книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона

Мониторинг целевых программ

Мониторингэффективности (сопоставлениеполученныхпродуктовилирезультатовизатраченныхресурсов)

Мониторингрезультативности (измерениерезультатовотреализациицелевых программспоставленнымицелями)

Рис. 2. Классификация мониторинга на основе индикативного подхода

Под мониторингом результатов понимают отношения,

возникающие в ходе измерения результатов от реализации целевых программ для получателей услуг с установленными целями. Например, в программе профессиональной переподготовки можно отслеживать число участников, которые в результате получили работу (число участников, окончивших курсы переподготовки, является в данном случае продуктом).

Под мониторингом эффективности понимают сопостав-

ление полученных продуктов или результатов и затраченных ресурсов. Например, сколько средств бюджета идет на обслуживание одного клиента, включая как программные, так и административные издержки? Сколько зданий обслуживалось, в течение скольких месяцев и на какую сумму был заключен договор на их обслуживание?13

13 Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерацииот31.07.1998 №145-ФЗ.

21

Интересное высказывание дают Н.Е. Заяц и Л.А. Ханкевич: «Мы управляем тем, что мы можем оценить. Если вы не можете оценить свою деятельность, то вы не сможете контролировать иуправлять процессом, а такжеусовершенствовать его»14.

По нашему мнению, сложности могут возникнуть при сравнении мониторинга продукта и мониторинга результата. Провести различие между ними довольно сложно и тем не менее: продукты – это то, что делается по программе, а результаты – то, что реально получают ее клиенты. Например, то, что 80 человек прошли курс обучения по целевой программе профессиональной подготовки, будет продуктом, а то, что 35 из них получили работу, – результатом. Продукты, как правило, говорят о количественных изменениях, а результаты – о качественных. И, к большому сожалению, чаще всего результаты имеют большие отклонения от продуктов.

В работах К. Море мониторинг результативности рассматривается как процесс текущего измерения и учета важнейших показателей деятельности программ и ее результатов, причем данные собираются и систематизируются в форме, позволяющей руководителям программ получить ответы на следующие вопросы:

•сколько клиентов обслуживается?

•какой объем услуг (по каждой услуге) предоставляется

клиентам?

•сколько человеко-дней затрачено на предоставление услуг (по каждой услуге)?

•сколькозатрачено денежных средств идругихресурсов?15

14Заяц Н.Е., Ханкевич Л.А. Государственный бюджет: учеб. пособие / под общ. ред. М.И. Ткачук. М.: Высш. шк., 1995.

15Море К., Страйк Р., Пузанов А.С. Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки

иреализации социально-экономической политики / Фонд «Институт экономики города». М.: Айрис-пресс, 2008.

22

В большинстве программ, вне зависимости от наличия или отсутствия мониторинга, собираются большие объемы данных в соответствии с требованиями закона или в целях организации повседневной работы. Однако именно мониторинг дает руководителям программ и другим заинтересованным лицам систематизированную информацию о важнейших результатах работы. Это позволяет вносить улучшения в программу в процессе ее реализации, организовывать руководство персоналом, принимать информированные политические решения, наилучшим образом распределять ресурсы и предоставлять сведения о программе основным заинтересованным сторонам и широкой общественности.

Трудно судить, насколько эффективно реализуется программа, если не проводится ее мониторинг, т.е. отсутствует информация о ходе ее реализации. Кроме того, мониторинг, демонстрируя такие результаты программ, как, например, количество надомных услуг, предоставляемых клиентам, количество километров дорог, содержащихся в хорошем состоянии, или количество жалоб на услуги компаний по вывозу мусора, позволяет руководителям программ обосновывать заявки на их финансирование. Мониторинг также помогает обеспечить предоставление услуг целевых программ именно целевой группе клиентов и убедиться в приемлемом качестве этих услуг.

С нашей точки зрения, преимущества, которые можно получить в результате введения системы мониторинга результативности целевых программ, следующие:

1. Раннее выявление и устранение недостатков. Дан-

ные мониторинга позволяют выявлять и устранять недостатки до того, как они перерастут в серьезную проблему.

23

В. Кириченко, например, считает, что если к концу года число клиентов целевых программ составляет около половины от запланированного, существует риск того, что финансирование целевых программ будет урезано. Однако если руководители (администрация) целевых программ вовремя заметят низкий уровень использования программных ресурсов, у них будет время принять активные меры к повышению уровня участия: пересмотреть завышенные требования к участию в программе, убедиться в том, что потенциальные клиенты целевых программ знают о возможности получения услуг16.

2.Возможность прогнозировать на долгосрочную пер-

спективу. В ходе мониторинга возникают ситуации, которые показывают слабые места целевой программы, что, безусловно, заставляет задумываться о разработке перспективных новых программ, устраняющих недостатки предыдущей17.

3.Использование современных инструментов управ-

ления. Мониторинг является одной из самых современных форм управления, необходимость появления которого была вызвана постоянно меняющимся функционированием экономики. Важно, что этот метод контроля может использоваться практически везде, не только на государственном уровне, но и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, граждан. Поэтому многофункциональность мониторинга обусловливает использование самых современных и передовых механизмов и инструментов. В последнее время одними из самых распространенных инструментов, применяемых в мониторин-

16 Кириченко В. Усиление госрегулирования: углубление или приостановка реформационных преобразований? // Рос. экон. журн.

1999. № 1.

17 Шинкарук Е.В. Закон о трехлетнем бюджете или перспективный финансовый план?//Финансы. 2006. № 8. С. 74–75.

24

ге, являются индикаторы и принцип бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)18.

4.Управление кадровыми ресурсами региона. Управле-

ние кадровым потенциалом является одной из важнейших административных задач, и именно ценнейшие данные о работе

ипотребностях в кадрах, которые дает мониторинг, помогают определять и ставить перед обществом реалистичные цели, правильным образом мотивировать их и распределять ответственность за полученные результаты. В рамках целевых программ могут быть установлены некоторые основные требования, говорящие о том, какой работы ждут от каждого задействованного работника. Однако не все функции можно выразить простым числовым показателем. По мнению Г. Беккера, существует ряд дополнительных факторов, которые следует учитывать при оценке работы персонала. В частности, некоторые работы могут требовать больших усилий или затрат времени. Важно, чтобы полученные данные использовались не только для выявления отстающих, но и для поощрения хорошо работающих сотрудников19. Кроме того, данные мониторинга позволяют выявить потребности персонала (например, в дополнительном обучении, большем количестве компьютеров или иных ресурсов).

5.Возможность охвата системой мониторинга самых различных функций программ. Во многих правительственных органах ведется учет расходования средств, однако мало кто действительно отслеживает результаты или эффективность этих расходов. Мониторинг может касаться любого из перечисленных ниже аспектов деятельности, что доказывает многофункциональность данной категории.

18Придачук М.П. Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления: автореф. дис. … канд. экон. наук. Волгоград, 2006.

19Беккер Г. Человеческий капитал (главы из книги)// США: экономика, политика, идеология. 1993. № 1.

25

Реализация целевых программ. Проводится мониторинг основных ресурсов и продуктов: числа клиентов, численности персонала, количества предоставленных услуг, соблюдения основных правил и процедур и т.д. В основном на данной стадии используется текущий контроль20.

Анализ качества предоставленных услуг. Мониторинг на-

правлен на получение данных о качестве услуг с использованием «обратной связи». Для этого клиентов могут попросить ответить на вопросы анкеты или провести интервью с ними; выводы также могут делаться на основании жалоб клиентов, а также различных проверок на местах.

Финансовый менеджмент. Базовый финансовый мониторинг отслеживает, как используются ресурсы и какой в результате получается эффект21.

Для определения степени удовлетворенности клиентов или граждан применяются такие методы, как опросы, изучение книги жалоб, интервью и работа с группами граждан.

Структура целевых программ мониторинга будет зависеть от вида услуг, территории охвата, количества участников и других факторов. Мониторинг небольшой группы людей может ограничиваться простым подсчетом предоставленных услуг или произведенных работ с описанием последних событий, в то время как региональная программа, скорее всего, потребует внимания к более весомым количественным показателям соци- ально-экономического развития региона.

Мониторинг удовлетворенности клиентов тесно связан с мониторингом качества услуг и использует сходные инструменты для сбора данных. Однако при исследовании качества

20Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерацииот31.07.1998 №145-ФЗ.

21Пономаренко Е.В. Новый этап бюджетной реформы и рост требований к качеству менеджмента общественными финансами // Финансы

икредит. 2006. № 25. С. 27–31.

26

предметом мониторинга является соотнесение параметров оказанных услуг с установленными нормативами. Может оказаться, что при высоком качестве услуг удовлетворенность клиентов будет низкой. В этом случае целесообразно провести дополнительное исследование22.

Мониторинг отдельных функций или небольших про-

грамм. На этом уровне можно ограничиться недельными или месячными отчетами от каждого менеджера, содержащими сводные данные о числе обслуженных клиентов, предоставленных услугах, работе каждого отдельного сотрудника и другие основные характеристики.

Мониторинг муниципальных или региональных программ.

Чтобы проводить регулярный мониторинг на данном уровне, требуются в основном количественные данные, поэтому следует разработать стандартные формы отчетов. Представленные местными органами отчеты могут затем сводиться в общий отчет по городу или региону23.

Что касается Российской Федерации, мониторинг впервые на таком уровне стал применяться в бюджетном секторе с 2003 г., порядок проведения которого утвержден Приказом Минфина России № 399 и направлен главным распорядителям средств федеральногобюджета Письмом Минфина России№ 02-02-1424.

Отраслевой мониторинг. Поскольку национальные (федеральные) министерства интересуют общие тенденции в масштабе соответствующей отрасли, квартальные или годовые от-

22 Cove Elizabeth, Marty Abravanel. Monitoring Financial Condition and Resident Satisfaction in Public Housing Developments in the United States. Wash-

ington, D.C.: The Urban Institute, October 2002.

23Выдержки из доклада Роберта Райшауэра, бывшего директора Бюджетного управления конгресса США // Междунар. общест. конф. по проблемам финансов. Вашингтон, 3–5 декабря 1997 г.

24 Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора: Приказ Минфина России от 19.12. 2003 № 399.

27

четы по важнейшим индикаторам могут дать им полезную информацию об общем состоянии отрасли и эффективности основных программ, а также могут быть полезны и как инструмент планирования. Такой отчет можно подготовить на основе стандартных мониторинговых данных, получаемых от регионов или городов, материалов периодических опросов и данных из других источников. Подготовленный документ может широко распространяться среди всех заинтересованных сторон (работников отрасли, других ведомств, исследователей и т.д.).

Проанализировав значительное количество источников, мы пришли к выводу, что необходим социально-экономический подход к созданию системы мониторинга целевых программ с четко заданными параметрами объекта, субъекта, инструментария. На основе комплексного объединения ключевых положений исследования теоретических основ мониторинга целевых программ и реформ государственного сектора было уточнено содержание понятия «мониторинг результативности» программ социально-экономического развития региона как подсистемы, обеспечивающей информационную, инструментальную и методическую базу поддержки принятия управленческих решений, интегрирующей и координирующей деятельность всех ее элементов, направленную на достижение стратегических целей.

Повышение требований к управлению и усложнение учетных задач при управлении программами социальноэкономического развития региона привели к необходимости создания службы мониторинга. Эта система получила название «мониторинг» – упреждающий контроль на основе наблюдения за изменениями объекта.

Таким образом, возникновение мониторинга обусловлено следующими предпосылками:

28

1)неустойчивостью условий и характеристик внешней среды региона;

2)ростом объема информации и значимости информационного обеспечения текущих (оперативных) и стратегических (перспективных) решений в регионе;

3)усложнением системы управления социальноэкономическим развитием региона посредством проводимых реформ;

4)повышением интернационализации рыночных отношений и предпринимательской деятельности и выходом их за рамки внутренних региональных отношений;

5)потребностью практики в комплексной методической

иинструментальной базах для поддержания основных функций менеджмента при удовлетворении целевых программ социаль- но-экономического развития региона;

6)усилением функции координации в процессе подготовки, принятия и реализации программ социально-экономического развития региона.

Понимание мониторинга результативности программы социально-экономического развития региона можно определить как комплексную концепцию управления, целью которой является координация систем планирования, упреждающего контроля, информационного обеспечения и которая ориентиро-

вана на будущее в соответствии с поставленными целями и задачами получения определенных результатов в развитии региона, что, на наш взгляд, наиболее приемлемо с позиции научного обоснования управления программами региона (рис. 3).

Определено, что при стратегическом управлении регионом современные методы анализа и прогнозирования остаются неиспользованными, а регион оказывается не в состоянии выполнить намеченные стратегические планы. Проблему увязки

29

Концепция мониторинга программ социально-экономического развития региона

Идеология мониторинга

Повышение эффективности мониторинга

1.Разработка теоретических, методологических и практических основ мониторинга.

2.Осуществление совместного процесса обучения.

3.Устранение конфликтов и повышение эффективности взаимодействия между программами и функциональными подразделениями.

Рис. 3. Концепция мониторинга результативности программ социально-экономического развития края

30