книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона

•место целевой программы в системе государственного

заказа;

•реализация целевых программ и их эффективность;

•проведение мероприятий целевой программы;

•выбор исполнителей для целевой программы;

•выбор поставщиков по государственным контрактам;

•отчетность о выполнении целевой программы.

Действующая система бюджетного процесса. Использо-

вание новых инструментов в бюджетном процессе позволяет предъявлять четкие требования, связанные с современным функционированием бюджетной системы.

Методическое обеспечение социально-экономических процессов. Анализ методик, определяющих развитие региона и проводимой политики, дает ответ на вопрос: соответствует ли нормативно-методическая база современным принципам управления?

Анкетирование и интервьюирование. Технологии их применения традиционны и хорошо отработаны в практике социологических исследований.

Анкета – сгруппированные вопросы, объединенные единым исследовательским замыслом, ответы на которые позволяют получить качественно-количественные характеристики целевой программы и ее результативности на основе мнения экспертов и корреспондентов-получателей бюджетных услуг.

В зависимости от типа программы (одноцелевая, многоцелевая) для экспертов и получателей бюджетных услуг разрабатывается по одному варианту анкеты, в которой сгруппированы вопросы по всем мероприятиям целевой программы, либо несколько вариантов, раздельно по каждому направлению (мероприятию) как для экспертов, так и для получателей бюджетных

151

услуг. Такой подход был реализован при проведении общественного мониторинга социальных целевых программ центра «Стратегия»123.

Высокопрофессиональным экспертам, чьи знания и оценка по вопросам разработки и реализации программы особенно значимы, целесообразно проводить интервьюирование.

Показатели-индикаторы в общественном мониторинге целевых программ являются конкретными величинами или характеристиками, с помощью которых проводится качественное или количественное измерение затрат процесса, непосредственного результата произведенных затрат и конечных результатов от предоставления бюджетных услуг, предусмотренных в программе. Все показатели можно разделить на четыре группы:

1)показатели затрат – объем ассигнований, необходимых для реализации программы (мероприятия), как обобщенное финансовое выражение ресурсов, использованных при реализации программы (мероприятий);

2)показатели ресурсов – количество активов, необходимых для производства конкретного продукта или оказания услуг

врамках программы (мероприятия);

3)показатели процесса – описание сущности проводимых мероприятий и основные характеристики процесса разработки и реализации;

4)показатели результатов – полученный эффект целевой программы.

В связи с тем, что сегодня взят курс на переход к системе управления по результатам, то именно группа показателей результатов определяет результативность (эффективность) осуществляемой целевой программы. Данную группу показателей необходимо разделить на следующие сегменты:

123 http://www.strategy -spb.ru.

152

1. Показатели бюджетных услуг – непосредственный результат произведенных затрат, деятельности, направленной на удовлетворение потребностей получателей услуг. Они отражают объем и качество оказанных услуг потребителям.

2.Показатели эффекта – конечный результат произведенных затрат, результат предоставления бюджетной услуги для ее получателя. Отражают изменения социальной и экономической сфер, для которых разработана целевая программа, определяют степень достижения цели предоставления бюджетных услуг124.

3.Показатели результативности. Характеризуют отношение фактически достигнутых результатов к запланированным.

Показатели-индикаторы эффективности реализации целе-

вой программы основываются на соотношении результатов и затрат по программе (мероприятию). Понятие «эффективность» в экономической теории рассматривается с помощью различных показателей. При мониторинге автор использует следующие понятия:

Экономическая эффективность – соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление (в денежном выражении).

Общественная эффективность – достижение обществен-

но значимого эффекта по отношению к качеству и объему предоставляемых услуг.

Общественно-экономическая эффективность – соотно-

шение величины достигнутого в результате реализации целевых программ общественно значимого эффекта и величины затрат на его достижение.

Необходимо учитывать значимые обстоятельства при обосновании показателей-индикаторов:

124 Макоули А. Определение и измерение бедности // Бедность: взгляд ученых на проблему (демография и социология) / ИСЭПН РАН. М.,

1994. Вып. 10.

153

1.Если мониторинг целевой программы не предусмотрен

вуправлении программой, то показатели-индикаторы разрабатываются инициаторами общественного мониторинга, что существенно увеличивает объем работ по проекту.

2.При обосновании показателей-индикаторов следует руководствоваться принципом минимизации количества показателей при сохранении полноты информации.

3.Мониторинг упрощается, если показатели-индикаторы корреспондируются с целевыми показателями и ожидаемыми результатами целевой программы (мероприятий), что возможно, если последние имеют количественное выражение. На этапе разработки проекта целевой программы цели и ожидаемые результаты формулируются, как правило, четырьмя основными способами:

1)с помощью конкретных цифровых показателей;

2)характеристика тенденций, которые не имеют количественных оценок предстоящих изменений в результате реализации мероприятий, но определяют характер динамики показателей состояния проблемы;

3)формулировка в устной форме ожидаемых результатов от реализации целевой программы, оценка достижения которых возможна;

4)формулировка в текстовой форме результатов, оценка достижения которых при проведении мониторинга проблематична.

Практика свидетельствует, что в большинстве программ цели и ожидаемые результаты формулируются третьим и четвертым способом, что существенно затрудняет выбор показате- лей-индикаторов для общественного мониторинга.

4.Показатели-индикаторы, выбираемые для общественного мониторинга, должны быть измеримыми, адекватно отражать изменения, которые происходят в результате реализации целе-

154

вой программы, должны быть сопоставимыми, объективными, обоснованными, достоверными и доступными, т.е. при расчете индикатора должны опираться на традиционные источники информации.

Последнее обстоятельство может сузить круг показателейиндикаторов результативности и эффективности целевой программы, которые используются при проведении общественного мониторинга, так как если текст целевой программы официально публикуется и доступен для общественности, а отчеты исполнения целевой программы носят внутриведомственный характер и малодоступны для общественности и, чаще всего, ограничиваются данными об объемах освоенных бюджетных средств и формальном выполнении основных мероприятий, указанных в программе.

Организационной формой проведения общественного мониторинга является проект, разрабатываемый организацией, инициирующей общественный мониторинг. Основные этапы организации общественного мониторинга: подготовительный этап; этап организации работ по общественному мониторингу целевой программы; заключительный этап.

Главные задачи подготовительного этапа:

•Формирование рабочей группы (команды) проекта. Каждый член команды должен иметь план, в котором четко определены цели, задачи проекта, этапы работ и сроки их выполнения; информацию о полномочиях и ответственности каждого члена команды, формы представления отчетных документов, график рабочих совещаний; информацию по процедурам обсуждения промежуточных результатов и принятия решений при возникновении проблемных ситуаций.

•Отбор участников проекта. Главное – выявить общественные организации, имеющие интересы в общественном мони-

155

торинге целевых программ, определить мотивы их поведения и желание участвовать в проекте, согласовать с учетом их возможностей виды и объем работ, формы их участия в общественном мониторинге.

•Выбор экспертов-аналитиков. Осуществляется с учетом критериев компетентности и профессионализма эксперта в области разработки и реализации целевой программы и общественного участия; с учетом наличия опыта аналитической работы

вобласти бюджетного процесса и программ социальноэкономического развития; знания особенностей управления социальными программами на данной территории; личного согласия и готовности выступать в роли эксперта-аналитика.

Задачи, решаемые на этапе организации работ по общественному мониторингу целевой программы:

•Выстраивание эффективной системы коммуникаций внутри команды, с представителями третьего сектора и органами власти, руководителями бюджетных учреждений, ответственных за реализацию мероприятий, предусмотренных программой, а также с получателями бюджетных услуг.

•Отбор респондентов-получателей бюджетных услуг должен проводиться с учетом двух обстоятельств: участие руководителя бюджетного учреждения, оказывающего услуги в организации опроса, согласие получателя бюджетной услуги уча-

ствовать в опросе; наличие опросного листа, включающего в себя простые вопросы и варианты ответов, позволяющие оценить удовлетворенность бюджетной услугой и ее качеством.

На заключительном этапе необходимо распространить итоговые материалы по общественному мониторингу целевой программы и вынести результаты мониторинга на общественное обсуждение, а также дать рекомендации. Это может быть реализовано с помощью размещения материалов в СМИ; проведения адресной рассылки; организации конференций и круглых столов и др.

156

Предложенные нами теоретические и методические рекомендации по формированию системы мониторинга результативности реализации программы социально-экономического развития региона могут быть использованы при формировании, как стратегии развития региона, так и целевых программ развития. В ходе исследования установлено, что построение данной системы возможно на основе разработки и модернизации методического обеспечения и его ориентация на оценку результативности. Решение ключевых проблем и достижение основных результатов по формированию системы мониторинга результативности программы обеспечивается путем построения модели. На основе расчета обеспеченности бюджетными ресурсами и их эффективного использования в ходе реализации программы, которая регулируется общественным мониторингом, разработаны теоретические положения. Результаты их апробации подтверждают нашу гипотезу о необходимости контроля за реализацией программы развития на основе оценок результативности.

157

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Врезультате проведенного исследования обоснованы следующие ключевые положения.

1. Дано теоретическое уточнение понятия «мониторинг результативности» применительно к задачам реализации программы социально-экономического развития региона, предусматривающие необходимость включения в общепризнанное содержание данного понятия оценок результативности программы с учетом экономическихи социальных интересов общества.

Исследование существующих подходов к определению понятия «мониторинг программ» относительно объектов соци- ально-экономического развития позволило определить его как специально организованную и постоянно действующую систему учета, сбора, анализа и распространения информации, дополнительных информационно-аналитических обследований, оценки состояния, тенденций развития, характера общетерриториальных ситуаций и конкретных региональных проблем.

Вработе отмечается, что возникновение системы мониторинга программ обусловлено следующими предпосылками:

• неустойчивостью условий и характеристик внешней сре-

ды региона;

•ростом объема информации и значимости информационного обеспечения текущих и стратегических решений в регионе;

•усложнением системы управления социально-экономи- ческим развитием региона посредством проводимых реформ;

•повышением уровня интернационализации рыночных отношений и предпринимательской деятельности;

158

• потребностью практики в комплексной методической и инструментальной базе для поддержания основных функций менеджмента при реализации программы социально-эконо- мического развития региона;

• усилением функции координации в процессе подготовки, принятия и реализации программ социально-экономического развития региона.

В работе показано, что при стратегическом управлении регионом современные методы анализа и прогнозирования остаются неиспользованными, а регион оказывается не в состоянии реализовать намеченные стратегии развития. Именно мониторинг результативности программ социально-экономического развития региона может интегрировать стратегическую и управленческую информацию, современные методы анализа и прогнозирования в единую систему в рамках отдельно взятой программы. Такой подход основан на том, что регион рассматривается как система с определенным набором взаимосвязанных целей. Другими словами, система мониторинга результативности выступает в качестве интегрирующей и координирующей подсистемы контура управления, который обеспечивает информационную, инструментальную и методическую базу поддержки принятия управленческих решений.

Все вышеизложенное доказывает необходимость отражения в понятии «мониторинг программ» не только его целевой функции, но и оценок эффективности достижения поставленных целей и конкретных результатов. Иначе говоря, «мониторинг результативности» программы целесообразно рассматривать как комплексный подход к определению степени результативности реализации программы.

Понимание мониторинга результативности программы социально-экономического развития региона можно определить как комплексную концепцию управления, целью которого явля-

159

ется координация систем планирования, упреждающего контроля, информационного обеспечения и ориентирование на будущее. В соответствии с поставленными целями и задачами получение определенных результатов в развитии региона является, на наш взгляд, наиболее приемлемым с позиции научного обоснования управления программами региона.

2. Сформулирован подход к определению цели и формированию содержания системы регионального мониторинга программы социально-экономического развития региона, ориентированного на результат, который предусматривает интеграцию оценок результативности в стратегические цели и программы развития региона, с учетом внешних и внутренних факторов, определяющих изменения деловой среды.

Функционирование любого экономического субъекта всегда направлено на достижение конкретных стратегических целей, что предопределяет необходимость постоянного контроля за реализацией разработанных программ развития.

Поскольку стандарты и нормы управления основываются на использовании предыдущего опыта и связаны скорее с прошлым, нежели с будущим региона, управление на основе традиционного мониторинга является определенным тормозом в использовании будущих возможностей развития.

Динамичность развития рыночных отношений определяет необходимость формирования системы мониторинга в расчете на будущее развитие. В упреждающем мониторинге программ развития региона акцент, который ранее фиксировался на отклонениях от предыдущих эталонов, перемещается на оценки сравнения результатов и целей настоящего периода с результатами и целями, которые должны быть достигнуты к концу рассматриваемого периода. Другими словами, акцент смещается соответственно с коррекции решений предыдущего периода на

160