Глава 3. Система и виды государственных органов Российской Федерации § 1. Конституционная система государственных органов власти Российской Федерации

Российское государство осуществляет свои функции при помощи специально созданного государственного аппарата, определенной совокупности государственных органов. Функционирование государственного аппарата в целом, социальное назначение и правовой статус каждого государственного органа в отдельности изучаются различными юридическими науками*(85). Каждая отраслевая дисциплина анализирует предмет исследования со своих позиций: подчеркивает те или иные специфические признаки государственного органа, его место и роль в системе государственной организации, особенности формирования, характер (содержание и формы правления) государственно-властных полномочий (компетенции), имущественную обособленность, свойства юридического лица и т.д.

Конституционное право Российской Федерации изучает порядок образования (формирования) государственных органов, их систему, конституционный статус, основы взаимоотношений различных звеньев государственной организации и гражданского общества.

Большое значение для науки конституционного права имеет характеристика черт (свойств) государственного органа. По этому вопросу в ней нет единства взглядов. По мнению некоторых государствоведов, важнейшим признаком государственного органа является его принадлежность к государственному аппарату, т.к. вне единой государственной организации не может быть государственного органа в силу такого признака государства, как суверенитет*(86). Однако у государственного органа есть и специфические черты. Административисты подчеркивают обычно наличие у государственного органа строго определенных властных полномочий*(87). Цивилисты, напротив, выделяют теорию организации, указывая, что государственный орган - это особая организация (юридическое лицо), обладающая помимо властных полномочий имущественной обособленностью*(88).

Представляется, что государственный орган - это всегда организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности, ибо всякая организация есть прежде всего управляемое единство людей.

Еще одним признаком государственного органа является наличие у него какой-либо части из единого фонда государственной собственности. Он должен иметь свой бюджет, помещение, оборудование и другие средства, необходимые для решения конкретных, поставленных перед ним задач.

От любой негосударственной организации государственный орган отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность. Ядром государственно-властных полномочий государственного органа является его компетенция, т.е. закрепленный в законе объем прав и обязанностей*(89). Государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному государственному органу методами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение. Деятельности органов Российского государства свойственны методы организации, убеждения и поощрения. Однако государство на современном этапе своего развития не может отказаться и от принуждения, которое применяется после того, как методы убеждения и воспитания исчерпаны.

Наконец, признаком государственного органа является наличие у него структуры, четкой и ясно выраженной соподчиненности структурных подразделений, что позволяет различать коллегиальные и единоличные органы, а служащих государственного органа подразделять на представителей власти и вспомогательный, технический персонал. Порядок возникновения государственного органа, его компетенция и структура определяются вышестоящей государственной организацией, причем его наименование и установление функций - прерогатива государства.

Характеристика государственного органа невозможна без выяснения вопросов, являются ли органами государства государственные предприятия и учреждения и может ли государственный орган быть выражен в одном лице. Эти вопросы приобрели особую актуальность в современных условиях, когда кардинально изменились функции Российского государства и была введена новая форма правления. Кратко на них можно ответить следующим образом.

Прежде всего скажем об уровнях осуществления государственной власти и функционирования органов Российского государства. По Конституции РФ, государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации реализуют органы государственной власти, которые образуют сами субъекты.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, все муниципальные органы и их структурные подразделения, территориальные органы самоуправления не являются государственными органами, а сочетают в себе государственные и общественные начала.

Конституция РФ закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозгласила государство демократическим, правовым, социальным и светским. Эти обстоятельства существенно повлияли на содержание и формы проявления внутренних функций Российского государства. Демонтаж основных элементов отжившей административной системы, переход к экономическим методам регулирования собственности позволяют сделать вывод о том, что в современных условиях ни государственные предприятия, ни их руководители (администраторы) не являются государственными органами. Иное дело администрации государственных учреждений: средних и высших учебных заведений, учреждений социальной защиты и охраны природы, здравоохранения, культуры и т.д. Руководители этих учреждений со своим аппаратом выступают как государственные органы (низового звена), ибо обладают всеми их признаками*(90).

И, наконец, учреждение в Российской Федерации поста Президента страны (главы государства) свидетельствует, что государственный орган может быть выражен в одном лице.

Следовательно, орган Российского государства - это особая организация (или одно лицо - глава государства), наделенная необходимыми материальными средствами, определенным объемом государственно-властных полномочий (компетенцией), имеющая четкую структуру, состоящая из представителей российского народа или государственных служащих, которые выполняют возложенные на них функции, используя соответствующие методы и средства.

Рассмотрим теперь вопрос о характере взаимосвязи между органами государственной власти. Государственный аппарат Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную и сложную систему*(91). Он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности государственных органов), которые, в свою очередь, сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть "упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство"*(92), то государственный аппарат Российской Федерации представляет собой именно такую систему.

Иначе говоря, система органов Российской Федерации, т.е. единый государственный аппарат, - это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность государственных органов. Данное определение содержит два важных момента. Прежде всего оно указывает на то, что структурное построение государственного аппарата обусловлено (предопределено) функциями государства и историческими традициями. В этом смысле система государственных органов объективна, ее нельзя конструировать произвольно, без учета закономерностей формирования, функционирования и развития государственной организации. При образовании новых государственных органов и реформировании старых законодатель не обладает абсолютной свободой в решении вопроса, какой должна быть создаваемая система. Конечно, в этом процессе участвуют и субъективные факторы, однако их влияние ограничено рамками закономерностей существования и развития данной системы. В этом плане объективно обоснованным является возвращение к исторически традиционной для России системе государственных органов. Так, согласно ст. 94 и 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Вместо системы Советов народных депутатов, построенной на принципе демократического централизма, действует система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые (органы) образуются самими субъектами. Они самостоятельно определяют и наименования "своих" органов государственной власти (Законодательное собрание края, областная Дума и т.д.). Положение об объективном характере системы государственных органов имеет большое методологическое значение в познании и поиске путей совершенствования государственной организации.

Далее. Системность как таковая присуща государственному аппарату органически. Он един по своим назначению, особенностям, принципам построения и деятельности. Невозможно представить себе государственный орган вне единой государственной организации. В то же время системность указывает на разграничение чего-либо единого на составные части.

Система государственных органов Российской Федерации базируется на принципах, которые выражают содержание российской государственной организации, ее сущность. Такими принципами являются единство системы, разделение властей, демократизм.

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено государственной волей российского народа*(93). Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме, закрепляет систему государственных органов и их наименование. В ней определено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никто не может присваивать себе власть в Российской Федерации. Подчеркнем, что государственная воля российского народа первична по отношению к волям всех иных субъектов. Она обеспечивает и единство Российского многонационального государства, и единство его органов государственной власти.

Разделение властей есть теоретическая и законодательная основа системы органов Российского государства*(94). Теория российского конституционного права рассматривает этот принцип и в широком смысле - в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы личности, показателя демократизма Российского государства. Советское государственное право отрицало разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свои функции, создает для этого специальные органы и наделяет их необходимой компетенцией*(95). Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов Российского государства будет работать как четкий и слаженный механизм. Разделение властей, однако, не стоит рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации и функционирования государственных органов, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти. Стабильность системы органов Российского государства и ее принципов непосредственно связана с законодательным урегулированием процесса конструирования государственной власти, ее соподчиненности и сбалансированности*(96).

Демократизм системы органов Российского государства означает, что Российская Федерация - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Демократическая и социальная сущность Российского государства воплощается в системе его органов. В демократическом правовом социальном государстве каждый его орган и их система в целом призваны служить интересам общества и человека. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными или групповыми.

Проявляется демократизм системы органов Российского государства в порядке их формирования и принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного государственного органа являются выборы. Так, Президент РФ, высшие должностные лица ее субъектов, мэры городов, депутаты всех представительных органов государственной власти и местного самоуправления избираются посредством выборов, которые, согласно Конституции РФ, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования выборных государственных органов неминуемо приведет к нарушению их демократической сущности, внесет в государственную организацию элементы нестабильности и анархии. Система как таковая потеряет свои свойства*(97).

Демократизм системы государственных органов выражается в отчетности депутатов представительных органов перед избирателями, а должностных лиц всех уровней - перед российским народом и трудовыми коллективами. Конституционное законодательство предусматривает государственно-правовую ответственность государственных органов. Она может проявиться в упразднении государственного органа и увольнении должностного лица с государственной службы.

Классификация органов Российской Федерации. Внутреннее единство государственного аппарата Российского государства предполагает его разграничение на составные части - виды государственных органов. Такая дифференциация проводится по различным основаниям, однако во всех случаях следует исходить из того, что они функционально связаны между собой и с системой в целом.

Подразделение единого государственного аппарата на отдельные части - государственные органы - получает правильную (научно обоснованную) характеристику лишь при единстве классификации.

В советской юридической литературе о классификации государственных органов высказывались различные суждения. Так, В.М. Корельский полагал, что органы Советского государства в зависимости от основного их назначения можно подразделить на четыре группы: осуществляющие государственную власть; осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность (центральные и местные органы государственного управления); охраняющие права и законные интересы граждан, а также социалистический правопорядок (судебные, прокурорские органы, органы Министерства внутренних дел); охраняющие социалистическое государство от нападения извне (армия, органы контрразведки). А.В. Рыбин подразделял все органы социалистического государства на три основные группы, Ю.А. Тихомиров - на шесть видов и т.д.*(98)

Подразделение государственного аппарата на органы отдельных видов зависит от того, какие классифицирующие критерии авторы берут за основу системы государственной организации. Наука конституционного права базируется на достижениях советского государствоведения. Одновременно она учитывает и новейшие выводы государственно-правовой мысли, исходит из того, что конституционное право как отрасль российского права призвано закреплять главные принципы системы государственных органов. Их содержание находит развитие и конкретизацию в отношениях, регулируемых другими отраслями российского права. Это обстоятельство объясняет наличие в современной литературе различных суждений о видах государственных органов. Причем разноречия при решении этой проблемы будут существовать и в дальнейшем, поскольку классифицирующие критерии в значительной степени субъективны. Так, по иным, нежели наука конституционного права, критериям подразделяют государственные органы науки административного и гражданского права.

Наука конституционного права классифицирует государственные органы, руководствуясь Конституцией РФ и конституционным законодательством России и ее субъектов. Эти акты определяют порядок формирования, конституционно-правовое положение отдельных видов и звеньев единого государственного аппарата, их место в системе государственной организации и в выполнении функций государства, а также основы взаимодействия государственных органов друг с другом.

В науке конституционного права видовое подразделение единого государственного аппарата обусловлено, во-первых, формой государственного устройства Российского многонационального государства, а во-вторых, принципом разделения властей*(99).

В зависимости от формы государственного устройства государственные органы подразделяются на общефедеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации.

Система федеральных государственных органов Российской Федерации включает в себя Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство Российской Федерации, министерства и государственные комитеты, общефедеральные ведомства, реализующие компетенцию Российской Федерации. В эту систему входят также Центральный банк Российской Федерации с его отделениями на местах, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, Прокуратура Российской Федерации. Сюда входят военные, общефедеральные и арбитражные суды, образуемые в субъектах Российской Федерации, органы прокуратуры в республиках, краях, областях, округах, городах и районах, которые, согласно Конституции РФ, представляют собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. К общефедеральной системе относятся также управленческие структуры - администрации государственных предприятий и учреждений общефедерального подчинения (высших учебных заведений, учреждений культуры, здравоохранения, социальной защиты и т.д.).

Систему государственных органов субъектов Российской Федерации составляют высшие представительные органы государственной власти: законодательные собрания республик, областные, краевые, окружные думы, президенты республик, конституционные суды республик, правительства субъектов Российской Федерации, главы администраций краев, областей, округов, министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и отделы. Статус республики и система ее государственных органов определяются Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и система их государственных органов построены в соответствии с федеральной Конституцией и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

По принципу разделения властей все государственные органы подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.

Законодательную власть в Российской Федерации осуществляют представительные органы - Федеральное Собрание, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации - их соответствующие представительные, законодательные органы. Именуются они в соответствии с историческими и национальными традициями: законодательные собрания, областные и краевые думы, народные хуралы и т.д.

Система исполнительных органов государственной власти состоит из Правительства РФ, правительств республик, краев, областей, автономной области и автономных округов. В нее входят также структурные подразделения высших органов государственного управления: министерства, государственные комитеты, управления, департаменты, отделы, администрации соответствующих предприятий и учреждений. В некоторых республиках - субъектах Российской Федерации систему исполнительных органов возглавляет глава государства - президент республики.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законодательством. В систему органов судебной власти входят Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды Российской Федерации, а также судебные органы, образуемые в ее субъектах - республиках, краях, областях, автономной области и автономных округах.