Глава 4. Теоретические основы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации § 1. Основные положения становления государственной власти в субъектах Российской Федерации

Понятие государственной власти в субъектах Российской Федерации. Проблема власти имеет весьма актуальное значение. "Способность охватывать и регулировать все важнейшие сферы общественной жизни объясняет ведущее место власти в организации управления общественными делами. Власть выступает как основное средство социального регулирования общественных процессов"*(174).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, явилась основой государственно-правового развития России на современном этапе, базой для формирования государственно-правовой системы, соответствующей принципам демократии. Она закрепила основополагающие принципы федеративного устройства и правового государства: осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную; самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти; верховенство права, приоритетность прав и свобод человека и гражданина; она также "унифицировала основные положения Федеративного договора, обеспечив повышение статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов фактически до уровня республик в составе Российской Федерации"*(175), наделила субъекты Российской Федерации правом собственного правового регулирования. С принятием новой Конституции Российской Федерации начался процесс становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Эти преобразования, означавшие дальнейшее развитие российского государства как государства нового типа, не могли не отразиться на сущности государственной власти, на формах и методах ее осуществления.

Тихомирова Л.В. и Тихомиров М.Ю. считают, что "основными элементами государственной власти являются: а) элементы, которые характеризуют ее сущность и природу: экономически обусловленная воля класса или народа, связывающая власть с ее субъектом (классом или народом); концентрированная сила, превращающая волю в реальный и действенный фактор общественного бытия, придающая власти свойство принудительности; б) институциональные элементы, организационно оформляющие власть и делающие ее постоянно функционирующей и общеобязательной: государственные органы и учреждения (с их вещественными придатками) и правовые нормы (право). Власть - явление надстроечное, ее природа, свойства, функции определяются в конечном счете экономическими отношениями, базисом общества"*(176).

Государственная власть в субъектах Российской Федерации несет в себе оба элемента, однако институциональные элементы включают законодательный (представительный) орган и исполнительный (или систему исполнительных органов) орган государственной власти, а в тех субъектах Российской Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, то и орган судебной власти. "Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти"*(177).

Интегрированный подход к исследованию любой парадигмы включает характеристику следующих компонентов: политико-идеологического, социокультурного, материально-экономического, философского, конкретно-исторического*(178). В теоретической модели государственной власти субъектов Российской Федерации политико-идеологический компонент функционирует как система идей, целей. Права и свободы человека - главный идеологический ориентир, защита прав и свобод человека - главная цель функционирования государственной власти. Н.В. Варламова считает, что Конституция России исходит из идеологии естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека, которые признаются существующими объективно, имеющими дозаконотворческий и внезаконотворческий характер (неоктроированными), очерчивающими сферу индивидуальной свободы и тем самым ограничивающими государственную власть*(179).

Социокультурный компонент обусловлен ролью культуры и национальных традиций. Особенно яркое проявление этого компонента выразилось в названии субъектами Российской Федерации своих органов государственной власти, в организации структуры этих органов. Так, республики, имеющие более выраженный национальный состав населения, называют свои органы государственной власти по наименованию их на национальном языке: Государственное Собрание - Эл Курултай (Республика Алтай), Народный Хурал (Республика Бурятия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) - Республика Саха (Якутия). Законодательные (представительные) органы государственной власти республик, в основном, двухпалатные.

Материально-экономический компонент представляет собой влияние экономических отношений на государственную власть субъектов Российской Федерации, и наоборот, государственная власть влияет на предмет регулирования в зависимости от экономических отношений.

Философский компонент характеризуется как право личности на свободный выбор ориентиров. Выборные лица субъектов Российской Федерации избираются на основании свободного волеизъявления граждан. Это обеспечивается демократической избирательной системой.

Конкретно-исторический компонент обусловлен спецификой исторического времени и пространства, наполняющей содержание понятия "государственная власть субъектов Российской Федерации".

Государственная власть в субъектах Российской Федерации существует не сама по себе, а в системе, которая определяется как соотношение государственной власти в субъектах Российской Федерации и федеральной государственной власти, местного самоуправления, общественных институтов, гражданина как носителя конкретных прав и обязанностей. Один из ключевых вопросов в этой связи - проблема соотношения государственной власти и общества. Субъект Российской Федерации, как государственно-правовое образование, должен стать одним из базовых институтов гражданского общества, обладающим специфическими публично-властными функциями и обязанностями, выполнение которых ориентировано на благо жителей, народов, населяющих эту территорию, а в конечном итоге Российскую Федерацию.

Таким образом, теоретическая конструкция государственной власти в субъектах Российской Федерации представляет собой, во-первых, единое образование, органическую совокупность компонентов, во-вторых, она определяет систему ее параметров, взаимосвязь с другими явлениями и институтами гражданского общества.

Все вышеизложенное позволяет определить государственную власть в субъектах Российской Федерации как самостоятельное, в пределах полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, договором, соглашением, в соответствии с законодательством, государственное руководство обществом данного субъекта Федерации в соответствии с конституционным принципом народовластия, идеологией приоритета прав человека, делегированием народом полномочий, с одной стороны - законодателям, с другой стороны - исполнителям, на основе федерализма, демократии, законности, защиты прав и интересов человека и общества, конституционного строя и единства государства и права России.

Важным фактором в эволюции государственной власти в субъектах Российской Федерации являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Профессор Е.И. Колюшин выделяет две группы факторов, обусловливающих унификацию системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: а) основы конституционного строя Российской Федерации и б) общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Первая группа факторов определена главой 1 Конституции Российской Федерации, другая группа факторов - федеральным законом*(180).

В соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими "самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации"*(181). Всякое государственное властвование осуществляется через органы, между которыми распределяются государственные функции и властные полномочия.

Правовая основа становления государственной власти в субъектах Российской Федерации. Организации государственной жизни на истинно федеративных началах способствовали изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации - России от 1989, 1990, 1991, 1992 годов и Федеративный договор.

В настоящее время правовую основу федерализма в России составляют:

- Конституция Российской Федерации;

- Федеративный договор (в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации);

- Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года, "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года, "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года, другие федеральные законы;

- указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;

- договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;

- конституции (уставы) субъектов Российской Федерации,

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации по делам о конституционности отдельных норм конституций (уставов) ряда субъектов Российской Федерации сформулированы положения, имеющие основополагающее значение для строительства региональных органов государственной власти, их полномочий и компетенции.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был принят Государственной Думой 5 сентября 1997 года, а изменения и дополнения 30 марта 1999 года, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят Государственной Думой и подписан Президентом Российской Федерации только 6 октября 1999 года, вступил в силу 19 октября 1999 года после опубликования, а законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации были избраны в 1994 году. Поэтому при построении собственной системы органов государственной власти они руководствовались своей интерпретацией отдельных положений Конституции Российской Федерации и основополагающих принципов построения системы органов власти, а также Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", признанным Указами Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и от 22 декабря 1993 года "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" действующим только частично.

В результате Конституционный Суд Российской Федерации вынужден был рассматривать дела о конституционности отдельных норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, таких как Республики Коми, Республики Хакасия, Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области, а также дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года, от 30 апреля 1997 года).

В постановлениях по этим делам были сформулированы положения, имеющие основополагающее значение для строительства региональных систем органов государственной власти.

Признание этих положений в качестве основных принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации возможно, по мнению А.Ф. Малого, "лишь в том случае, если данные решения имеют общеобязательную силу, т.е. выступают источниками права"*(182).

В специальной литературе постановления Конституционного Суда Российской Федерации оцениваются как источники права. Несмотря на то, что решения Суда формально считаются имеющими силу только для тех дел, в связи с которыми они были вынесены, в действительности, на практике, эти решения используются, особенно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в качестве источников права. Однако постановления Конституционного Суда Российской Федерации все-таки не являются нормативными правовыми актами и не должны рассматриваться в качестве прецедента, даже если законодатель не успевает за динамично меняющимися отношениями в обществе.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит положения, определяющие принципы организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основы разграничения компетенции указанных органов, порядок их взаимодействия, а также разрешения споров между ними. Названный Федеральный закон является существенным шагом на пути реализации конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Однако, мало того, что он опоздал почти на шесть лет, он содержит ряд существенных недостатков и, на взгляд автора, противоречий Конституции Российской Федерации. Прежде всего, не определен четко предмет регулирования данного закона.

Так, название Федерального закона не соответствует статье 72 (часть 1, пункт "н") Конституции Российской Федерации, которая закрепила в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов "установление общих принципов организации системы органов государственной власти", а не просто "общих принципов организации" этих органов.

Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова так трактует слово "система":

"1) Определенный порядок в расположении и связи действий;

2) Форма организации чего-либо;

3) Нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей;

4) Общественный строй, форма общественного устройства;

5) Совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое"*(183).

В настоящее время до сих пор идет спор в научных кругах, что такое "система". Л.Ф. Болтенкова считает, что система предполагает наличие уровня, звена, ступеней. Одноуровневый орган не составляет системы. У этого органа может быть структура, но нет системы. Законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют государственную власть, но у них разные функции, и лишь с большой натяжкой по отношению к ним можно употребить слово "система". Два разнофункциональных органа по горизонтали не образуют в полном смысле этого слова системы. Систему могут образовывать органы, между которыми существует функциональная (видовая, родовая и так далее) взаимосвязь*(184). Таким образом, если исходить из понятия "система", данного Л.Ф. Болтенковой, то во многих субъектах Федерации, в том числе и в Хабаровском крае, установлена одноуровневая власть. Есть орган законодательный и исполнительный, а также органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Расширительное понятие в названии Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" позволило расширить и сам текст закона, превысив тем самым полномочия федеральных органов государственной власти по отношению к субъектам Российской Федерации.

Статья 7 (часть 1) указанного Федерального закона закрепляет норму о том, что законодательный орган республики принимает конституцию и поправки к ней большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, что противоречит положениям статьи 66 Конституции Российской Федерации, предусматривающей иной порядок, кроме принятия конституции законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, например, на референдуме.

Навряд ли можно отнести к общим принципам предусмотренное Федеральным законом требование о рассмотрении проекта закона субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Это вопрос регламента законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его внутреннего регулирования, а не компетенция федерального законодателя.

Излишне подробно регламентируют деятельность органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации статьи 7-9, 18-19, 21 и 24 настоящего закона.

Название статьи 24 закона содержит указание на выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, фактически же в содержательной части статьи указано только о выражении недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статьи 1 и 2 закона упоминают об органах государственной власти субъекта Российской Федерации в целом, а статья 3 - о федеральных судах. Но, как следует из названия закона, он касается только законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае упоминание органов судебной власти создает несоответствие названия Федерального закона его содержанию.

Статья 4 (часть 1) закона закрепляет положение о том, что "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является... высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации". Если данный орган действительно является единственным, то дополнительно утверждать, что он еще и высший, не имеет смысла, так как других нет.

Итак, Федеральный закон есть, а на вопрос: следует ли из этого, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна устанавливаться на основе принципов, определенных этим Федеральным законом, и относится ли это только к системе либо к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целом - федеральный законодатель не ответил.

Автор полагает, что данную коллизию необходимо разрешить. Для этого следует обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о проверке конституционности Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целом.

Вместе с тем правовую основу федерализма по праву составляет законодательство субъектов Российской Федерации. Н.А. Власенко сделал следующий вывод: "Из Конституции 1993 года вытекает то, что полномочия субъектов РФ достаточно емкие; они как бы лежат в плоскости (в теме) ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также и вне пределов. Речь не идет о том, что регионы должны перехватывать инициативу, расширять сферу собственного регулирования за счет исключительного или совместного ведения. Речь идет лишь об упорядочивании распределения компетенции Федерации и ее субъектов. Исключительное ведение субъектов Федерации гарантируется коллизионным правилом, закрепленным в ст. 76 п. 6, где сказано о примате региональных нормативных актов, изданных в пределах собственного ведения субъекта Федерации"*(185).

Таким образом, правовая основа современного российского федерализма нуждается в дальнейшем развитии. Важным в связи с этим является выработка основных принципов становления государственной власти на региональном уровне, закрепляющих такую систему власти, которая была бы способна обеспечить защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимость, государственную целостность и территориальную неприкосновенность, необходимое совместное существование и развитие всех 89 субъектов Российской Федерации.

А.П. Сычев считает, что для того, чтобы в целом проблемы федерализма решать на научной основе, необходимо подготовить документы, которые определили бы порядок формирования нормативно-правовой базы федерализма (федеративный кодекс)*(186).

Проблема реализации основных принципов становления государственной власти в субъектах Российской Федерации. Целям становления государственной власти в субъектах Российской Федерации отвечают основные принципы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации. Некоторые из них сформулированы в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, другие - в законах субъектов Российской Федерации либо подтверждены практикой. Однако реализация их имеет определенные проблемы.

1. Обеспечение соответствия конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Содержание принципа обеспечения соответствия конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам предполагает устойчивое развитие федерально-региональных отношений и, прежде всего, законодательных, как фундамента правового федерализма. Обеспечение такого соответствия возможно двумя путями.

Первый путь заключается в обеспечении такого соответствия на стадии принятия конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации их законодательными (представительными) органами государственной власти. Второй путь лежит в сфере ответственности органов, принимающих незаконные решения. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года в статье 9 предусмотрел такую ответственность в виде досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству стоит очень остро. За последние два года из 15 дел о проверке конституционности законодательных актов регионов лишь в одном случае оспариваемый закон был признан соответствующим Конституции Российской Федерации. Из-за несоответствий федеральному законодательству прокуроры республик, краев, областей и автономных округов за тот же период опротестовали более 1 тысячи 400 изданных в субъектах Российской Федерации региональных законов и постановлений. Имеются факты прямого вторжения субъектов Федерации в компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Такие факты зафиксированы в Дагестане, Карелии, Москве, Санкт-Петербурге, Амурской, Астраханской, Свердловской, Ярославской областях и других субъектах Федерации*(187).

Следует согласиться с заявлениями ученых и политиков о необходимости разработки основ института федерального вмешательства для обеспечения на всей территории Российской Федерации верховенства Конституции, федеральных законов; ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за издаваемые ими нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству. Появился даже такой термин как "федеральная интервенция". Это будет еще одним механизмом ответственности государственной власти в случае беззакония.

Однако автор полагает, что прежде надо бы разработать механизм использования Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 85 Конституции Российской Федерации. В связи с этим автор предлагает внедрение механизма согласительных процедур осуществлять через подписание протокола разногласий. Что касается принудительных мер, то это может быть приостановление действия нормативного правового акта указом Президента Российской Федерации.

2. Формальным признаком субъекта Российской Федерации является определение его статуса в конституциях (уставах). Конституция Российской Федерации (статья 5, пункт 2) выделяет конституцию (устав) субъекта Российской Федерации из всего массива регионального законодательства, подчеркивая тем самым его учредительную по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации роль. Эта роль заключается прежде всего в том, что конституция (устав) - своеобразный базисный принцип для строительства региональной государственной власти. Предмет правового регулирования конституций (уставов) предопределен конституционным характером этого акта. В него включаются нормы, закрепляющие принципы государственно-правового положения, предметы ведения, экономическая и финансовая основы субъекта Федерации, система органов государственной власти, общие начала местного самоуправления. Этим определяется политическое, экономическое, социальное значение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации для эволюции государственной власти в субъектах Российской Федерации.

3. Наличие достаточной нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, обеспечивающей защиту прав и свобод человека и гражданина, основные, наиболее важные сферы жизнедеятельности в каждом субъекте Российской Федерации.

Минимальный необходимый перечень законов субъектов Федерации впервые был предложен профессором А.С. Пиголкиным. По его мнению, предлагаемые им предметы ведения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и должны быть главными системообразующими элементами в правовом обеспечении. Это государственно-правовое строительство, финансовая и налоговая сфера, социальное развитие, аграрная сфера, экология, охрана правопорядка*(188). Однако и сама государственная власть нуждается в правовом обеспечении своей деятельности.

Существует две точки зрения на законодательство субъектов Российской Федерации. Одни считают, что оно зарождалось как бы "с нуля", другие относят к региональному законодательству и решения, принимаемые ранее Советами народных депутатов. Автор считает, что несмотря на то, что отдельные решения Советов народных депутатов действительно продолжают действовать, все-таки их действие носит временный характер - до издания закона субъекта Российской Федерации. По юридической технике и особенностям их принятия трудно отнести решения Советов народных депутатов к законам.

Принцип эволюционного характера права на региональном уровне не приемлем так как нет основы, которую можно было бы непрерывно, постепенно количественно и качественно развивать. Состояние регионального законодательства таково, что приходится констатировать - реформировать нечего, необходимо создавать, так как правовой базой для этого является новая Конституция Российской Федерации, основанная на новой идеологии приоритета прав человека, принципе деления власти на законодательную, исполнительную, судебную.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о становлении нового регионального законодательства в любой отрасли права: избирательного, муниципального, государственного управления, бюджетного, финансового, налогового и др.

4. Выборность, подотчетность, ответственность органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Институциализация отзыва выборных лиц.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, по мнению автора, выборность органов власти и их должностных лиц - главный и непреложный принцип осуществления народовластия.

Принцип выборности, кроме депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов местного самоуправления, должен распространяться на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - губернатора, глав муниципальных образований. В настоящее время развернулась дискуссия о том, чтобы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации не избирать, а назначать, то есть ввести систему так называемой административной вертикали. Автор считает важным высказать свою точку зрения на данную проблему.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 года "в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности"*(189). Участие в парламенте, одной из палат которого является Совет Федерации, в соответствии с общедемократическими принципами, осуществляется на выборной основе, поэтому, считает автор, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо избирать.

Кроме того, еще в 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", установил, что Указ "не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти; конкретизация этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации"*(190). Для того чтобы назначать глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо прежде всего внести изменения в Конституцию Российской Федерации, отменив принцип народовластия, что практически невозможно да и навряд ли это необходимо. И прежде всего потому, что выборы - это более демократичная процедура, чем назначение. Нам же следует идти вперед, а не отступать назад. Требуется также изменение законодательства субъектов Российской Федерации.

В связи с принципом выборности важным является наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов; самостоятельность субъектов Российской Федерации в регламентации порядка проведения выборов; необходимость определения в принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актах сроков полномочий легислатур, количественного состава выборного органа, назначения даты голосования.

Право на отзыв выборных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, выборных лиц. Тот факт, что Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не предусмотрен институт отзыва выборных лиц, не исключает возможность его введения на уровне субъектов Российской Федерации.

Принципами институциализации отзыва выборных лиц могут быть:

- господство права;

- верховенство правовых законов;

- право отзыва выборных лиц избирателями как средство контроля избирателей за осуществлением выборным лицом своих полномочий, закрепленных законодательством;

- право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы выборных лиц, создания препятствий их законной деятельности;

- право отзыва используется в случаях, когда невозможны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности выборного лица, соответствующей закону;

- ограничение оснований отзыва: невыполнение полномочий, нарушение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, утрата доверия избирателей, совершение действий, порочащих звание выборного лица;

- основанием для отзыва выборного лица не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании;

- ограничение круга субъектов, имеющих право возбуждать вопрос об отзыве выборного лица: избиратели, осуществляющие данное право коллективно, а также политические общественные объединения.

Порядок отзыва не должен быть упрощен. Критерии, определяющие объективность и достаточность отзыва, должны быть четко обозначены законодательством, то есть это могут быть только правовые основания.

Если отзыв выборных лиц - это вид ответственности их перед избирателями, то в условиях единства системы государственной власти видами ответственности могут быть меры государственно-правового воздействия на исполнительную власть субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов исполнительной власти.

Есть еще один вид ответственности - ответственность перед законом. Если на первый взгляд данное утверждение находится в области морали и нравственности, то более глубокий анализ позволяет данный вид ответственности перевести в область юридическую. То есть власть в лице своих органов и должностных лиц должна нести юридическую ответственность за неисполнение законов. Примером установления такой ответственности может быть закон субъекта Российской Федерации "Об административной ответственности за неисполнение закона...", составы правонарушений которого могут войти составной частью в Кодекс об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации.

Возможность установления административной ответственности субъектом Российской Федерации предусмотрена статьей 72 Конституции Российской Федерации, которая относит административное и административно-процессуальное законодательство к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также статьей 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Автор считает, что установление административной ответственности юридических и физических лиц за правонарушения в сфере общественных отношений по предметам ведения субъектов Российской Федерации необходимо отнести к собственному полномочию субъекта Российской Федерации, то есть к его предмету ведения. Иначе получится так, что правоотношения по предмету ведения субъекта Российской Федерации устанавливает субъект Федерации, а административную ответственность за их нарушения - Государственная Дума, куда придется обращаться с законодательной инициативой, либо определять такую ответственность субъектом Федерации, но временно, до принятия Федерального закона.

Механизмы ответственности для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти разные. Так, для законодательного (представительного) органа, депутатов, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации ответственность может наступить в виде досрочного прекращения полномочий. Для руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации, в назначении на должность которых законодательный (представительный) орган принимал участие, ответственность может наступить в виде выражения недоверия, которое влечет их немедленное освобождение от должности. Должностные лица органов исполнительной власти субъекта Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Таким образом, в данном случае речь идет не об общей теории ответственности, а о юридическом принципе, который может закрепляться в законах и отвечать целям функционирования государственной власти.

5. Осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Баланс ветвей власти.

Одну из проблем федерализма М.В. Баглай обозначил как "устанавливаемые формы правления в субъектах Российской Федерации, которые нередко не вписываются в схему федеральных органов власти, например введение в ряде мест парламентской формы правления"*(191).

Но насколько нужно повторять федеральную схему государственной власти при организации власти, при построении взаимоотношений между ее законодательной и исполнительной ветвями? Полагаю, что воспроизведение схемы принятия и введения закона в действие может быть аналогично федеральной схеме. Однако при повторении федеральной схемы государственной власти не должна ущемляться самостоятельность субъектов Российской Федерации в построении собственной системы государственной власти. Безусловно, эта самостоятельность может быть ограничена Конституцией Российской Федерации.

Следует согласиться с утверждением, что демократическое государство означает, что все органы государственной власти и органы местного самоуправления производны от власти народа, представляют ее и практически проводят в жизнь; и по горизонтали (статья 10 Конституции Российской Федерации), и по вертикали (главы 3 и 8 Конституции Российской Федерации) имеет место не разделение властей, как считают многие, а разделение осуществления государственной власти, принадлежащей исключительно народу, гражданам; разделяется не сущность власти, а структуры и механизм ее практической реализации*(192).

О разделении властей писали Аристотель, Джон Локк, Ш. Монтескье, Декарт, Э. Кант, Ж. Руссо. Даже известный ученый социалистической теории власти и управления Ю.А. Тихомиров писал о неизбежной дальнейшей специализации общественных функций и выполняющих их органов, о разделении труда по управлению, как основополагающем конституционном принципе всякого государства*(193).

Сбалансированность полномочий ветвей власти предполагает взаимное досрочное прекращение полномочий как законодательного (представительного) органа главой администрации, так и право отрешения от должности главы администрации законодательным (представительным) органом государственной власти в субъекте Российской Федерации; недопустимость закрепления "общей подотчетности" органов исполнительной власти законодательному (представительному) органу, то есть ограниченный парламентский контроль. Как рекомендовали законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации участники научно-практической конференции на тему "Региональное законодательство: опыт, проблемы, перспективы" 22 октября 1999 года в г. Благовещенске, необходимо "выработать систему правовых актов, регламентирующих осуществление парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти при строгом соблюдении принципов разделения компетенции и властных полномочий законодательных и исполнительных органов власти"*(194).

С точки зрения баланса ветвей власти важен вопрос о праве подписи и порядке опубликования законов субъектов Российской Федерации. В отсутствие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации правом подписи следует наделять руководителя законодательного (представительного) органа государственной власти. Если право подписи принадлежит губернатору, который является высшим должностным лицом субъекта Федерации, а не высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта Федерации, то в этом случае баланс властей и их самостоятельность будут также соблюдаться. Есть и третий вариант, когда закон подписывает руководитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а обнародует его глава исполнительной власти. Это очень важно, чтобы в принятии, подписании либо промульгации закона принимали участие обе ветви власти, так как закон - это не нормативный правовой акт законодательного (представительного) органа, а нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что участие главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3; статья 10 Конституции Российской Федерации), что применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84; статьи 107, 108 Конституции Российской Федерации)*(195).

6. Единство системы государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью, разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправием и самоопределением народов в Российской Федерации, единство системы государственной власти является обязательным условием целостности Российской Федерации как государства. Б.М. Пугачев считает, что ключевые проблемы современной России как федеративного государства - "это обеспечение единства государства, единства власти, единства закона, ибо без этого не могут быть обеспечены права и свободы всех граждан Российской республики, а стало быть и достигнут гражданский мир в нашей многострадальной стране"*(196).

Принцип единства системы государственной власти актуален для государства и с унитарной, и с федеративной формой государственного устройства. Однако, если в унитарном государстве, в отличие от федерации, имеются все организационно-правовые предпосылки для усиления единства системы государственной власти на всей территории страны (одна конституция, один высший представительный орган государственной власти, одно правительство), то в федеративном государстве входящие в состав государства субъекты Федерации (земли, штаты, республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа) имеют собственные предметы ведения, в том числе законодательную компетенцию, а также законодательные, исполнительные и судебные органы, свое административно-территориальное устройство. При этом на всей территории федерации действуют федеральная конституция и законы, а также общефедеральные подзаконные акты, федеральные органы государственной власти, федеральные суды.

Вот почему конституционный принцип единства системы государственной власти в условиях федеративного государства содержит иной смысл, чем в унитарном государстве. Если для последнего единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, соподчиненности, то в федеративном государстве система связей строится на принципиально ином характере отношений: субординация плюс демократическая нецентрализация*(197).

В реальном федеративном государстве государственное устройство должно быть организовано так, чтобы обеспечить функционирование единой системы федеральных органов государственной власти по тому кругу вопросов, которые находятся в ведении Федерации, а также функционирование единой системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по кругу вопросов, которые находятся в ведении субъектов Российской Федерации.

Проблема единства системы государственной власти в субъектах Российской Федерации заключается в том, что в большинстве субъектов Федерации она, то есть система, еще не сформирована. Более того, для ее формирования нет правовой основы.

Государственное управление субъектов Российской Федерации как бы "теряется", не выходит на уровень, непосредственно касающийся объекта государственного управления.

Единство государственной власти субъектов Российской Федерации возможно не только через систему государственной власти. Оно проявляется в разных направлениях и осуществляется различными органами. Это:

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы государственной власти;

- органы исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местное самоуправление;

- органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной государственной власти субъектов Российской Федерации.

Единство государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивается через четкое разграничение предметов ведения и полномочий, взаимную ответственность.

Пользуясь статусом члена Совета Федерации, определенным Федеральным законом от 8 мая 1994 года (с изменениями и дополнениями от 5 июля 1999 года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(198), глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться с вопросами к Председателю Правительства, членам Правительства Российской Федерации, другим должностным лицам; обратиться к соответствующим должностным лицам (федеральным министрам) с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Он пользуется правом приема этими лицами в первоочередном порядке, направляет запрос членам Правительства, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти по вопросам, входящим в компетенцию этих лиц.

В то же время член Совета Федерации обязан исполнять решения Правительства Российской Федерации, акты министерств, ведомств по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автор считает, что верхняя палата парламента - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - должна состоять из избранных населением депутатов Совета Федерации, а не входящих по должности, даже выборной, членов, так как избирались они для осуществления функций главы исполнительной власти, а не законодательной.

7. Разграничение предметов ведения и полномочий.

Одной из особенностей становления и развития российского федерализма на современном этапе является предусмотренная Конституцией Российской Федерации практика заключения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

На основании указанных договоров заключаются соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти субъектам Российской Федерации осуществления части своих полномочий и наоборот - о передаче осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответствующим федеральным органам. Необходимость заключения таких договоров и соглашений объективно обусловлена тем, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не могут учесть особенности каждого из 89 субъектов Российской Федерации, существенно различающихся по географическому положению, национальному составу, уровню социально-экономического развития, своеобразию стоящих перед ними проблем.

"В этих условиях договоры и соглашения дают возможность подойти дифференцированно к каждому из субъектов Российской Федерации, учесть как его специфические интересы, так и интересы государства в целом"*(199). Такого рода договоров практически нет в других федеративных государствах, где вопросы разграничения предметов ведения и полномочий решаются конституциями и законодательством.

Следует согласиться с В.Н. Лысенко, полагавшим, что как только в России сложится целостная система федерального и регионального законодательства, стабилизируются экономические и политические условия, отпадет и необходимость в такого рода договорах. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий будут регулироваться, как и в других федеративных государствах, законодательством, в том числе законодательными актами, отражающими региональную специфику*(200).

Нынешнее государственное устройство принципиально отличается от советского. По действующей Конституции Российской Федерации публичная власть осуществляется на трех уровнях: двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Федерации - и муниципальном. При этом конституционными нормами предусмотрено, что каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы власти иного уровня не вправе.

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года*(201) в статье 12 определяет полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а в статье 13 - участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, порядок согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

8. Проблемы обеспечения гарантий местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Концептуальные подходы к решению проблемы обеспечения гарантий местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на современном этапе определил в своем докладе на совещании с руководителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 21 октября 1999 года Б.И. Минц, начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, секретарь Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации*(202). Суть его сводится к тому, что воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную осуществляется в основном через принятие законов и действие правовых механизмов контроля.

Формами гарантий местного самоуправления со стороны субъекта Российской Федерации являются:

- обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления либо населением непосредственно путем использования механизмов государственного принуждения;

- обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления.

Таким образом, практика государственного строительства в субъектах Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии основных принципов, закономерностях становления государственной власти в субъектах Российской Федерации, присущих федеративному государству.

Существенным требованием к деятельности государственной власти субъектов Российской Федерации является научность, то есть опора на научные знания об экономических, социальных, политических явлениях, теории государства и права и познанные основные принципы и особенности деятельности этих органов.