книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона

ванные итоговые цели, которые должны быть достигнуты в четко определенные сроки. Кроме того, реализуется принцип конкретного, а не абстрактного, финансирования, т.е. соответствующие финансовые потоки четко расписаны по направлениям, что впоследствии исключает возможность «утечки» выделенных средств.

Однако целевые программы – это всего лишь сопутствующий компонент бюджетного процесса, основой которого, конечно же, является бюджет. Нас будет интересовать расходная составляющая бюджета, поскольку именно с этой стороны возможно оценивать результативность реализации программ113.

На сегодняшний день существует множество методик, которые в той или иной степени позволяют оценить как эффективность расходования средств, так и состояние экономики в целом. Как правило, для этого применяются абсолютные значения показателей либо расчетные коэффициенты, которые сравниваются с заранее определенными критическими значениями, либо балльная система оценки, причем разные регионы используют различные методики, учитывая при их выборе особенности своей бюджетной системы. Таким образом, на сегодняшний день не выработан единый подход к оценке бюджетного потенциала реализации социально-экономической целевой программы региона.

Однако создание такого подхода предоставило бы более широкие возможности для анализа и сопоставления региональных бюджетов и, следовательно, социально-экономического развития регионов, что было бы довольно удобно. В то же время нельзя исключать из внимания и тот факт, что каждый регион имеет свои географические, экономические и прочие особенно-

113 Овсянников И. Государственный финансовый контроль: подходы и стандартизации // Финансы. 2007. № 2.

131

сти, которые нельзя не учитывать в анализе. Такие на первый взгляд несовместимые требования могут быть реализованы в рамках следующей предлагаемой методики.

Методика оценки бюджетного потенциала результа-

тивности целевых программ. Для оценки бюджетного потенциала результативности целевых программ в целом важно не только проанализировать и оценить расходную часть бюджета, но также изучить происхождение доходов бюджета, сопоставить его долговые обязательства, уровень платежеспособности и конкурентоспособности, тенденции отраслевых и функциональных приоритетов и т.д. К примеру, регион может иметь высокую эффективность расходования средств на реализацию целевой программы, однако при этом иметь непогашенные долговые обязательства, низкие доходы и сильную зависимость от федеральных трансфертов, что характеризует состояние бюджета как проблемное. Поэтому предлагаемая методика имеет двухуровневую структуру: на I уровне оценивается эффективность выбора бюджетного финансирования приоритетных направлений социально-экономического развития, на II уровне оценивается устойчивость бюджетного потенциала.

В результате можно получить как собственно оценку финансовой устойчивости бюджетного потенциала, так и агрегированную оценку выбранной приоритетности расходования бюджетных средств целевых программ и в итоге сделать вывод об эффективности/неэффективности социально-экономической политики в целом.

I уровень – оценка эффективности выбора бюджетного финансирования приоритетных направлений социально-

экономического развития. Подход к оценке выбора бюджетного финансирования приоритетных направлений социальноэкономического развития основан на принципах системы сба-

132

лансированных показателей (ССП), разработанной в начале 1990-х гг. Дэвидом Нортоном и Робертом Капланом114. Изначально, данная система разрабатывалась для управления предприятием и позволяла обеспечить обратную связь между внутренними бизнес-процессами и внешними показателями, необходимую для повышения стратегической эффективности и достижения результатов. Суть ее описана в главе 2.

В разработанной нами методике предлагается частично перенести основной принцип ССП на уровень управления экономикой региона, а именно: приоритетные направления расходования бюджетных средств делятся на секторы, для каждого сектора выбирается группа целевых показателей, разрабатывается шкала оценки. Итоговая оценка эффективности бюджетных расходов на каждый сектор будет производиться по факту достижения или недостижения поставленных целей.

Итак, рассмотрим основные шаги методики более детально.

Шаг 1. Кластерная организация расходов. Все бюджет-

ные расходы необходимо разделить на 6 секторов (или кластеров), доля каждого из которых в общей сумме расходов без учета межбюджетных трансфертов и расходов на развитие (капитальных расходов) будет использоваться при составлении агрегированной оценки. Причем для дальнейшего анализа будет удобнее использовать функциональную классификацию расходов, поскольку в ней уже изначально заложен принцип деления всех расходов по сферам общественной жизни, т.е. по функциональному признаку115.

114Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей: пер. с англ. 2-е изд., испр. и доп. М.: Олимп-Бизнес, 2005. (Сами авторы называют систему «от стратегии к действиям»).

115Плисецкий Д. Система мониторинга финансового сектора экономики // Банковское дело. 2004. № 9.

133

Втабл. 5 представлен состав кластеров (он может быть

инемного другим), а также расчет доли каждого кластера в общей сумме расходов для бюджета Пермского края на 2007 г., если общаясуммарасходов бюджета составила 7 941 892,4 тыс. руб.

Таблица 5

Определение доли расходов каждого кластера в общем итоге на примере бюджета Пермского края за 2007 г.

Шаг 2. Выделение целевых показателей. Далее предпола-

гается для каждого из кластеров выделить группу целевых показателей, причем их набор может варьироваться в зависимости от особенностей региона. При этом каждому выбранному показа-

134

Шаг 4. Определение шкалы оценки. На этом шаге опреде-

ляется разница между верхней и нижней границей интервала допустимых значений. Эта разница делится на 1000 для тех случаев, где показатели, измеряются в абсолютных значениях, и на 10 для показателей, измеряемых в процентах. Таким образом, для каждого показателя определяется вес одного балла в единицах измерения данного показателя.

Шаг 5. Оценка результатов по кластеру. По истечении финансового года на основе полученной статистической информации отчетности требуется рассчитать эти показатели и сравнить с полученным ранее интервалом допустимых значений.

Внашем случае возможны следующие ситуации:

1.Если фактическое значение попадает в определенный на основе прогнозов интервал допустимых значений, показателю присваивается 0 баллов, т.е. цели достигнуты и расходы находятся в балансе с поставленными целями.

2.Если фактическое значение не попадает в интервал допустимых значений, то необходимо произвести следующие действия:

1)найти величину отклонения значения показателя (будем обозначать ее ∆), которую надо рассчитать следующим образом:

∆ = фактическое значение – верхняя/нижняя граница интервала,

где ∆ находится по верхней границе, если фактическое значение превышает верхнюю границу интервала: ∆ > 0; ∆ находится по нижней границе, если фактическое значение не превосходит нижнюю границу интервала: ∆ < 0;

2)разделить полученное число на вес балла данного показателя, это и будет количество баллов по абсолютному значению;

3)определить знак полученных баллов с помощью табл. 7.

137

Таблица 7

Определение знака для балльной оценки отклонения целевого показателя от прогнозных значений

Следуя данному алгоритму, необходимо вычислить все баллы для всех показателей сектора. Затем, чтобы оценить эффективность в целом по кластеру, полученные баллы следует сложить с учетом их знаков. Эффективность бюджетных расходов по отдельному кластеру оценивается по значению, полученному при сложении баллов:

Меньше 0 – цели не достигнуты. Средства израсходованы неэффективно

Равно 0 – цели достигнуты. Средства израсходованы эффективно

Больше 0 – цели достигнуты. Средства израсходованы эффективно, но оптимальность стратегии не просчитана

Шаг 6. Суммарная оценка. Для того чтобы найти агрегированную оценку эффективности по всем расходам бюджета, нужно умножить долю кластера в общих бюджетных расходах на соответствующее значение оценки и сложить полученные значения с учетом их знаков.

Выводы по оценке эффективности расходов бюджета целевых программ:

< 0 – отрицательный эффект расходования средств. Критическое состояние бюджета и реализации целевой программы

= 0 – нормальное состояние. Баланс «цели–средства» целевой программы

> 0 – положительный эффект расходования средств. Благоприятное состояние расходной части бюджета и реализации целевой программы

138

II уровень – оценка устойчивости бюджета. Одной из важных характеристик состояния экономики с позиций среднесрочной и долгосрочной перспективы является финансовая устойчивость бюджета. В общем смысле финансовая устойчивость отражает степень стабильности положения организации, обеспечиваемой высокой долей собственного капитала в общей сумме используемых средств. В экономической литературе часто встречается содержательное определение финансовой устойчивости бюджета – «движение денежных потоков, их структуры и динамики, обеспечивающее органам власти возможность полного, своевременного и независимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств, что способствует сбалансированному развитию экономической и социальной сфер»116.

В теории экономического анализа существует огромное количество экономических коэффициентов, характеризующих финансовое состояние организации, устойчивость его развития, платежеспособность, ликвидность, структуру пассивов и активов, эффективность использования ресурсов. Аналогичные показатели существуют и для оценки устойчивости бюджетов: сюда можно отнести такие показатели, как коэффициент автономии, коэффициент налогового покрытия, коэффициент бюджетной результативности и т.п.117.

Кроме того, существует стандартный перечень индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов РФ, утвержденный Министерством финансов РФ. Из этого перечня для анализа устойчивости бюджета могут быть применены показатели, приведенные в табл. 8.

116Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе //Финансы. 1999. № 8.

117Яшин С.Н., Яшина Н.И. Управление бюджетами территорий

всовременных условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации//Финансы и кредит. 2004. № 15. С. 48–51.

139

в данной методике предлагается создать мультипликативную модель, позволяющую дать агрегированную оценку уровню устойчивости бюджета. Такая оценка будет удобна при анализе и сопоставлении бюджетов различных регионов118.

Произведем следующее моделирование показателя агрегированной оценки устойчивости регионального бюджета:

BU = K1 × K2 × K3 × K4 × K5 × 10000.

Полученный таким образом показатель может принимать допустимые значения на интервале (0; 1,5]. Верхняя граница интервала представляет собой случай, когда все используемые в модели коэффициенты принимают свои крайние допустимые

118 О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: приказ Минфина РФ от 18.02.2003 № 41.

140