§ 2. Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации

Понятие системного подхода. Системный подход к исследованию проблем становления государственной власти в субъектах Российской Федерации концентрирует внимание на организационно-структурных формах, в которых протекает деятельность власти в субъектах Российской Федерации. Основным в теории систем является утверждение о том, что отдельные элементы не могут существовать вне образуемой ими системы, поскольку они связаны между собой и со всей системой в целом прочными функциональными связями.

Важное значение имеет общность целей, стоящих перед различными органами, входящими в систему. Поэтому очень важно установить пределы функционирования системы, которые обеспечивали бы их согласованную деятельность, взаимоотношения различных звеньев внутри одной системы. Законодательство устанавливает для каждого вида органов пределы осуществления властных полномочий, допуская известную соподчиненность органов и возможность контроля. Закрепление за органом определенной компетенции означает запрет не только для него выходить за эти рамки, но и для других государственных органов вторгаться в эту сферу*(203).

Существо советской системы можно охарактеризовать как полную соподчиненность всех уровней власти, без разграничения полномочий. Действующая Конституция Российской Федерации подходит к вопросу об организации властных структур принципиально по-иному.

В Российской Федерации осуществляется вертикальное разделение власти, принадлежащей народу, на государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и власть местного самоуправления. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации есть вертикаль общефедеральной власти. Однако такое разграничение возможно лишь на уровне исполнительной власти, поэтому можно говорить только о вертикали исполнительной власти, то есть об ограниченной вертикали власти. Принцип государственного единства выражается в принципе разделения властей и разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разрешение проблемы разделения государственной власти по вертикали - одна из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это касается и федеральных органов государственной власти, и региональных органов государственной власти. Такое разделение властей по "горизонтали" порождает проблемы единства власти в целом и проблемы взаимодействия властей на одном уровне - федеральном либо региональном, а также между разными уровнями власти.

Как отметили участники межрегиональной научно-практической конференции "Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы", состоявшейся в г. Тюмени 19-20 марта 1999 года, "принципиальное значение имеет процесс дальнейшего установления баланса прав и полномочий не только между федеральными органами государственной власти, но и между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, между органами государственной власти и местного самоуправления"*(204).

В связи с изложенным можно выделить три основных системных аспекта становления государственной власти в субъектах Российской Федерации:

- взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации;

- обеспечение становления государственной власти в субъектах Российской Федерации через развитие собственной системы;

- выстраивание логики взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.

Проблема взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. Осуществление конституционного принципа единства системы государственной власти невозможно без единства системы органов государственной власти. Под этим подразумевается как единство системы органов федеральной государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, прежде всего, исполнительных органов государственной власти.

Только по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации органы государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему.

Совершенствование работы исполнительной власти в Российской Федерации зависит от совершенствования структуры, оптимизации полномочий и функций территориальных федеральных органов исполнительной власти, эффективности их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и, конечно, от рационального организационного построения.

Некоторые субъекты Российской Федерации критически относятся к огромному количеству федеральных территориальных органов и численности занятых в них сотрудников.

Так, в Хабаровском крае по состоянию на 1 января 2000 года в различных федеральных территориальных органах с учетом занятых в "силовых" структурах федеральные функции осуществляли 42 тысячи человек, что в 30 раз превышает численность аппарата администрации края.

Территориальное построение федеральных территориальных органов министерств и ведомств России имеет существенные различия.

Так, Минсельхозпрод России не имеет территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет свои федеральные полномочия и контроль за исполнением федерального законодательства через органы юстиции субъектов Российской Федерации, финансируемые за счет средств федерального бюджета. При этом в республиках функционируют Министерства юстиции (20 единиц), в краях - краевые управления юстиции (6 единиц), в автономных округах и областях - соответствующие управления юстиции (56 единиц). Всего количество субъектов Российской Федерации, имеющих территориальные органы, 83 единицы.

Таким образом, по вопросам федеральной правовой идеологии, реализации государственной политики в сфере юстиции, обеспечению прав и законных интересов личности и государства, соблюдению Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, нормотворчеству и так далее указанные органы субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность под руководством Минюста России и в тесном взаимодействии с ним. Это позволяет сделать вывод о том, что по данным предметам ведения положение Конституции Российской Федерации о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации реализовывается.

Более того, систему, сложившуюся в Минюсте России, можно считать наиболее оптимальным и наиболее эффективным построением взаимоотношений между федеральными министерствами и ведомствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Здесь нет "посредников" во взаимоотношениях между непосредственно Минюстом России и органами юстиции субъектов Федерации. Создана и функционирует единая система юстиции Российской Федерации: министерства и управления юстиции субъектов Российской Федерации во главе с Минюстом России.

С принятием Указа Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"*(205), которым фактически была произведена реорганизация юстиции в Российской Федерации, государственная политика и управление в сфере юстиции получили развитие и усиление.

В связи с этим можно было бы предложить этот принцип построения взаимоотношений всем министерствам и ведомствам. Каждое министерство и ведомство - одновременно территориальный орган соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Мингосимущество России имеет лишь два подчиненных ему и финансируемых из федерального бюджета территориальных органа: в Москве (численность 55 человек) и в Воронеже (11 человек). Вся остальная работа по выполнению федеральных полномочий осуществляется Мингосимуществом России через соответствующие органы по управлению государственным имуществом, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, на основании соответствующих соглашений и взаимных обязательств между Мингосимуществом России и администрациями (правительствами) субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действуют, в основном, две формы построения федеральных органов исполнительной власти: межрегиональная (региональная) и территориальная (в каждом из субъектов Российской Федерации).

Основными центрами сосредоточения межрегиональных органов являются Москва и Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Воронеж, Самара, Саратов, Краснодар, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск, Красноярск, Иркутск, Владивосток и Хабаровск.

Наиболее разветвленной сетью федеральных территориальных органов располагают Минземстрой России, Госкомстат России, Минфин России, Таможенный Комитет России, Госналогслужба России. Все они имеют свои подразделения не только в субъектах Российской Федерации, но и во многих муниципальных образованиях - городах, районах и даже поселках.

Несмотря на то что единство системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации по Конституции Российской Федерации необязательно, тем не менее именно единство системы органов государственной власти является важным условием конституционного принципа единства системы государственной власти.

В соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации на органы государственной власти всех уровней ложится взаимная ответственность за состояние гражданского общества, российской государственности, развитие России как демократического федеративного государства в целом. Исходя из этого, осуществление конституционного принципа единства системы государственной власти невозможно без единства системы органов государственной власти. Под этим подразумевается единство системы органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации единство системы органов, то есть "вертикаль", не предусмотрено. Взаимоотношения между парламентами разных уровней складываются в формах, как определенных законодательством, так и складывающихся в результате практического взаимодействия.

К формам, определенным федеральным законодательством, необходимо отнести следующие:

- участие двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (статья 95 Конституции Российской Федерации)*(206);

- право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации как членов Совета Федерации, так и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 104 Конституции Российской Федерации)*(207);

- одобрение (либо неодобрение) органами законодательной власти субъектов Российской Федерации поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации. Поправки вступают в силу только после одобрения их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136 Конституции Российской Федерации)*(208);

- согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта Федерального закона в целом, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации (Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года)*(209);

- обращение органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Конституционный Суд РФ о рассмотрении дел о несоответствии Конституции РФ федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации (Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года)*(210);

- согласование кандидатур судей федеральных судов (Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года)*(211);

- утверждение общего списка народных заседателей районных судов (Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" от 2 января 2000 года)*(212).

К формам, сложившимся в результате практической деятельности представительных органов государственной власти, можно отнести научно-практические конференции, совещания, в том числе межрегиональные совещания, Ассоциации депутатов и другие.

Проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации через развитие собственной системы. Основные проблемы государственной власти в субъектах Российской Федерации при горизонтальном распределении властных полномочий (законодательная, исполнительная, судебная) связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой.

В большинстве субъектов Российской Федерации важнейший конституционный принцип о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную соблюдается не в полной мере, не образованы конституционные (уставные) суды, являющиеся важнейшим составляющим элементом третьей ветви власти - судебной. Это значит, что некому рассматривать и выносить окончательные решения на предмет соответствия (либо несоответствия) законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации.

Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации - проводник единообразного понимания и применения законодательства субъекта Российской Федерации. Он является гарантом единообразного понимания и применения федерального законодательства. В связи с этим велико значение органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Здесь требуется их политическая воля и формирование законодательной базы для эффективной организации работы самого конституционного (уставного) суда: формирование корпуса судей, разработка регламента деятельности суда, четкое определение процессуальных особенностей рассмотрения споров.

Очевидно, что суд субъекта Российской Федерации должен быть определен в специальной главе конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Несовершенно организационное построение органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти в субъектах Российской Федерации.

Новым для субъектов Российской Федерации является создание законодательства субъектов Российской Федерации.

К предметам регулирования субъектов Российской Федерации относятся социально-экономические общественные отношения, политическая организация субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другие. Все нормы права субъектов Российской Федерации и федеральные нормы права связаны между собой и проникнуты внутренним единством, так как служат одной цели - защите прав человека. Но это единство не исключает разграничения юридических норм по кругу общественных отношений, которые регулируются правом субъектов Российской Федерации, то есть по предметам правового регулирования. Это позволяет говорить об отраслях права субъектов Российской Федерации. Правда, они носят ограниченный характер, который выражается в том, что, во-первых, ограничен круг отраслей права субъектов Российской Федерации, а, во-вторых, ограничен круг общественных отношений, который вправе регулировать субъект Российской Федерации.

В связи с изложенным можно выделить следующие отрасли права субъектов Российской Федерации:

- государственное право;

- муниципальное право;

- избирательное право;

- административное право;

- финансовое право;

- другие отрасли права.

Но не может быть такой отрасли права субъектов Российской Федерации как таможенное право, валютное право.

Что касается ограничения круга общественных отношений, который вправе регулировать субъекты Российской Федерации, то это право ограничено Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Так, государственное право субъектов Российской Федерации можно определить как обособленную группу правовых норм и институтов, которая закрепляет и регулирует организацию и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о наличии правовой системы субъектов Российской Федерации.

Место правовой системы субъектов Российской Федерации можно определить как составную часть правовой системы Российской Федерации, которая, регулируя широкий круг общественных отношений, играет большую роль в становлении и упрочении новых общественных отношений, развитии демократии и прав граждан.

Примером роли субъектов Российской Федерации в становлении правовой системы субъектов Российской Федерации могут служить принятые ими законы в различных областях общественной жизни.

Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области правотворчества определена в статье 76 Конституции Российской Федерации и Федеративном договоре. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

- в соответствии с федеральными законами;

- до принятия соответствующих федеральных законов - осуществляют собственное правовое регулирование, при издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по этим вопросам акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными актами.

Из вышеизложенного ясно, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают ограниченной полнотой государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что обеспечение становления государственной власти в субъектах Российской Федерации через развитие собственной системы подразумевает, во-первых, развитие организационного построения органов государственной власти в субъектах Федерации и, во-вторых, что более сложно и важно, создание правовой системы субъектов Российской Федерации.

Логика взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. В процессе подготовки закона о местном самоуправлении развернулась дискуссия о том, как подходить к органам самоуправления: как к самостоятельной власти или всего лишь как к элементу власти исполнительной?

С точки зрения государственного управления источником полемики стало противопоставление принципа разделения властей принципу единства государственной власти.

"Органы местного самоуправления как самостоятельная ветвь государственной власти - это отнюдь не теоретическая иллюзия, если право на самостоятельное принятие постановлений, решений в рамках данной территории делегируется федеральным законом. В этом случае самоуправление как самостоятельная власть включается в систему противовесов между основными ветвями государственной власти, встающую неким барьером в реализации централизованного управления"*(213). На органы местного самоуправления как самостоятельную власть указывает статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающая предметы ведения местного самоуправления, то есть собственные задачи местного значения. Это является гарантом демонтажа центральной государственной власти, децентрализации. И хотя теоретически не определено, как относиться к органам местного самоуправления с точки зрения государственной власти, несомненно лишь одно: самоуправление - составная часть власти.

Децентрализация полномочий в государственном управлении может осуществляться путем усиления местного самоуправления, передачи полномочий либо наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Что за этим скрывается? В первую очередь возникает проблема невозможности точной "классификации" сфер полномочий, то есть трудно определить, относится ли данный вопрос к делам местного самоуправления или, скорее, входит в компетенцию органа государственного управления.

Вопросов, балансирующих на грани двух вышеназванных сфер, довольно много. Это образование, здравоохранение, архивное дело, регистрация актов гражданского состояния, социальное обеспечение и многое другое.

Расплывчатость понятий влияет и на метод распределения полномочий. Так, чрезмерно регулируемые системы на прежнем отраслевом министерском уровне подвергались ревизии, но отнюдь не для того, чтобы передать часть полномочий органам местного самоуправления или демонтировать унаследованные от отраслевого управления системы.

Техникой демонтажа могла бы быть - на основе единой концепции (с одновременным определением статуса государственных учреждений) - дифференциация тех задач, которые типичны для местного самоуправления, тех, которые более эффективно могут быть выполнены органами местного самоуправления. Такой вариант обусловил бы существенное сокращение количества задач а в результате - как можно ожидать - и численности аппарата министерств и других государственных учреждений. Однако продуманный демонтаж прежних громоздких отраслевых систем не произошел, аппарат пребывает на своем месте и без признаков каких-либо перемен.

Сохранение прежних отраслевых систем, неизменность характера задач, прежде классифицируемых как задачи государственного управления, по сути своей делают невозможной роль органов местного самоуправления как реального противовеса, не дают им включиться в систему разделения властей государственной власти.

Однако все еще не исключается возможность, что часть задач по государственному управлению, которые могут быть решены на местах, будет передана в компетенцию органов местного самоуправления. Тем самым децентрализация системы государственного управления пошла бы по пути усиления местного самоуправления.

Если внимательно рассмотреть закон о местном самоуправлении, а также задачи и компетенцию отдельных органов государственного управления, то можно заметить, что полномочия определяются на основе существующей структуры министерств, департаментов, управлений, отделов, существующих ведомственных критериев, и как раз в важных с точки зрения местного самоуправления сферах (образование, здравоохранение, социальная политика) органы государственной власти уполномочены определять задачи государственного управления. Это сводит на нет конституционные гарантии для разделения систем государственного управления и местного самоуправления. Гарантии необходимы для того, чтобы обеспечить принципиальную защищенность местного самоуправления.

Согласно законодательству органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения по вопросам местного значения, которые подлежат пересмотру лишь в случае их несоответствия законам, то есть принятие решений органами местного самоуправления в основе своей соподчинено законодательной власти. На практике же продолжают действовать постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств, ведомств, постановления глав субъектов Российской Федерации, приказы департаментов, укладывающиеся в систему отраслевого управления. Орган местного самоуправления не может принимать решения, противоречащие им. Тем самым полностью сужается возможность издания и свобода принятия решений. Так выхолащивается сущность, содержание основного права органа местного самоуправления, гарантированного Конституцией.

Разумеется, местное нормотворчество имеет свои пределы, в первую очередь в лице законодательства. Только так система взаимосвязей между законодателями (федеральным, региональным) и органами местного самоуправления может стать жизнеспособной, может играть роль противовеса между ветвями государственной власти. Только так может сложиться впоследствии система равновесия между силами государственной власти.

Естественно, могут сказать, что неверно подходить к органам местного самоуправления как к самостоятельной власти, что государственное управление вполне дееспособно и без органов местного самоуправления. Однако самостоятельность самоуправления, его включение в систему противовесов государственным властям послужили бы поистине объективным препятствием для сильно выраженных стремлений к централизации. В этом случае роль местного самоуправления составила бы теоретическую сущность разделения властей, основу противостояния концентрации власти. Можно также предположить, что это послужило бы и защите новорожденной демократии, ее еще одной, государственно-правовой гарантией.

Право на местное самоуправление - это заложенное в конституции право, которым наделена общность избирателей на данной территории (село, поселок). Данное положение, условно говоря, призвано декларировать суверенитет самоуправляемой общности. С этой точки зрения сущность самоуправления получает иное измерение, а именно - исходя из некоего естественного права - речь идет об изначально данном, неотчуждаемом праве местной общности.

Если интерпретировать содержание права на местное самоуправление в этом ракурсе, можно констатировать, что его использование не зависит от воли государственной власти, это такое коллективное право, которое в данном случае может служить ограничителем государственной власти. Таким образом, сущность функционирования нельзя анализировать отдельно, саму по себе. Это возможно лишь в системе государственно-организационных связей органов местного самоуправления, всей системы государственного управления.

Конституционные нормы и принятые в их развитие акты федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации не только не препятствуют эффективному взаимодействию государственной власти и местного самоуправления, а наоборот, создают предпосылки для взаимодействия и сочетания конституционного принципа самостоятельности в пределах своих полномочий местного самоуправления с принципом единства системы государственной власти. Для получения целостной картины исследуем возможности влияния органов государственной власти на местное самоуправление.

Во-первых, местное самоуправление - власть подзаконная. Обязанность муниципальных органов власти соблюдать законы является нормой Конституции Российской Федерации (статья 15)*(214). В соответствии с федеральным законодательством субъекты Федерации должны принять пакет законов по муниципальной проблематике. И в большинстве регионов значительная их часть уже принята. В Хабаровском крае таких законов принято и действует 13. Это законы "Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае" от 29 мая 1996 года с изменениями и дополнениями от 1 октября 1996 года, 30 июля 1997 года, 3 июня 1998 года *(215), "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Хабаровском крае" от 27 декабря 1995 года *(216) и другие.