книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона

значения из табл. 8, установленные Министерством финансов РФ.

Если рассчитанный по данной формуле коэффициент принимает значение больше 1,5, то можно сделать вывод о том, что анализируемый бюджет устойчивостью не обладает.

Полученная таким образом агрегированная оценка значительно облегчает процесс анализа и сравнения различных региональных бюджетов и, кроме того, позволяет проводить факторный анализ, на основе которого и осуществлять прогнозирование.

Выводы по результатам применения методики. После применения приемов анализа, изложенных в данной методике, необходимо систематизировать и проанализировать результаты, полученные на каждом этапе. Возможные ситуации, а также комментарии к ним представлены в табл. 9.

После апробирования данной методики на примере Пермского края было установлено, что финансовая устойчивость бюджетного потенциала является сбалансированной с BU < 1,5, что позволяет надеяться на хорошее ресурсное обеспечение программы социально-экономического развития региона.

142

3.3. Методические рекомендации по формированию общественного мониторинга целевых программ социально-экономического развития Пермского края

Общественное участие в социально-экономическом процессе – это процесс взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти, в основе которого лежат переговоры по поводу реализации законных прав, а также интересов граждан и социальных групп в региональной политике.

Приоритетом во взаимодействии власти и общества является организация устойчивой системы обратной связи, что должно быть представлено в дереве целей целевой программы социальноэкономического развития региона. Для достижения цели этой программы необходимо решить две задачи:

1.Развивать систему постоянного проведения мониторинга общественного мнения на территории Пермского края с использованием широкого спектра количественных и качественных методов социологических исследований. Показателем служит периодичность мониторинга.

2.Осуществлять корректировку и оптимизацию политики органов государственной власти и местного самоуправления на основе широкого мониторинга общественного мнения на территории Пермского края. Показатель – социальное самочувствие населения.

т.е. прозрачность деятельности власти в сфере социальноэкономической и бюджетной политики119, такая система формирования и реализации политики, которая открыта для проведения общественной экспертизы и публичного обсуждения эффективности политики, реализуемой правительством края.

119 Хафизова Н.Ф., Шишикина Л.М. Оценка эффективности государственного управления // Наука Удмуртии. 2005. № 2. С. 48–54.

143

Согласно нормам, закрепленным в мировой практике, прозрачная политика должна отвечать следующим принципам:

•четкость ролей и функций законодательной и исполнительной власти;

•открытость подготовки и исполнения программы и отчетности по ее реализации;

• открытый доступ для общественности к информации

оходе реализации программы;

•наличие условий для общественного участия в обсуждении проблем реализации программы и другой информации.

Программа социально-экономического развития является специфической формой организации расходования средств бюджета для решения наиболее острых социальных и экономических проблем, а ее реализация рассматривается как один из способов выполнения государством своей социальной функции.

Общественное участие в социально-экономическом процессе в рамках программы может быть реализовано в форме общественного мониторинга, для организации которого обязательным условием является еще и прозрачность бюджета, – если информация по программе недоступна, то общественный мониторинг затруднен. Прозрачные действия исполнительной власти при разработке и реализации целевой программы позволяют гражданам и общественным организациям в ходе общественного мониторинга лучше контролировать власть, что уменьшает возможность коррупционных сделок и соглашений. Прозрачность означает, что в ходе общественного мониторинга разработки и реализации целевой программы можно ее оценить, проанализировать, что создает возможности для дальнейшего прогнозирования120.

120 Анемица Е.Г., Елохов А.М., Сухих В.А. Качество жизни населения крупнейшего города. Екатеринбург, 2000.

144

Определение сущности общественного мониторинга как любого явления должно отражать его понимание, трактовку и ведущий замысел.

«Общественная» составляющая мониторинга целевой программы имеет двоякий смысл:

•процесс, инициируемый общественностью с целью информирования населения и контроля за расходованием бюджетных средств на реализацию целевой программы;

•удовлетворенность общественности как получателя бюджетных услуг, предоставляемых программой.

В последнем случае общественный мониторинг выполняет функции обратной связи, определяя с позиции общественности «вклад» от реализации мероприятий целевой программы

врешение социально-экономических проблем.

С учетом общей и специфической сущности общественного мониторинга целевой программы и его многофункциональности общественный мониторинг – это:

•система наблюдения, оценки, анализа;

•инструмент оценкирезультативностицелевойпрограммы;

•механизм общественного контроля за расходованием бюджетных средств;

•форма общественного участия в социально-экономи- ческом процессе.

Таким образом, общественный мониторинг целевой программы – это инициируемое общественностью, специально организованное системное наблюдение за разработкой и реализацией целевой программы, анализ количественных и качественных изменений, обусловленных реализацией целевой программы, результаты которого используются для информирования населения, совершенствования управленческих решений по программам социально-экономического развития территории.

145

Цель общественного мониторинга целевой программы –

выработка рекомендаций по совершенствованию разработки и улучшению практики реализации целевой программы на основе общественного обсуждения результатов мониторинга.

К задачам общественного мониторинга целевой программы, решениекоторых необходимо для достиженияцели, относятся:

•оценка качества разработки, реализации, результативности целевой программы;

•информирование населения и общественности о результатах реализации целевой программы;

•подготовка рекомендаций по совершенствованию механизма разработки и реализации целевой программы и усилению

еепрозрачности;

•содействие развитию социального капитала на основе межсекторного взаимодействия в ходе организации общественного мониторинга;

•содействие сближению полей восприятия идеи общественного мониторинга целевой программы в системе власть– общественность.

Субъектами общественного мониторинга целевой программы являются:

•НКО, инициирующая проведение мониторинга и отвечающая за его организацию; НКО и отдельные лица, участвующие в проведении мониторинга на договорной основе или в качестве волонтеров;

•представители властных структур (отраслевые комитеты, отделпоработе собщественностью, отделпрогнозирования идр.);

•руководители государственных учреждений – исполнителей мероприятий программы;

•стейкхолдеры – отдельные личности или организации, чьи интересы могут быть связаны с реализацией конкретной це-

146

левой программы и ее результативностью и чьи ресурсы могли бы повлиять на организацию общественного мониторинга целевой программы в ходе ее разработки.

Согласно программно-целевому подходу любая программа как особая форма организации деятельности характеризуется четко сформулированным результатом (целью), заданным сроком, в течение которого планируется его достичь в рамках выделенного объема средств и ресурсов. Региональные целевые программы социально-экономического развития являются специфической формой организации расходования средств регионального бюджета. Правовой статус таких программ регулируется соответствующими законами субъектов РФ, форма определения направлений расходования бюджетных средств программы принимается в рамках общих правил бюджетного процесса. Так, «Программа социально-экономического развития Пермского края» разработана с учетом целей и задач, поставленных ранее «Стратегией социально-экономического развития Пермской области», и направлена на устойчивое развитие региона, выраженное в терминах единства и баланса всех составляющих развития, повышения качества жизни, конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона.

Целевые программы как комплекс мероприятий могут существенно различаться по масштабности, капиталоемкости, целевой направленности, числу мероприятий и др., что влияет на выбор объекта мониторинга и его содержание. Однако независимо от этого обстоятельства может быть выделен общий для таких программ пошаговый алгоритм, который приводит к желаемому изменению проблемной ситуации и может быть основой общественного мониторинга.

Таким образом, для проведения мониторинга целесообразно использовать ситуационный подход, как способ мышления, согласно которому при одинаковых инструментах, меха-

147

низмах, методах, используемых в ходе общественного мониторинга, их «набор» в каждом конкретном случае будет определяться ситуационными переменными, определяющими его специфику (вид общественного мониторинга и его содержание)121.

При этом независимо от вида общественного мониторинга

вего технологии и организации можно выделить общие укрупненные этапы и элементы.

Технология общественного мониторинга целевой про-

граммы – это совокупность взаимосвязанных и выстроенных

вопределенной последовательности действий, реализация которых позволяет заинтересованным лицам, прежде всего из негосударственных некоммерческих организаций, осуществлять общественное участие в разработке и реализации целевой программы с целью повышения эффективности и повышения качества социальных услуг.

Технология общественного мониторинга целевой программы включает в себя: концептуальный блок и аналитический блок122.

Концепция определяет цель, задачи мониторинга, субъекты мониторинга, вид мониторинга, объекты мониторинга, методы мониторинга.

Косновным методам общественного мониторинга целевой программы можно отнести:

• статистический анализ;

• бюджетный анализ;

• правовой анализ;

• опрос;

121Левада А.Ю. Социально-пространственная структура российского общества: центр и регионы// Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены / ВЦИОМ. М., 1996. № 2.

122Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены / ВЦИОМ. 1999. № 1.

148

•интервью;

•фокус-группа.

Методический инструментарий общественного мониторинга целевых программ очень разнообразен.

В зависимости от сформулированных целей и задач может быть выбран методический инструментарий:

•аналитический: анализ проблемного поля; прикладной бюджетный анализ; анализ нормативно-правовой базы; анализ отчетности о выполнении целевой программы;

•анкетирование и интервьирование.

Аналитический инструментарий:

1. Анализ проблемного поля и содержания программы подразумевает изучение проблемной ситуации, на решение которой направлена программа, с помощью статистических данных, публикаций в СМИ и других источников. По результатам анализа оценивается содержание программы (целевая направленность; необходимость и достаточность комплекса мероприятий для решения проблемы; обобщение сформулированной в названии программы; обоснованность; проработанность включенных в нее мероприятий; наличие механизмов реализации, контроля, мониторинга; учет общественного мнения и участие общественности и др.).

2. Прикладной бюджетный анализ – метод исследования социальных и экономических проблем, финансируемых из бюджета. Его цель – оценка запланированного и фактического бюджетного финансирования мероприятий программы и исходя из этого оценка влияния бюджетного потенциала на решение проблемы, предусмотренной программой. Предмет прикладного бюджетного анализа целевой программы – процесс влияния отраженной в бюджете политики достижения целей и задач целевой программы, а также соответствие бюджета принципам открытости, гласности, социальной направленности, эффективности.

149

Этапы работ бюджетного анализа:

•первый – разработка плана бюджетного анализа, включая анализ проекта бюджета, закона о бюджете, отчета об исполнении бюджета, закона о целевой программе;

•второй – аналитическая работа, включая подбор и изучение информации, выбор расчетных методов и показателей, структурирование полученной аналитической информации, выводы и рекомендации, формы представления результатов.

3. Анализ нормативно-правовой базы предусматривает анализ федеральных, региональных нормативных правовых ак-

тов, инструктивных материалов, определяющих разработку и исполнение целевой программы. В качестве объектов анализа могут выступать: действующая система государственного заказа; действующая система бюджетного процесса; методическое обеспечение социально-экономических процессов.

Действующая система государственного заказа. Как пра-

вило, отраслевые исполнительные органы являются не поставщиками услуг (товаров, работ), а организаторами мероприятий, т.е. государственными заказчиками, главными распорядителями бюджетных средств по данному мероприятию. Именно это обстоятельство и определяет значимость анализа системы государственного заказа, которая предопределяет эффективность исполнения целевой программы. Соответственно могут анализироваться:

•правовая основа государственного заказа;

•государственные заказчики и главные распорядители бюджетных средств;

•направления реформирования системы государственного заказа, включая процедуры государственного заказа, способы закупки (конкурсные или внеконкурсные), факторы, влияющие на выбор способа закупки и контроль в системе госзаказа;

150