§ 3. Конституционный статус Российской Федерации

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия представляет собой суверенное демократическое федеративное государство ее статус регулируется также ст. 65-79 Конституции и Федеративным договором. Названные учредительные документы однозначно закрепляют государственность Российской Федерации, наделяя ее как государство необходимыми государственно-правовыми признаками:

1. Российская Федерация имеет свою Конституцию, учреждающую ее основные государственные институты и действующую на всей ее территории. Она вправе принимать и изменять свою Конституцию, осуществлять контроль за ее соблюдением и обеспечивать защиту конституционного строя. Конституция - атрибут исключительно государства, иные объединения таковой не имеют и не пользуются правом ее принятия.

2. Российская Федерация обладает своей территорией. Ее образуют территории республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, внутренние воды и территориальные моря, воздушное пространство над ними (ст. 67 Конституции). Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции). Эта территория очерчивается Российской государственной границей, режим которой устанавливается Российской Федерацией самостоятельно.

3. Как государство Россия обладает суверенитетом (ст. 1, 4 Конституции). Она самостоятельно осуществляет государственную власть на всей своей территории и реализует полномочия, отнесенные Конституцией к ее ведению. При этом наиболее важные вопросы относятся исключительно к компетенции России.

4. Государственность России характеризуется наличием российского гражданства. Российская Федерация устанавливает свое гражданство, регулирует порядок его признания, приобретения и утраты, обеспечивает защиту своих граждан независимо от места их проживания.

5. Российская Федерация располагает системой высших органов государственной власти, состоящей из законодательных, исполнительных и судебных органов. К их числу Конституция относит Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и судебные органы.

6. Россия - субъект международных отношений. Она вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, осуществлять внешнеполитическую деятельность, участвовать в деятельности международных организаций.

7. Российская Федерация имеет Вооруженные Силы для защиты своего суверенитета.

8. У Российской Федерации есть свои символы государственности - Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столица.

Таким образом, Российской Федерации присущи все признаки самостоятельного государства. Обладая названными признаками, она одновременно выступает как федерация, федеративное государство. Этот ее статус также закрепляется Конституцией и Федеративным договором, его подтверждают и конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, где говорится, что они входят в Российскую Федерацию в качестве ее субъектов*(59).

О федеративной природе России свидетельствуют следующие признаки.

1. Федеративный характер государства, его структуры, организации государственной власти закреплен конституционно (ст. 1, 65 и др.).

2. Единую территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов (ст. 67 Конституции).

3. У России есть федеральная Конституция и система законодательства, наряду с которыми действуют конституции или акты конституционного значения (уставы) и системы законодательства ее субъектов (ст. 66 Конституции).

4. В России существуют одновременно органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

5. Парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, одна из палат которого (Совет Федерации) формируется на основе представительства от всех субъектов.

6. Конституция РФ устанавливает и предметы ведения Федерации и ее субъектов; федеральных органов государственной власти; Федерации и субъектов совместно; субъектов Федерации.

7. Наряду с российским гражданством (ст. 6 Конституции) существует гражданство республик, находящихся в ее составе.

Таким образом, во всяком случае, с формально-юридической стороны, Российская Федерация по своему конституционному статусу: а) государство и б) государство федеративное. Это обусловливает устройство многих ее институтов, в том числе системы государственной власти, а также компетенцию Федерации в целом и ее органов в частности. С учетом указанного фактора должен рассматриваться и ее суверенитет.

Суверенитет Российской Федерации. Под государственным суверенитетом понимается верховенство, независимость и самостоятельность государства как внутри страны, так и за ее пределами. Суверенитет - это важнейшее качество государства, его юридическая и фактическая независимость от кого бы то ни было, его способность независимо ни от кого решать любые вопросы, связанные со своей жизнедеятельностью.

Как научный феномен "суверенитет государства" вызывал острый интерес у исследователей с давних времен. Не утратил этот вопрос своей актуальности и сегодня. Дело в том, что до сих пор данная категория используется очень широко, а порой и без учета ее научного содержания. Так, говорят о политическом, экономическом, духовном суверенитете, не думая, можно ли наделять этими качествами тех или иных субъектов. Порой непредсказуемо и содержание провозглашаемых суверенитетов, смешиваются понятия суверенитета и местного самоуправления, суверенитета и свободы личности*(60).

В самом общем виде суверенитет государства - это его верховенство и независимость в установлении общего правопорядка в стране, правоспособности государственных органов и общественных объединений, должностных лиц и граждан, самостоятельность в проведении внешней политики. Содержание государственного суверенитета составляют суверенные права государства. В науке пока не выработано точного перечня названных прав, и потому к ним относят самые разные полномочия государства, часто причисляя к ним и те, которые относятся к компетенции государства.

Суверенные права есть наиболее общие и важные права государства, конкретизируемые в его компетенции. Поэтому суверенитет суть такие свойства государства, которые указывают на его возможность самостоятельно и независимо устанавливать правопорядок в стране, проводить независимую внутреннюю и внешнюю политику. Иначе говоря, суверенитет государства как бы распадается на внутригосударственный и межгосударственный. Межгосударственный суверенитет достаточно ясен, теоретических споров не вызывает. Внутригосударственный суверенитет в унитарном государстве также прост. Такое государство - суверен без каких-либо исключений. Сложнее обстоит дело при рассмотрении вопроса о внутригосударственном суверенитете федеративного государства. По этому вопросу в отечественной и зарубежной науке существует несколько концепций:

- суверенитет разделяется между федерацией и ее субъектами;

- суверенитет принадлежит только союзному государству, только федерации;

- суверенитетом обладают лишь субъекты федерации;

- суверенитет является общим для федерации и ее субъектов.

В зарубежных федерациях в настоящее время суверенна всегда сама федерация, в какой-то степени можно говорить об общем суверенитете федерации и ее субъектов. В отечественной практике единый подход к проблеме так и не сложился, например, до 1977 г. в Конституции СССР закреплялось, что суверенитет союзных республик ограничен, а в 1977 г. был провозглашен суверенитет и СССР, и союзных республик. В РСФСР всегда суверенной считалась федерация.

Какая из названных концепций наиболее предпочтительна?*(61)

Здесь сразу нужно исключить концепцию о суверенитете только субъектов федерации, ибо в этом случае государства практически нет, такая федерация не может быть жизнеспособной.

Концепция о принадлежности суверенитета только федерации достаточно жизненна, что подтверждает и мировая практика (США, ФРГ). Не упоминает о суверенитете субъектов и Конституция Российской Федерации, хотя ряд ее субъектов (республик) в своих конституциях и провозглашают себя суверенными государствами.

В ст. 4 Конституции РФ говорится, что "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию", которая включает в себя территорию всех без исключения субъектов Федерации (ст. 67 Конституции), воздушное пространство над ними, внутреннее море, территориальное море. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне. Таким образом, Конституция четко устанавливает пределы осуществления Россией своего суверенитета.

Россия является федеративным государством, а потому ее суверенные права необходимо рассматривать с двух сторон: как государства и как Федерации.

Как государство Российскую Федерацию характеризуют следующие права:

1) одно из важнейших прав - право учредительной власти, оно означает право России учреждать себя как государство, принимать Конституцию, определять устройство государства, форму осуществления государственной власти;

2) Российская Федерация устанавливает общий правопорядок в стране, круг прав и обязанностей граждан, правосубъектность государственных органов и должностных лиц путем принятия федеральных Конституции и законов;

3) Россия осуществляет территориальное верховенство в пределах государственной границы, обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, утверждает изменения границ между своими субъектами;

4) Российская Федерация вправе самостоятельно и независимо осуществлять внешнюю политику, выступать в качестве субъекта в международных отношениях, участвовать в работе международных организаций, заключать договоры и соглашения с иностранными государствами;

5) Российская Федерация обеспечивает свою безопасность и территориальную целостность, создавая для этого собственные Вооруженные Силы и другие необходимые органы безопасности;

6) она учреждает свои государственные символы (флаг, герб, гимн), определяет местонахождение столицы государства.

Как суверенное государство Российская Федерация обладает рядом суверенных прав, обусловленных ее федеративным устройством:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов предполагает точное и неуклонное их использование, соблюдение и применение. Все нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации по вопросам совместного ведения, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Законодательство Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения не может быть отменено или изменено субъектами Федерации;

2) Российская Федерация в соответствии со ст. 71 Конституции наделена кругом полномочий, которые она осуществляет как единое государство. Решения, принимаемые по этим вопросам, обязательны для ее субъектов. Она также вправе устанавливать общие принципы реализации данных полномочий;

3) Российская Федерация утверждает образование новых субъектов Федерации и изменения их границ;

4) Россия издает законодательство о гражданстве, определяет условия его приобретения и прекращения. Конституции ряда субъектов Федерации также установили свое гражданство, но оно не исключает нахождения граждан данных республик в гражданстве Российской Федерации.

Перечень важнейших суверенных прав Российской Федерации не является исчерпывающим. Здесь необходимо иметь в виду, что их объем, каким бы он ни был, должен быть достаточным для реальной защиты интересов всего многонационального народа России*(62).

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российская Федерация является суверенным государством, что обеспечивает ей возможность свободно и самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику, независимость во внешнеполитической сфере и верховенство, непререкаемость ее решений во внутренних делах.

Суверенитет Российской Федерации конкретизируется в ее компетенции.

Компетенция Российской Федерации. Компетенция Российской Федерации - это ее полномочия по решению вопросов, отнесенных Конституцией к ее ведению. Она вытекает из суверенитета Российской Федерации, подтверждая ее характеристику как суверенного государства. При помощи компетенции разделяются сферы деятельности между федерацией и ее субъектами, между центром и составными частями государства.

В разных федеративных государствах существуют различные способы закрепления компетенции и ее разделения. В одних случаях формулируется перечень полномочий федерации, а все, что остается за его пределами, отдается ее субъектам; в других - закрепляются полномочия федерации, ее субъектов, а также их совместные сферы деятельности (так называемая конкурирующая компетенция).

В России компетенция федерации и ее субъектов установлена в ст. 71-73 Конституции, где определены два вида полномочий:

1) предметы ведения, сферы деятельности, где полномочия по решению всех вопросов принадлежат исключительно государственным органам Российской Федерации;

2) предметы ведения, сферы деятельности, где подобные полномочия принадлежат и государственным органам Федерации, и государственным органам ее субъектов.

Заметим, что Конституция не фиксирует конкретных прав, конкретных полномочий, она лишь называет предметы ведения, сферы деятельности (оборона, ядерная энергетика, здравоохранение и др.). Конкретизируются данные полномочия при определении компетенции различных органов государственной власти.

Еще один принцип разделения компетенции заключается в том, что органы федерации и ее субъектов могут по договору передавать отдельные полномочия друг другу*(63).

Предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции) как важнейшие для государства, требуют централизованного руководства. Перечень их является исчерпывающим. Указанные полномочия можно подразделить на несколько групп.

1. Защита Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Важность этих полномочий обусловлена тем, что они конституируют Российскую Федерацию как государство. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, в том числе защиты государственной границы, территориального моря и воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Важнейшими полномочиями являются установление системы федеральных государственных органов, порядка их организации, формирования и деятельности, а также федеральной государственной службы.

2. Регулирование и защита прав и свобод человека, вопросы гражданства и защиты прав национальных меньшинств. Данная группа полномочий вытекает из основополагающего принципа, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

3. Осуществление финансовой политики. Это финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, а также вопросы, сопряженные с федеральной собственностью, управлением ею. Это федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

4. Установление правовых основ общефедерального рынка, федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны. Названные полномочия, на первый взгляд, должны бы входить в совместные предметы ведения федерации и ее субъектов. Однако это такие сверхважные вопросы, что они отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Федеральные государственные органы несут основную ответственность за выбор пути развития общества и государства.

5. Оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка покупки и продажи военной техники, производство наркотических веществ и порядок их использования. Сюда входят и полномочия по осуществлению внешней политики, заключению международных договоров, решению вопросов войны и мира, внешнеэкономических отношений.

6. Полномочия по формированию ряда отраслей законодательства: уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданского, гражданского процессуального, арбитражно-процессуального, права интеллектуальной собственности, коллизионного права.

Только Российская Федерация устанавливает стандарты и эталоны, систему исчисления времени, официального статистического и бухгалтерского учета.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции) за состояние дел в тех или иных областях несут ответственность и Федерация, и субъекты. Причем ни та, ни другая сторона не может осуществлять здесь руководство самостоятельно.

1. Обеспечение соответствия конституций, уставов и нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Указанные полномочия гарантируют единство Российской Федерации как государства. Сюда же относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, общих принципов налогообложения.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Отнесение их к совместному ведению обусловлено тем, что защита прав и свобод человека должна проводиться там, где он живет, но при координирующей роли центра. Такая защита предполагает различные способы ее осуществления, поэтому к совместному ведению отнесены обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, формирование кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариата.

3. Вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования и охраны окружающей среды. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших органов государственной власти определяет общие принципы распоряжения землей и недрами, а конкретные вопросы решаются субъектами Федерации.

4. Вопросы образования, воспитания, науки, здравоохранения, культуры, спорта. Их решение требует общей координирующей роли Российской Федерации, а оперативное управление остается за ее субъектами.

5. Вопросы в области административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательства о недрах и об охране окружающей среды.

6. Международные и внешнеэкономические связи и выполнение международных договоров России. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять такие связи, но координирующая роль здесь принадлежит Федерации.

Решение вопросов, не отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, входит в компетенцию субъектов.