§ 2. Президент Российской Федерации

Правовое положение Президента Российской Федерации определено в гл. 4 Конституции РФ. С этой главы начинается регламентация вопроса о государственных органах, что свидетельствует о том, какое место в системе высших органов власти отведено Президенту Конституцией. Президент - единоличный, постоянно действующий глава государства. В условиях закрепленного в Конституции принципа разделения властей он, во-первых, является гарантом этой Конституции, прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации; в-третьих, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в-четвертых, определяет основные направления внутренней и внешней политики Российского государства; в-пятых, представляет Российскую Федерацию как внутри страны, так и в международных отношениях (ст. 80).

В системе высших органов государственной власти и государственного управления Президент играет решающую роль. В Российской Федерации пост главы государства не совмещен с постом главы Правительства. Поэтому, учитывая его чрезвычайно широкие конституционные полномочия, можно утверждать, что по своему правовому и, пожалуй, фактическому положению Президент РФ близок главе государства в президентской или полупрезидентской республике*(100).

Порядок избрания и отрешения от должности Президента РФ. Одним из основных факторов, определяющих положение Президента в системе разделения властей, является способ его избрания. При прямых выборах можно говорить о том, что Президент выступает представителем всего народа, наделяющего его обширными полномочиями по управлению делами государства. Важно то, что реальные властные полномочия Президента нуждаются в самой широкой легитимации.

Президент РФ в соответствии с Конституцией 1978 г. был избран сроком на пять лет 12 июня 1991 г., т.е. до 12 июня 1996 г., до дня прекращения исполнения своих полномочий. Внеочередные выборы Президента состоялись в июне-июле 1996 г. Вместе с Президентом одновременно избирался и вице-президент.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., изменила срок полномочий Президента РФ, сократив его на один год. В связи с этим потребовалось в законодательном порядке урегулировать вопрос о введении в действие нормы Конституции о новом сроке президентства и полномочиях Президента, действующей на момент принятия Конституции.

Согласно п. 3 раздела второго Конституции РФ "Заключительные и переходные положения", Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который был избран.

Это положение закрепило правовые основания продолжения деятельности действующего Президента РФ до истечения пятилетнего срока, на который он был избран. При этом имеет принципиальное значение то, что Президент получил право со дня вступления Конституции в силу осуществлять установленные ею президентские полномочия. Тем самым обеспечивалась непрерывность функционирования института президентской власти.

Срок полномочий Президента РФ в соответствии со ст. 81 Конституции РФ - четыре года.

Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня избрания Президента. Днем выборов является первое воскресенье после окончания данного конституционного срока. Действующий Президент РФ исполняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента, которое происходит на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией РФ результатов выборов Президента РФ. Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по абсолютной мажоритарной системе.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах Президента РФ является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

Принципы участия граждан Российской Федерации в выборах были закреплены в Федеральном законе от 17 мая 1995 г. "О выборах Президента Российской Федерации". В соответствии с этим законом были проведены выборы Президента РФ 6 июня 1996 г. Выборы проводились в два тура, так как в первом туре никто из кандидатов не набрал более 50% голосов избирателей. Во втором туре, в который вышли два кандидата, набравшие больше голосов относительно других кандидатов, победу одержал Б. Ельцин. Он набрал 53,82% голосов избирателей против 40,31% проголосовавших за Г. Зюганова*(101).

Конституцией РФ (ч. 2 ст. 81) установлены дополнительные условия приобретения гражданами пассивного избирательного права: Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. При этом Конституция не содержит требования о том, чтобы кандидат в Президенты был гражданином Российской Федерации по рождению. Анализ показывает, что данная норма не дает возможности стать Президентом РФ лицу без гражданства или иностранцу. Однако иностранному гражданину, который имеет одновременно гражданство Российской Федерации (т.е. при наличии у него двойного гражданства), Конституция не препятствует стать Президентом России.

Следует отметить, что Конституция РСФСР 1978 г. (в редакции от 24 мая 1991 г.) устанавливала требование о максимальном возрасте для избрания гражданина Президентом РФ - 65 лет. Действующая Конституция 1993 г. эту норму не воспроизводит.

Кроме того, Президентом может быть избран не всякий гражданин Российской Федерации, а только постоянно проживающий на территории Российской Федерации не менее десяти лет (ч. 2. ст. 81 Конституции РФ).

Понятие "постоянно проживающий" означает, во-первых, то, что кандидат в Президенты должен постоянно жить в России не менее указанного срока; во-вторых, этот срок должен быть непрерывным, т.е. отрезки времени не могут суммироваться в 10 лет; в-третьих, он должен проживать этот срок непосредственно перед выборами. Это обусловливается тем, что человек, желающий возглавить Российское государство, должен обладать информацией о жизни в стране, знать проблемы, с которыми придется столкнуться на этом посту. Требование постоянного проживания, разумеется, не исключает командировок и краткосрочных выездов в зарубежные государства.

Одно и то же лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ). Анализ этой нормы показывает, что конкретный гражданин гипотетически может стать Президентом РФ и более двух сроков при наличии интервала между периодами президентства (перерыв является обязательным, если президентство осуществлялось два срока подряд).

В связи с досрочным сложением своих полномочий Президентом РФ Б.Н. Ельциным 31 декабря 1999 г. в нашей стране впервые были проведены досрочные выборы Президента. Прошли они в сокращенные сроки, предусмотренные законом о выборах, - 26 марта 2000 г. Участвовать в выборах пожелали 11 зарегистрированных кандидатов, однако в связи с явным преимуществом одного из кандидатов, выборы прошли в один тур. Победил в первом туре, набрав 52,52% голосов избирателей, исполняющий обязанности Президента, Председатель Правительства РФ В.В. Путин.

В настоящее время процедура избрания Президента РФ осуществляется на основе Конституции, Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. в соответствии с базовым избирательным Законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Выборы Президента назначаются Советом Федерации не позднее чем за 100-90 дней до дня голосования или через 14 дней после досрочного прекращения полномочий Президентом РФ. Если выборы не будут назначены Советом Федерации, то их назначает Центральная избирательная комиссия РФ. День голосования должен приходиться на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации.

Правом выдвижения кандидата на пост Президента России обладают политическая партия, избирательное объединение или блок, зарегистрированные в установленном порядке не менее чем за год до голосования, а также сам кандидат. Согласие баллотироваться кандидат дает только одной политической партии или одному избирательному блоку.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ вправе выдвинуть свою кандидатуру на эту должность. Для поддержки самовыдвижения кандидата ему необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Политическая партия, избирательный блок вправе выдвинуть только одного кандидата, причем он не обязательно должен быть членом данной политической партии, а также партий, входящих в избирательный блок.

Для регистрации кандидат представляет в Центральную избирательную комиссию РФ:

1) свое заявление о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера: фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность либо род занятий; если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, - сведения об этом; срок проживания на территории Российской Федерации, гражданство (в случае наличия помимо гражданства Российской Федерации гражданства иностранного государства - гражданство иностранного государства с указанием наименования этого государства, даты и оснований приобретения гражданства). Кандидат вправе указать в заявлении о согласии баллотироваться свою принадлежность не более чем к одной политической партии, зарегистрированной в установленном федеральным законом порядке, либо к иному общественному объединению, зарегистрированному не позднее, чем за один год до дня голосования в установленном законом порядке. В случае наличия у кандидата неснятой или непогашенной судимости в заявлении также должны указываться сведения о судимости кандидата;

2) нотариально удостоверенную доверенность на уполномоченного представителя (нотариально удостоверенные доверенности на уполномоченных представителей) по финансовым вопросам кандидата;

3) сведения о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числе совместной собственности), об обязательствах имущественного характера кандидата и его супруга. Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации гражданина, являющегося кандидатом и его супруга за четыре года, предшествующих году назначения выборов Президента РФ (с отметкой налогового органа по месту представления декларации). Если кандидат и (или) его супруг в течение четырех лет, предшествующих году назначения выборов Президента РФ, не получали (не получал) доходов, это указывается в заявлении кандидата о согласии баллотироваться;

4) если кандидат одновременно выдвинут на других выборах - письменное уведомление о его выдвижении на других выборах.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку, а политическая партия, избирательный блок в поддержку выдвижения соответственно политической партией, избирательным блоком кандидата не менее 2 млн. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.

Все зарегистрированные кандидаты имеют равные права и обязанности. Специфический статус кандидата на пост Президента РФ определяется Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации".

Кандидат по его заявлению освобождается от работы с момента его регистрации. Зарегистрированный кандидат, получивший по результатам голосования не менее 3% голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, имеет право на возмещение транспортных расходов за проезд на любых видах транспорта общего пользования в пределах территории Российской Федерации, за исключением такси и заказных рейсов. При этом зарегистрированному кандидату возмещается стоимость проездных билетов на пригородном (не более 30 поездок), междугородном (не более 89 поездок от места жительства, указанного им в заявлении о согласии баллотироваться, до населенного пункта - центра субъекта Российской Федерации и обратно) и городском транспорте.

Кандидат обладает неприкосновенностью, т.е. не может без согласия Генерального прокурора РФ быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.

После регистрации кандидат в Президенты РФ может начать свою предвыборную кампанию, в этом ему помогут 600 доверенных лиц. Политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие кандидата, вправе назначить до 100 доверенных лиц. Для проведения предвыборной агитации кандидат обязан создать избирательный фонд, образуемый за счет своих личных средств, средств выдвинувшего его избирательного блока, добровольных пожертвований физических и юридических лиц. Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 250 млн. руб.

За день до выборов предвыборная агитация запрещается. Определение результатов выборов производится по абсолютной мажоритарной системе: избранным считается тот кандидат на пост Президента РФ, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Причем прийти к избирательным урнам должны не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.

В случае, если в избирательный бюллетень было внесено более двух кандидатов на должность Президента РФ и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия РФ назначает через 21 день повторное голосование по выборам Президента РФ по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Здесь уже победит тот кандидат, который наберет большее число голосов, чем другой кандидат. Повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре, если другой кандидат по какой-либо причине выбывает из второго тура голосования. Избранным в данном случае будет признан кандидат, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Следует отметить, что мажоритарная (двухтуровая) система абсолютного большинства на президентских выборах в республиках со смешанной формой правления представляется наиболее справедливой избирательной системой. Необходимость набрать 50% + 1 голос придает искомую легитимность будущему Президенту, а два тура голосования позволяют избирателю, в случае необходимости, скорректировать свое волеизъявление.

На тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией о результатах выборов Президента РФ он вступает в свою должность. Момент вступления в должность Президента РФ связан с принесением Президентом присяги народу. Акт принесения присяги Президентом РФ имеет большое юридическое значение: с одной стороны, это обязывающая Президента клятва перед народом верно служить ему, с другой - правовой указатель, с которого начинается отсчет времени президентства конкретного лица. С момента принесения присяги Президент вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия и исполняет свои обязанности до момента принесения присяги вновь избранным Президентом.

Присяга приносится вновь избранным Президентом в большинстве стран мира (глава государства - монарх присягу не приносит, ее в какой-то мере заменяет акт коронации). Текст присяги обычно содержится в конституции (США, Россия), но иногда такого текста в основном законе нет (Франция, Индия). Если во время нахождения Президента на своей должности принимается новая Конституция, содержащая иной текст присяги, повторно присяга по общему правилу не приносится. Так было и при вступлении в силу Конституции РФ, содержащей текст присяги, отличающийся от того текста, который произносил первый Президент РФ Б.Н. Ельцин в 1991 г. в соответствии с Конституцией 1978 г.

Если одно и то же лицо избирается Президентом на новый срок, то обычно требуется повторное принесение присяги. В некоторых странах присяга Президентом не приносится (например в Швейцарии, где Президент избирается на один год Федеральным Советом из числа его членов). Если на пост Президента при открывшейся вакансии заступает временно другое лицо (председатель парламента, верховного суда, правительства), обычно присяга необходима.

Принесение Президентом РФ при вступлении в должность присяги народу - важный момент обретения им своей должности. Конституция РФ (ч. 1 ст. 82) устанавливает следующий текст присяги: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".

Обычно присяга Президента имеет особые формулировки, отражающие содержание полномочий Президента как главы государства. Из текста присяги Президента РФ вытекает, что клятва Президента содержит следующие обязывающие в юридическом и моральном плане элементы:

- признание высшей ценностью человека, его прав и свобод и в связи с этим принятие обязанности уважать и охранять их;

- обязательство соблюдать Конституцию РФ как основу конституционного строя страны, документ высшей юридической силы;

- провозглашение готовности и решимости защищать само существование государства, его суверенитет, независимость, безопасность и целостность;

- торжественное обещание верой и правдой служить народу России.

После того как Президент РФ принес присягу, исполняется Государственный гимн. Часть 2 ст. 82 Конституции РФ предусматривает, что присяга приносится Президентом РФ в торжественной обстановке, в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ, а также других высших лиц государства. Церемония происходит в Кремле, и акт принесения присяги широко освещается средствами массовой информации.

В России присяга Президента РФ, как и присяга судей Конституционного Суда РФ, носит светский характер и приносится на Конституции РФ, приводит к присяге нового Президента Председатель Конституционного Суда РФ.

Конституция регулирует порядок отрешения Президента от должности и прежде всего устанавливает исчерпывающий перечень преступлений, за совершение которых возможно такое отрешение - государственная измена или иное тяжкое преступление.

Далее Конституция фиксирует особую процедуру привлечения Президента к ответственности. Инициатива выдвижения обвинения Президенту должна исходить от не менее чем одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения образованной ею специальной комиссии. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения должно быть принято квалифицированным большинством, т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов. Выдвинутое обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации на основании рассмотрения всех перечисленных материалов и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Оно считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей членов Совета. Если трехмесячный срок не соблюден, обвинение считается отклоненным. Впрочем, и сам Совет может в течение этого срока отклонить выдвинутое обвинение и таким образом снять вопрос об ответственности Президента. После принятия Советом Федерации решения об отрешении Президента от должности он может быть привлечен к уголовной ответственности.

Конституция РФ устанавливает основания прекращения Президентом своих полномочий и порядок временного замещения этого поста (ст. 92). Здесь необходимо различать прекращение Президентом исполнения полномочий в связи с истечением срока, на который он был избран, и ранее данного срока. В первом случае Президент прекращает исполнять обязанности главы государства с момента принятия присяги вновь избранным Президентом. Досрочное прекращение исполнения Президентом обязанностей возможно в случае его отставки, т.е. по личной инициативе, по решению Федерального Собрания (инициатива депутатов Думы) об отрешении его от должности; по не зависящим от воли Президента причинам - в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. В течение трех месяцев после досрочного прекращения исполнения полномочий должны быть проведены выборы нового Президента.

Отметим, что Конституция РФ урегулировала юридическую процедуру досрочного прекращения полномочий Президентом только по одному основанию - отрешению его от должности. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. В числе таких случаев могут быть длительная болезнь, не признанная основанием для досрочного прекращения им своих полномочий, и смерть. Однако временно исполняющий обязанности Президента лишен ряда полномочий последнего: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Компетенция и акты Президента. Конституция РФ наделяет Президента страны важными и разнообразными полномочиями. Одни из таких полномочий (обязанностей) он выполняет единолично, другие - с различной степенью участия палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, других высших судебных органов*(102).

Полномочия Президента по отношению к Правительству значительны. Именно он назначает Председателя Правительства и определяет состав последнего (с согласия Государственной Думы), представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства. Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, что позволяет ему не только вести эти заседания, но и высказывать на них свое мнение, рекомендовать к принятию акты по основным вопросам внутренней и внешней политики государства.

Осуществляя полномочия, связанные с функционированием законодательной власти, взаимодействуя с ней, Президент назначает выборы в Государственную Думу, реализуя таким образом принцип неприкосновенности государственной власти, а также вправе распустить ее. В соответствии с п. 2 ст. 109 Конституции РФ выборы должны быть назначены на такую дату, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска ее предыдущего состава.

Конституция РФ дает исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых Президент вправе распустить Государственную Думу, издав соответствующий акт: после трехкратного отклонения представленных им кандидатур на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111); в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству дважды в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117); в связи с отказом в доверии Правительству, когда вопрос о доверии перед Государственной Думой вносит Председатель Правительства (ч. 4 ст. 117).

Одновременно Конституция фиксирует случаи, когда Президент не может распустить Государственную Думу: по основаниям, предусмотренным в ст. 117 Конституции, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109); с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109); в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 5 ст. 109).

Право роспуска Президентом Государственной Думы не является абсолютным, так как он может реализовать его в строго ограниченных случаях. Что касается Совета Федерации, то Президент вообще лишен права его роспуска, ибо Конституция не предусматривает возможности прекращения его функционирования досрочно.

Конституция РФ делегирует Президенту и определенные права в сфере законодательствования. Так, обладая правом законодательной инициативы, он вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" ст. 84), подписывает и обнародует федеральные законы (п. "д" ст. 84), располагая при этом, как и главы других зарубежных государств, правом вето, т.е. правом отклонения федерального закона, если он не согласен с ним полностью или частично.

Проекты законов, вносимые Президентом на рассмотрение Федерального Собрания, разрабатывают по его поручению Администрация (аппарат) Президента или Правительство. Иначе говоря, в этих законопроектах реализуется политика не только Президента, но и Правительства. Это своего рода двуединые законопроекты, на которые формально распространяются положения ч. 3 ст. 104 Конституции.

Важными полномочиями обладает Президент и на завершающей стадии законотворческого процесса. Так, федеральный закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания, в течение пяти дней должен быть направлен Президенту, которому Конституция отводит четырнадцать дней для его подписания и обнародования. Если Президент не согласен с законом в целом или отдельными его частями, он может возвратить его в Федеральное Собрание на повторное рассмотрение с обоснованными возражениями. Если при повторном рассмотрении закон будет снова принят в прежней редакции квалифицированным большинством голосов обеих палат, Президент, несмотря на свое несогласие, обязан его подписать в течение семи дней и обнародовать. Следовательно, право вето Президента не абсолютно. Это право относительного (отлагательного) вето, причем он может использовать данное право в отношении лишь обыкновенных федеральных законов. Федеральные конституционные законы, которые принимаются, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции, специальным квалифицированным большинством в обеих палатах Федерального Собрания, подлежат подписанию Президентом и обнародованию в четырнадцатидневный срок, т.е. право вето на них не распространяется.

Наконец, к числу важнейших полномочий Президента в сфере законодательной инициативы относится право назначения референдума (п. "в" ст. 84 Конституции РФ). Референдум назначается им в порядке, установленном федеральным конституционным законом, и предполагает голосование избирателей по одному или нескольким предложенным вопросам, касающимся самых важных сторон государственной жизни (о проекте новой Конституции, изменении отдельных ее положений и т.д.).

В сферу полномочий Президента в отношениях с Федеральным Собранием входит его право обращаться к обеим палатам с ежегодными посланиями (п. "е" ст. 84 Конституции РФ), в которых дается анализ положения в стране, излагаются основные направления внутренней и внешней политики государства. Эти послания являются прежде всего политическими документами. Вместе с тем в них может содержаться программа законодательной деятельности Президента и Правительства, что вполне способно повлиять на законотворческий процесс палат.

Значительны полномочия Президента в области международных (межгосударственных) отношений.

Конституционные положения, представляющие Президенту право определять основные направления внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), а также право руководства внешней политикой Российской Федерации (п. "а" ст. 86) позволяют ему единолично принимать основные решения по важнейшим вопросам внешней политики России, опираясь при этом в первую очередь на Министерство иностранных дел (включая его руководителя), которое фактически и подчинено не главе Правительства, а Президенту.

Формы реализации президентской линии в международных отношениях - это обычно личные встречи Президента с главами иностранных государств и правительств, участие в региональных и международных конференциях, двусторонних и многосторонних переговорах, пресс-конференциях и т.д. Ведя переговоры и подписывая различного рода договоры и соглашения с иностранными государствами (в этом случае главе государства не требуются специальные полномочия, он действует "по праву", т.е. в силу собственного права), Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина должен содействовать укреплению позиций России на международной арене, сохранению ее суверенитета, независимости и государственной целостности, защищать права и интересы российских граждан.

Конституция Российской Федерации, в отличие от конституций ряда зарубежных стран, не содержит норм, ограничивающих деятельность Президента в сфере международных отношений, перечня вопросов, по которым он может или не может вести переговоры и подписывать договоры и соглашения. Конституция ничего не говорит и о том, должны ли договоры, заключенные Президентом, ратифицироваться Федеральным Собранием. Вместе с тем статья 106 Конституции гласит, что "обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров". Значит, заключаемый Президентом договор должен сначала рассматриваться в Государственной Думе и получить одобрение у абсолютного большинства Совета Федерации. Утвержденный Федеральным Собранием договор сопровождается ратификационной грамотой, которая подписывается Президентом.

Как глава государства Президент представляет Россию в международных отношениях, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Прием Президентом верительных и отзывных грамот от аккредитуемых при нем дипломатических представителей означает, что с этого момента начинается соответственно исполнение или прекращение выполнения ими своих обязанностей на территории Российской Федерации.

Полномочия Президента распространяются и на сферу судебной и правоохранительной деятельности. Так, он представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора Российской Федерации, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов. Президент осуществляет ряд полномочий, связанных с деятельностью Вооруженных Сил, Верховным Главнокомандующим которых он является по Конституции (ч. 1 ст. 87), с обеспечением безопасности России, охраной ее суверенитета, независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80). Полномочия Президента в этих столь важных сферах определяются Конституцией в самом общем виде и конкретизируются в действующем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 5 Закона об обороне от 24 сентября 1992 г. (с последующими изменениями) Президент представляет Федеральному Собранию проект основных положений военной доктрины России; утверждает концепцию и планы строительства, применения Вооруженных Сил, мобилизационный план Вооруженных Сил, мобилизационные планы экономики и другие планы и программы государственной важности в интересах обороны страны (дислокации Вооруженных Сил и других войск, размещения военных объектов и т.д.); утверждает Положение о Министерстве обороны, план гражданской обороны Российской Федерации и Положение о территориальной обороне; назначает и освобождает в установленном порядке высшее командование Вооруженных Сил (от министра обороны до командира соединения включительно); присваивает воинские звания генералов и адмиралов; издает указы о призыве граждан Российской Федерации на военную службу (с указанием численности призывников); ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне и военном сотрудничестве, по вопросам коллективной безопасности и разоружения, а также осуществляет другие полномочия, связанные, в частности, с объявлением состояния войны, военного положения на всей территории России или на ее отдельных частях, с ведением военных действий и т.п.

Предоставляя Президенту право введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения, Конституция (ч. 2 ст. 87) фиксирует основания указанного решения (в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии), т.е. дает их исчерпывающий перечень. Решение о введении военного положения должно быть незамедлительно (именно так записано в Конституции) доведено до сведения членов обеих палат Федерального Собрания. А значит (и это логически вытекает из содержания п. "е" ст. 106 Конституции), соответствующий указ Президента, чтобы обрести юридическую силу, подлежит утверждению Советом Федерации.

С этим полномочием Президента тесно связано его право вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Реализация его оговаривается определенными условиями: это наличие веских обстоятельств (причин), предусмотренных федеральным конституционным законом, и незамедлительное сообщение об этом палатам Федерального Собрания (ст. 88 Конституции). В соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции подобный указ Президента также подлежит утверждению Советом Федерации, иначе потеряет юридическую силу. Указ о введении чрезвычайного положения в период работы сессии парламента передается на его утверждение немедленно и рассматривается в срок, не превышающий 24 часов.

Согласно ч. 1 ст. 56 Конституции, введение чрезвычайного положения предполагает обеспечение безопасности граждан и защиту конституционного строя, для чего могут устанавливаться (и устанавливаются) отдельные ограничения прав и свобод граждан. Одновременно в ч. 3 ст. 56 дается перечень тех прав и свобод, которые в это время ограничению не подлежат.

Порядок введения чрезвычайного положения должен регламентироваться федеральным конституционным законом.

Конституция делегирует Президенту отдельные полномочия в отношении органов государственной власти и актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Названные полномочия направлены на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти, урегулирование разногласий между ними. Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации (например, Правительством) и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Инициатива обращения к такой процедуре может исходить и от самого Президента, и от законодательного или исполнительного органа государственной власти, при этом Президент может быть непосредственным участником согласительного процесса. Примером использования Президентом согласительных процедур при очень широком круге участников служит обсуждение и подписание 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии, предусматривающего стабилизацию политических отношений (политической обстановки) в стране. Если согласительное решение не достигнуто, Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда, в частности Конституционного (ч. 3 ст. 125 Конституции).

Норма ч. 2 ст. 85 Конституции наделяет Президента некоторыми полномочиями в отношении актов, издаваемых органами исполнительной власти субъектов Федерации. В случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным договорам или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина Президент имеет право приостановить действие таких актов до решения вопроса соответствующим судом. Следовательно, окончательно юридическую судьбу акта Президента или акта органов исполнительной власти, правомерность их издания определяет суд.

Ряд полномочий Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина затрагивают интересы личности. На основании ст. 89 Конституции он решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование. Эти полномочия (которые во всех зарубежных странах относятся к компетенции главы государства) вытекают из ст. 71 Конституции, где закреплен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации. Право Президента предоставлять политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства основывается на ч. 1 ст. 63 Конституции и соответствует общепризнанным нормам международного права.

Награждение государственными наградами и присвоение почетных званий (в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства) производится Президентом согласно Положению о государственных наградах Российской Федерации, утвержденному его Указом от 2 марта 1994 г., и на основе заключений Комиссии по государственным наградам при Президенте. Кроме того, в целях проведения единой политики в области государственных наград Указом Президента от 7 декабря 1994 г. образована Служба государственных наград Президента Российской Федерации.

Присвоение Президентом высших воинских и специальных званий высшему составу Вооруженных Сил регламентируется, кроме Конституции, иными нормативными актами. Так, по Закону об обороне он присваивает воинские звания маршалов, генералов и адмиралов, по Положению о классных чинах работников органов прокуратуры - классные чины действительного государственного советника юстиции и государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го классов.

Президент Российской Федерации, реализуя свои конституционные полномочия, обладает правом издавать акты - указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90).

Представляется, что указы Президента следует подразделять на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Первые рассчитаны на многократное применение, содержат общеобязательные правила поведения и нормы, нередко регулирующие общественные отношения. Вторые представляют собой правоприменительные акты, которые регулируют организационные вопросы, конкретные отношения или касаются конкретных физических лиц (об освобождении от должности, награждении государственной наградой, присвоении почетного звания и т.д.). Однако и те и другие носят подзаконный характер.

Указы Президента (прежде всего нормативные) как подзаконные акты обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами, которым, кстати, как и Конституции, они не должны противоречить. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции, на основании и во исполнение нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Распоряжения же Президента, на наш взгляд, не являются актами нормативного характера со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции), в том числе и прежде всего при осуществлении своих конституционных полномочий. Но указанная статья не раскрывает содержания понятия "неприкосновенность Президента", а потому следует обратиться к ч. 1 ст. 98 Конституции, в которой речь идет о неприкосновенности членов Федерального Собрания. Объем гарантий у Президента не может быть меньше, чем у членов палат парламента, а значит, эти гарантии распространяются на него полностью.

Аппарат Президента Российской Федерации. В реализации конституционных полномочий, проведении курса Президенту способствует его Администрация (рабочий аппарат). Она действует на основе Конституции и законов, указов и распоряжений самого Президента, а также Положения об Администрации Президента Российской Федерации*(103).

Администрация Президента - это разветвленная структура, состоящая из должностных лиц и подразделений. К основным ее задачам относятся организация деятельности, информационного и правового обеспечения Президента, Правительства, Совета Безопасности, консультативных, совещательных и иных органов при Президенте, всех структурных подразделений, которые входят в состав Администрации, обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти, подготовка предложений и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации и реализации Президентом стратегии законопроектной деятельности.

Решению этих задач способствуют такие функции Администрации, как обеспечение информационно-аналитической работы по внутри- и внешнеполитическим вопросам и социально-экономическим проблемам, государственной кадровой политике в федеральных и региональных органах исполнительной власти и структурах Администрации Президента, взаимодействия Президента, Правительства и Совета Безопасности с представительными органами Российской Федерации различного уровня, с федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; разработка комплекса мер по разъяснению внутренней и внешней политики, проводимой Президентом; обеспечение контроля Президента за деятельностью органов исполнительной власти, опубликование в установленном порядке законов, указов и распоряжений Президента, актов Правительства РФ, а также международных договоров; обеспечение кодификации правовых актов, единства информационного и правового обеспечения федеральных органов исполнительной власти и др.

Возглавляет Администрацию ее руководитель, который назначается на должность и освобождается от нее указом Президента и работает под его непосредственным руководством. Он координирует взаимодействие всех подведомственных ему подразделений, обеспечивает подготовку предложений по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики, направляет на согласование внесенные Президенту проекты указов и распоряжений и обеспечивает проведение их комплексной экспертизы, а также привлекает работников органов исполнительной власти для участия в подготовке проектов указов и распоряжений Президента; запрашивает и получает от министерств, ведомств и иных государственных служб, исполнительных органов на местах информацию о ходе выполнения решений Президента, Правительства, других федеральных органов исполнительной власти; решает вопросы, связанные с деятельностью структурных подразделений и должностных лиц Администрации, а также исполняет по поручению Президента иные функции. При необходимости в Администрации Президента производятся структурные изменения: реорганизуются или упраздняются одни и создаются другие подразделения. Каждое подразделение Администрации действует, как правило, на основе соответствующего положения, в котором излагаются его важнейшие задачи и функции.

Совет Безопасности Российской Федерации образован Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. на основании Конституции и Закона Российской Федерации о безопасности. Цель его создания - обеспечение реализации функций Президента РФ "по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан" (ст. 1 Закона о безопасности). Исходя из этого, Совет Безопасности как конституционный орган осуществляет подготовку проектов решений Президента и ежегодного доклада Президента Федеральному Собранию об обеспечении безопасности России как программного документа для органов исполнительной власти по вопросам внутренней, внешней и военной политики, а также проектов правовых актов в области защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

В состав Совета Безопасности входят его председатель (которым по должности является Президент), секретарь, постоянные члены и члены Совета. Закон о безопасности и Положение о Совете Безопасности дают перечень должностных лиц, которые входят в число постоянных членов Совета по должности (Председатель Правительства, секретарь Совета и др.), и тех лиц, которые могут быть его членами (из числа руководителей федеральных министерств и ведомств). На практике же персональный состав постоянных членов периодически меняется. В настоящее время это министры обороны, юстиции, иностранных дел, регионального развития, по чрезвычайным ситуациям, по делам гражданской обороны, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности, Председатель Государственной Думы, Председатель Совета Федерации, секретарь Совета.