§ 4. Правовой статус субъекта Российской Федерации

Понятие "правовой статус субъекта федерации" не имеет в настоящее время в отечественной правовой науке достаточно четкого определения. Чаще всего содержание данного понятия определяется как совокупность правосубъектности, полномочий и предметов ведения субъекта федерации*(64).

В гл. 1 Конституции закреплено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. У всех субъектов Российской Федерации равные правообязанности как у составных частей федеративного государства и равные права и обязанности в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Уже только поэтому, по мнению ряда авторов, нет никаких оснований считать республики относящимися к отдельному виду или подвиду территориальных образований, края - к другим, области - к третьим и т.д. Все они принадлежат к одному виду территориальных образований, который можно обозначить как регион*(65). Различия в названиях, по их мнению, лишь отражают историческую преемственность ("...прежние названия сохранились, но они перестали, по идее, быть связанными с различиями в правовом статусе"*(66)). Таким образом, Россия представляется как симметричная федерация.

Соответственно, регионы имеют базовый видовой статус субъектов Российской Федерации.

В качестве субъекта Федерации регион правообязан:

а) состоять в качестве равноправного субъекта в составе Российской Федерации (ч. 1 ст. 5);

б) иметь территорию (ч. 1 ст. 67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч. 3 ст. 67);

в) иметь установленное в Конституции официальное название (ч. 1 ст. 65);

г) иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73);

д) иметь правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. "а" ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85);

е) иметь систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);

ж) иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания (ч. 2 ст. 95) и т.д.

К правам и обязанностям региона в отношениях с федеральными органами власти относятся:

а) право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как по предметам совместного ведения Российской Федерации и регионов, так и по предметам ведения Федерации (ч. 1 ст. 104);

б) право заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 78);

в) право обращения в Конституционный Суд (ч. 2 и 5 ст. 125);

г) право вносить в Федеральное Собрание предложения о пересмотре или внесении поправок в Конституцию (ст. 134);

д) обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66)*(67).

Регионы относятся к государственным (государствоподобньм) образованиям. Автономная область и автономные округа сейчас автономные только по названию: у них более высокая степень самостоятельности*(68).

Необходимо отметить, что многочисленные концепции, настаивающие на национальной основе государственности республик, следует отвергнуть как противоречащие букве и духу Конституции. Во-первых, конституционное закрепление равноправия и самоопределения народов России как принципов российского федерализма (ч. 3 ст. 5) заложило основу наднационального подхода к пониманию понятия "народ" применительно к данному принципу. "Народ субъекта Российской Федерации" - это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, т.е. население "региона"*(69). Во-вторых, Конституция, как пишет И.В. Лексин, "безразлична" к критериям, по которым в 1920-1940 гг. были образованы республики (до 1991 г. - автономные республики), края, области, автономные округа (до 1977 г. - национальные округа). Из того, что когда-то в основе образования той или иной территориальной единицы России лежал национальный фактор, совершенно не следует, что он должен признаваться, а тем более признается, действующей Конституцией*(70). Соответственно, к примеру, Республика Татарстан является государственным образованием не татарского народа в целом или той его части, которая проживает в Республике, а всех ее жителей вне зависимости от их национальности.

Однако отдельные регионы, по Конституции, в рамках статуса субъектов Федерации обладают также специальными статусами. Так, регионы - республики имеют правообязанности и права:

а) на использование в собственном наименовании слова "государство" (ч. 2 ст. 5);

б) наименование своего основного закона конституцией с выбором способа ее принятия (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66);

в) установление собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68).

Автономной области и автономным округам предоставлено право инициировать принятие федеральных законов соответственно об автономной области, отдельных автономных округах (ч. 3 ст. 66).

Москва и Санкт-Петербург, будучи городскими поселениями, потенциально имеют видовой статус местных единиц (ч. 1 ст. 131). Москва также выполняет функции столицы Федерации (ч. 2 ст. 70), т.е. наделена и особым статусом*(71).

Один край и семь областей сохраняют видовой статус "включающих", а девять автономных округов - видовой статус "входящих" территориальных единиц*(72) (ч. 4 ст. 66).

Конституция закрепляет, что статусы регионов определяются самой Конституцией и основными законами регионов - их конституциями и уставами (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). Эти положения можно толковать как ограничение на определение статусов какими-либо иными актами. Однако Конституция устанавливает, что элементы статусов регионов могут закрепляться также и в федеральных законах (ч. 3 и 4 ст. 66, ч. 2 ст. 70), во внутрифедеральных (ч. 3 ст. 11) и "межрегиональных" (ч. 4 ст. 66) договорах. Ясно, что положения этих актов не должны противоречить конституционным установлениям и что в конституциях, уставах регионов должны закрепляться элементы всех их статусов.

Оригинальная концепция предложена Н.А. Богдановой, представляющей статус субъекта Федерации в виде некоего комбинированного субстрата и выделяющей прежде всего "конституционный статус", т.е. те права и обязанности субъекта, которые непосредственно закреплены в Конституции. Далее предлагается - как более широкое понятие - "конституционно-правовой статус", выходящий за рамки федерального конституционного регулирования, дополняющий его субфедеральным конституционным, уставным регулированием. Сюда же относятся федеральные законы о конкретных субъектах Федерации.