частно-

108 Пермская деловая газета «Business class». 20 марта 2006.

№ 11(76).

117

сти, по инициативе областной администрации в начале 2004 г. был проведен опрос населения, призванный выяснить, как местные жители расставляют приоритеты в структуре бюджетных услуг. Подавляющее большинство респондентов отметило, что здравоохранение является ключевой и наиболее востребованной бюджетной услугой в современных условиях. Опрос провели, но потом о итогах его даже не вспомнили109.

Расходы, которые целесообразно осуществлять в форме капитальных расходов, реально осуществляются в форме текущих обязательных расходов. Это связано как с некоторой инерционностью устоявшихся подходов, так и с отсутствием необходимых средств на проведение капитальных работ.

Очевидно, что без коренной перестройки действующей системы бюджетного управления невозможно изменить структуру бюджетных расходов и оптимизировать ее в соответствии со стратегическими приоритетами развития региона.

На сегодняшний день происходит переход на новый качественный уровень реформирования бюджетной сферы, где больше внимания уделяется качеству управления финансами, межбюджетным отношениям и финансовой самостоятельности субъектов региона.

3.Территориальное развитие. Физическая доступность ба-

зового набора услуг, инфраструктуры, создающая нормальные условиядля существования людей– вотосновнаясутьэтогоблока.

4.Обеспечение безопасности. Проведение направлений региональной политики связано с рисками (систематическими

инесистематическими). Данный блок связан со снижением возникающих рисков. Эти риски можно поделить на две основные группы:

109Серпилин А. Принцип БОРа. URL: //www.business-class.su/ eco-

nomics.

118

1)криминогенные, измеряемые числом людей, пострадавших от противоправных действий (дорожно-транспортные, пожарные, чрезвычайные происшествия и др.);

2)техногенные, измеряемые числом людей, пострадавших от негативных природных явлений.

Снижение рисков проживания на территории региона за счет мероприятий, проводимых региональными структурами, – вот суть данного блока.

Шаг 2.

Следующим этапом является формирование отраслевых приоритетов, дающих ответ на вопрос: «Где можно получить эффект от оптимизации всех имеющихся ресурсов?».

Выделение отраслевых приоритетов производится на основе позиционирования базовых отраслей Пермского края. Для выявления базовых отраслей региона на основе анализа мировых тенденций экономического развития, с учетом исторически сложившейся экономической специализации Пермского края, была выбрана следующая группа отраслей:

1. Топливная – 68 млрд руб.

2. Химическая – 51 млрд руб.

3. Транспорт – 49 млрд руб.

4. Машиностроение – 45 млрд руб.

5. Энергетика – 36 млрд руб.

6. Строительство – 24 млрд руб.

7. Лесопромышленный комплекс – 21 млрд руб.

8. Торговля – 20 млрд руб.

9. Черная металлургия – 20 млрд руб.

10. Агропромышленный комплекс – 18 млрд руб.

11. Образование – 10 млрд руб.

12. IT и телекоммуникации – 7 млрд руб.

13. Здравоохранение – 6 млрд руб.

14. Наука – 3 млрд руб.

119

На основе проведенного анализа отраслевой структуры Прикамья можно заметить, что это экономика индустриального типа, основанная в большей степени на добыче сырья в условиях замкнутой экономики, неизбежно ориентированая вовне. Следовательно, это та экономика, которой управляют силы, находящиеся за пределами региона и страны, что создает существенный риск для нас. Экономика Пермского края зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, так как 70 % промышленного производства потребляется за пределами региона, а значит, и управление осуществляется за пределами региона.

Отрасли, оказывающие услуги, в сумме равны объему всего строительства. Но они нужны и необходимы, потому что обеспечиваютэкономике долгосрочное конкурентное преимущество110.

В рамках выявления отраслевой приоритетности выделены три типа факторов, определяющих отраслевое развитие: производственныефакторы, факторыспроса ифакторыинфраструктуры.

Для каждой группы факторов была определена степень влияния на развитие конкретной отрасли, с помощью весового коэффициента (от 0 до 1). Интегральный показатель привлекательности отрасли определялся на основе мировых тенденций развития отрасли, рентабельности продукции, вклада в повышение социально-экономической устойчивости развития региона, а также налоговых поступлений в бюджет региона. Показатель находится в пределах от 1 до 10.

На основе полученных результатов группой экспертов Пермского государственного университета был составлен рейтинг приоритетности отраслей Пермского края, имеющих наиболее благоприятные условия для развития. Полученные данные позволили объединить все отрасли в три основные группы:

110 Мингалева Ж.А., Паздникова Н.П. Развитие методов управления бюджетным потенциалом региона // Экономика региона. Екатеринбург,

2007. № 2.С. 263–267.

120