§ 5. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и законодательный (ст. 76). Основной Закон России определяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного с Российской Федерацией ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ. Следовательно, по предметам ведения Российской Федерации к полномочиям федеральных органов государственной власти должна относиться вся полнота прежде всего регулятивных и контрольных полномочий.

В Конституции России не используется термин "исключительное" ведение Федерации, но содержание вопросов ст. 71 Конституции, раскрывающее суть суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве. Правда, это не означает, что субъекты Федерации не вправе участвовать в решении этих вопросов, например, посредством законодательной инициативы или через своих представителей в Совете Федерации. Отметим также, что Конституция не относит исполнительную деятельность по вопросам ст. 71 к исключительным полномочиям только федеральных органов исполнительной власти. Более того, по этим вопросам федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Конституция осуществляет в первую очередь разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации.

Часть 2 ст. 78 Конституции позволяет передавать субъектам Российской Федерации некоторые исполнительно-распорядительные полномочия на основе соглашений о передаче части полномочий. Сферой их применения может стать, например, управление отдельными объектами федеральной собственности. Вместе с тем прямой и очевидной необходимости осуществлять такую передачу нет, поскольку перераспределение прав по управлению объектами федеральной собственности может ослабить материальное обеспечение собственной федеральной компетенции. Во всяком случае, недопустима передача полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и т.д.).

"Исключительность" предметов ведения Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции, выражается прежде всего в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Значительный по составу перечень многообразных по природе предметов совместного ведения (ч. 1 ст. 72 Конституции) еще более усложняет применение каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(73).

Однако поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и соответственно не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, причем нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов*(74).

Не могут быть аргументом в пользу необходимости изменения Конституции и недостатки ранее осуществлявшегося правового регулирования по предметам совместного ведения, в том числе регулирования разграничения полномочий по отдельным предметам совместного ведения. Получившая распространение практика двустороннего договорного регулирования федеративных отношений в значительной мере не соответствовала требованиям большинства федеральных законов. При этом и сами федеральные законы, будучи приоритетной формой разграничения полномочий, во многих случаях не содержали реального их разграничения, не позволяли определить, обязанность какого органа (какого уровня) власти и в каких случаях корреспондирует праву лиц. Однако это задача, решаемая в рамках системной государственной деятельности по законодательному разграничению полномочий.

Конституция РФ не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Однако из ст. 76 (ч. 4), устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, следует вывод о наличии предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Термин "собственное" означает, что субъекты Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Важно отметить, что в данном случае в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции не будет действовать принцип верховенства федерального закона*(75).

Совершенно очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки*(76). Наиболее важные направления общественной деятельности бесспорно отнесены к ведению Федерации. Ст. 72 Конституции также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Сами предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти. В результате все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т.д. Если для предметов ведения Российской Федерации это "переплетение" терпимо, то для совместных предметов ведения такая структура неприемлема.

Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, например: "федеративное устройство и территория Российской Федерации" (п. "б" ст. 71), "кадры судебных и правоохранительных органов" (п. "л" ч. 1 ст. 72).

В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладает способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов Федерации (как в Индии) или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами Федерации (по мексиканскому образцу).

Однако важна не констатация проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно было бы и продолжить, а определение содержательных подходов к понятию "разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти". Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию РФ, ее потенциал, еще до конца не реализованный, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно, принять и новые акты*(77).

В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и соответственно правовому регулированию "разграничения".

Первый предполагает буквальное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Российской Федерацией и ее субъектом с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и отдельно - компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).

Второй подход предполагает толкование ч. 3 ст. 11 во взаимосвязи с ч. 1 и 2 ст. 76 и другими статьями Конституции РФ, а также с ее разделом вторым "Заключительные и переходные положения". В его основе - понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу, часть 3 ст. 11 Конституции содержит материальную норму, устанавливающую:

- перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения ("сама" Конституция Российской Федерации и договоры);

- иерархию правовых актов (верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов);

- что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - прерогатива Конституции Российской Федерации (ст. 71-73)*(78).

В качестве примера действия второго, условно называемого компетенционным, подхода можно рассмотреть схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Как уже отмечалось, полномочия по ст. 71 Конституции РФ вполне возможно разграничить не только "по горизонтали", но и "по вертикали". "По горизонтали" полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция РФ наделяет полномочием первичного регулирования предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания образом - это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание Российской Федерации полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации*(79).

Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.

Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент Российской Федерации, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции.

"По вертикали" полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Из сказанного следует, что:

- разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73);

- предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, не подлежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;

- в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны:

а) компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;

б) компетенция Президента Российской Федерации;

в) компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;

г) законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Это представляется своего рода правовым идеалом разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней по предмету совместного ведения, хотя существующее законодательное регулирование не позволяет ему полноценно реализоваться. До принятия федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают правом "опережающего" законодательного регулирования. Однако до сих пор это право не формализовано в законе, не определены условия такого нормотворчества. Кроме того, после вступления в силу федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с установленными нормами.

Компетенционный подход требует, однако, решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения*(80).

Совершенствование правового регулирования как разграничения полномочий (и даже отдельных элементов конституционных предметов ведения), так и их реализации должны выразиться прежде всего в наполнении существенным новым содержанием, вплоть до возможной новой редакции Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом, хотя данный федеральный закон не имеет большей, по сравнению с другими отраслевыми федеральными законами, юридической силы и фактически, в части регулирования разграничения компетенции законами, не обладает прямым действием, его полноценная реализация зависит от следования заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве.

Так, согласно ст. 12 указанного закона по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, "издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти".

Данная формулировка представляется неконкретной, поскольку:

- не всегда можно определить разницу между основами (общими принципами) и конкретным подробным регулированием;

- они не препятствуют федеральному законодателю распределить все полномочия по предметам совместного ведения в пользу федеральных органов государственной власти.

Поэтому формулировку можно было бы усовершенствовать, взяв за образец положение Основного Закона ФРГ, согласно которому по предметам совместного ведения "Федерация имеет право законодательства, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах".

Федеральный закон мог бы быть подвергнут и более существенным коррективам. В частности, целесообразно более тщательно закрепить принципы разграничения полномочий по конкретным предметам совместного ведения (или, по крайней мере, по типам предметов). По мнению Д.Н. Козака, необходимо включить в закон новую главу - об осуществлении исполнительных полномочий по предметам совместного ведения. Одной из ее основных задач могло бы быть избежание дублирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации*(81).

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию особо подчеркивал, что определение конкретных, четких полномочий Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции должно осуществляться "федеральными законами, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами"*(82). Однако это ни в коей мере нельзя толковать как отказ от договорной формы регулирования федеративных отношений.

Действительно, ряд имеющихся проблем федеративных отношений обусловлен несоответствием заключенных договоров и соглашений действующей Конституции РФ и федеральному законодательству вследствие неоправданного завышения уровня регулируемых ими отношений.

В России договорное регулирование оказалось обусловленным, в первую очередь, политической конъюнктурой и стремлением регионов в сложных социальных, экономических, политических условиях переходного периода облегчить свое положение за счет остальных частей Федерации либо пробельности федерального законодательства, а не посредством публично-правового разрешения "индивидуальных" проблем региона*(83).

Договорное регулирование характеризуется крайней неупорядоченностью. Спектр проблем здесь весьма широк: положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий часто носят излишне общий характер; весьма невнятной является граница между заключавшимися до недавнего времени договорами и соглашениями; практически не контролировалось появление новых разновидностей соглашений; из используемых на сегодня форм соглашений лишь одна установлена конституционно и законодательно (соглашения между органами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации о передаче осуществления части полномочий)*(84).

Полагаем, что в целях гармонизации системы "договорного права" необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнем государственной власти.

Очень важно в Законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" определить формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий, установить четкий порядок опубликования договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только законом.