10007

§ 1. Основные задачи деятельности и система правоохранительных органов

83

Постановлением Правительства РФ «О подразделениях криминальной милиции» от 7 декабря 2000 г. № 9251 повысился статус криминальной милиции и утверждена ее новая структура. Она стала подразделяться на федеральную криминальную милицию, криминальную милицию в субъектах РФ, криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и криминальную милицию в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.

В состав ее стали входить и подразделения, непосредственно связанные с борьбой с организованной преступностью, ранее входившие в структуру Главного управления по борьбе с организованной преступностью, и другие подразделения, в определенной степени связанные с этой деятельностью: по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковые и оперативно-технические подразделения, а также национальные центральные бюро Интерпола и его территориальные подразделения.

При этом подразделения по борьбе с организованной преступностью и с преступлениями в сфере высоких технологий, а также подразделения оперативно-поисковые и оперативно-технических мероприятий стали входить только в структуру федеральной криминальной милиции. Органами управления федеральной криминальной милиции стали: Комитет федеральной криминальной милиции при МВД России, комитеты федеральной криминальной милиции МВД по федеральным округам и по субъектам РФ — управления по борьбе с организованной преступностью.

Подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и по борьбе с незаконным оборотом наркотиков входят лишь в структуру криминальной милиции субъектов РФ.

Другим постановлением Правительства РФ «Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 7 декабря 2000 г. № 9242 Комитет федеральной криминальной милиции по федеральному округу в пределах своей компетенции реализует функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий.

1Российская газета. 2000. 15 дек.

2Там же.

84 Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений Однако эта новая структура органов МВД в федеральных округах и на местах породила даже не двойную, а тройную подчиненность органов внутренних дел (центру, округу и региону), что усугубило управленческие проблемы.

С целью совершенствования данной системы и ликвидации параллельных структур в системе МВД новыми приказами Министра внутренних дел, изданными в первой половине августа 2001 г., во всех фе деральных округах созданы Главные управления МВД, которые должны взять на себя властную координацию деятельности всех территориальных органов внутренних дел в федеральных округах, в том числе и осуществляющих борьбу с организованной преступностью.

Одновременно принято решение о трансформации всех комитетов федеральной криминальной милиции и управлений по борьбе с организованной преступностью во всех субъектах РФ в новую объединенную структуру — оперативно-розыскные бюро. Задачей этих бюро станет обеспечение более эффективной и согласованной борьбы всех оперативнорозыскных органов в системе МВД с организованной преступностью.

Как заработает эта новая система борьбы с организованной преступностью, пока сказать трудно, но в какой-то период уровень ее эффективности по сравнению с деятельностью аналогичных подразделений прежней системы, возможно, сначала будет ниже (как при любой перестройке). К тому же эффективность деятельности прежней системы была невысока.

Имеются в МВД и специализированные следственные подразделения по расследованию уголовных дел о преступлениях, совершенных членами организованных преступных групп и сообществ. Сначала они подстраивались под существующую систему организации РУОП. С созданием же семи федеральных округов в них приказом Министра внутренних дел от 31 декабря 2000 г. во всех округах были созданы укрупненные следственные управления по расследованию организованных преступлений в составе Следственного комитета МВД России (вместо 10 прежних). При этом в управлениях созданы отделы по расследованию коррупции, деятельности преступных сообществ, преступлений в кредитнофинансовой сфере. И что очень важно, в составе этих управлений созданы организационно-аналитические отделения для научного анализа следственной практики борьбы с организованной преступностью.

В субъектах РФ следственные отделы и отделения, расследующие дела об организованной преступности, по-прежнему остались в структуре следственных подразделений МВД, ГУВД и УВД.

§ 1. Основные задачи деятельности и система правоохранительных органов

85

Всистеме прокуратуры пока отсутствуют полностью специализированные следственные подразделения, занимающиеся расследованием только преступлений, совершенных организованными преступными группами. Такая специализация главным образом проводится уже внутри следственных отделов и управлений, в том числе и в следственных отделах управлений Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам. Указанные управления Генеральной прокуратуры в округах созданы по приказу Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98. В структуру каждого из таких управлений входит следственный отдел, имеющий своей задачей расследование дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях, большая часть которых совершается организованными преступными группами.

Вместе с тем в прокуратурах субъектов РФ действуют специализированные управления (отделы), расследующие факты бандитизма и умышленные убийства, и отделы, расследующие преступления в сфере экономики и должностные преступления. Эти подразделения в значительной степени связаны с расследованием организованных общеуголовных преступлений, совершаемых организованными группами (бандитскими, группами киллеров и т.д.) и организованных преступлений в сфере экономики.

Впрокуратуре имеются и соответствующие подразделения прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности следственных и оперативнорозыскных органов по борьбе с организованной преступностью. Еще в 1997 г. в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за законностью деятельности региональных Управлений по борьбе с организованной преступностью» от 27 января 1997 г. в Генеральной прокуратуре и в тех регионах, где действовали региональные управления МВД (РУОП), были созданы отделы по надзору за исполнением законов указанными управлениями.

Всвязи с созданием управлений Генеральной прокуратуры в округах в их структуру включен отдел по надзору за исполнением законов, в том числе и за подразделениями МВД, занимающимися борьбой с организованной преступностью и функционирующими в пределах округа.

Вструктуре Федеральной службы безопасности действуют оперативно-

розыскные и следственные подразделения, осуществляющие раскрытие и расследование отдельных видов организованной преступности на основе Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля

86

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений 1995 г.1, а также УПК РСФСР. В соответствии с Указом Президента РФ «Об

утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуры»2 от 6 июля 1998 г. № 806 в структуре ФСБ России действует специальное управление разработки и пресечения деятельности преступных организаций.

В налоговой полиции действуют оперативно-розыскные и следственные подразделения, участвующие в основном в раскрытии преступных действий организованных групп под маркой легальных хозяйственных субъектов, обязанных платить налоги.

Оперативно-розыскные подразделения таможенной и пограничной служб раскрывают преступные действия организованных групп, главным образом связанные с незаконным перемещением грузов и людей через государственную границу и территориальные таможенные терминалы.

Не исключено, что система указанных органов может снова быть изменена с возможностью создания в системе Министерства финансов финансовой разведки или самостоятельной службы Федеральной финансовой полиции. В этих случаях какая-то часть подразделений МВД, ФСБ и налоговой полиции могут войти в новую структуру.

И прежняя, и нынешняя системы подразделений правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с организованной преступностью, несколько громоздки. А современная, пожалуй, в большей мере. Кроме того, нынешняя система лишь в самом общем виде определяет характер полномочий соответствующих подразделений разного уровня каждого правоохранительного органа. В связи с этим уже, например, в органах прокуратуры начинают возникать трения по поводу распределения функций между подразделениями центрального аппарата Генеральной прокуратуры и ее управлениями в федеральных округах, с другой стороны — между управлениями в федеральных округах и прокуратурами субъектов РФ. В этой системе также четко не просматривается характер и виды возможных совместных действий нескольких, большинства или всех указанных подразделений в этой сфере. Между тем совершенно ясно, что успешная борьба с преступлениями, совершаемыми организованными преступными формированиями, чаще всего предполагает именно совместное участие в ней указанных подразделений, если не всех, то нескольких правоохранительных органов. Как показывает следствен-

1СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

2СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3320; №41. Ст. 5004; 2000. № 1. Ст. 9; Российская газета. 2000. 27 июня.

§ 1. Основные задачи деятельности и система правоохранительных органов

87

ная практика, пока основная нагрузка в этой борьбе падает на подразделения органов внутренних дел, а аналогичные подразделения других органов ведут такую деятельность лишь с некоторыми видами ОП. К тому же конкретные направления борьбы с ней некоторых из • правоохранительных органов до сих пор не очерчены должным образом. Например, полномочия органов ФСБ в борьбе с преступностью по-разному определены в Федеральном законе «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и в УПК. В частности, в Законе к компетенции органов ФСБ в числе других преступлений отнесена борьба с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств. По УПК борьба с указанными преступлениями отнесена к компетенции органов внутренних дел. Эта противоречивость в указанных законодательных актах не позволяет максимально эффективно использовать возможности подразделений ФСБ в борьбе с организованными преступлениями, выходящими за рамки процессуальных норм об их подследственности.

Не определены четко и сферы деятельности по борьбе с данной преступностью подразделений органов налоговой полиции, таможенной и пограничной служб.

Столь громоздкая и многоступенчатая система подразделений правоохранительных органов, ведущих борьбу с организованной преступностью, требует не только четкого определения сфер рассматриваемой деятельности, но я предельно скоординированных усилий и налаженного взаимодействия.

В соответствии с Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»1 от 18 апреля 1996 г. таким координатором у нас являются органы прокуратуры (от Генеральной прокуратуры до городских и районных). Сейчас к их числу прибавились и управления Генеральной прокуратуры федеральных округов. Думается, прибавится и коллизий при определении координационных функций между этими управлениями и прокуратурами субъектов РФ.

При этом, как и прежде, руководящим органом этой координации являются координационные совещания правоохранительных органов, проводимые в соответствующих прокуратурах. Для повышения подготовленности и действенности таких совещаний постановлением координационного совещания правоохранительных органов РФ при Генеральной прокуратуре 18 февраля 1998 г.

Российская газета. 1996. 26 апр.

88 Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений было принято решение о создании при нем рабочего аппарата по видам преступной деятельности и назначении соответствующих конкретных координаторов.

Конечно, такого рода совещания помогают определить общие и частные задачи совместных действий в борьбе с преступностью, в том числе и организованной, но в целом пока еще даже при наличии некоторого аппарата существенного влияния на нее не оказывают. Такое положение сложилось в результате комплекса причин. Главной причиной является отсутствие у прокуратуры необходимых властных полномочий по отношению к другим, не подчиненным им правоохранительным органам, что не позволяет обеспечить реальную ответственность всех участников координационных совещаний за принятые на них решения. Вместе с тем, должному взаимодействию мешает боязнь утечки важной для того или иного оперативно-розыскного подразделения разведывательно-аналитической информации при передаче ее другому оперативно-розыскному органу. Указанная боязнь является следствием поражения правоохранительных органов коррупцией. Мешает налаживанию должной координации их оперативно-розыскных и следственных действий и определенная правовая неурегулированность их полномочий.

Все вышеизложенное не способствует повышению эффективности совместной борьбы специализированных подразделений правоохранительных органов с организованной преступностью, нормативное и организационно-управленческое регулирование вопросов компетенции и координации их деятельности. В этой связи нельзя не согласиться с тем, что эту координацию должен осуществлять орган, наделенный жесткими властными полномочиями по отношению ко всем правоохранительным органам. Таковым, применительно к действующей системе власти, является Совет Безопасности РФ. В нем должен быть создан специальный рабочий орган, возглавляемый заместителем секретаря Совета Безопасности с соответствующими властными полномочиями по координации1. Представляется, что этот путь оптимален, в частности, и потому, что органы прокуратуры сами ведут борьбу с организованной преступностью и в ответе за эту деятельность. Это должен быть именно управленческий, а не совещательный орган.

Органы судебной власти пока еще никак не откликнулись на возможность какой-то формы специализации судей по анализируемым

1См.: Водъко Н. Разграничить компетенцию правоохранительных ведомств

//Российская юстиция. 1997. № 7. С. 17.

делам. Представляется, что было бы целесообразно в составе судов выделить группу судей, специализирующихся на рассмотрении дел, связанных с организованной преступностью.

§ 2. Организационно-правовые аспекты сотрудничества правоохранительных органов России с зарубежными государствами в борьбе с организованной преступностью

Как показывает практика, в одиночку ни одному государству не удается успешно бороться с международной организованной преступностью. В подобной ситуации сближение национальных уголовно-процессуальных законодательств, объединение и координация усилий правоохранительных органов, прежде всего государств, непосредственно граничащих с Россией, и других государств в борьбе с организованной преступностью стали просто жизненно необходимыми. Только при хорошо налаженном подобном сотрудничестве можно своевременно выявлять и обезвреживать преступную деятельность отдельных преступников, и криминальных организаций в целом, в частности, затруднять использование ими «безопасных убежищ», «офшорных зон» и т.д. для финансовых махинаций, а также подрывать их экономическую базу путем выявления и конфискации преступно приобретенного капитала, недвижимости и другого имущества.

Указанное сотрудничество между бывшими республиками Советского Союза стало налаживаться не сразу. Организованные же преступные формирования, орудующие на территории нескольких государств, стали строить свою криминальную стратегию и тактику с учетом прозрачности границ, правовой и организационной неурегулированности межгосударственных отношений и связей криминалистов в сфере борьбы с такими преступными сообществами. В результате указанные формирования активизировали свою преступную деятельность, расширили сферу охвата рынков сбыта незаконно присвоенных сырьевых и иных продуктов, а также расширили возможности для проникновения в сферу легального бизнеса. Более того, отдельные преступные сообщества разных государств не только стали проводить совместные преступные акции, но и экономически консолидироваться, создавать единые «черные кассы» и применять общие способы «отмывания» преступных доходов. Вместе с тем в Россию и из нее в другие страны ближнего и дальнего зарубежья стали проникать и легализироваться преступные капиталы.

90

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений Создание Содружества Независимых Государств (СНГ) создало

благоприятные предпосылки для объединения межгосударственных усилий в деле борьбы с обычной и организованной преступностью. Хотя для такого объединения потребовались соответствующие усилия и время.

На первом этапе процесса объединения возможностей борьбы с преступностью более активные усилия по созданию договорной базы указанного сотрудничества с правоохранительными органами стран СНГ были предприняты на ведомственном уровне. Еще до распада СССР МВД РСФСР заключило соглашение о взаимодействии с МВД Белоруссии (1990 г.), Армении и Молдавии (1991 г.). В качестве самостоятельного государства Россия в 1992 г. сначала заключила такие договорные отношения с Украиной, Киргизией, Туркменией, Латвией. Впоследствии представители двенадцати ранее входивших в состав СССР республик (кроме стран Балтии) подписали соглашение об общих вопросах взаимодействия министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью. Было принято и соглашение об обеспечении органов МВД материальнотехническими средствами и изделиями специальной техники, об обмене информацией и сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ1.

В соглашениях определялся круг вопросов, по которым осуществляется сотрудничество (борьба с обычной и международной, главным образом организованной преступностью, розыск преступников, без вести пропавших лиц, установление личности неопознанных трупов и др.), его формы, порядок оформления запросов и просьб по уголовным делам, делам оперативного учета. В качестве основных форм сотрудничества указывались: исполнение запросов и просьб по уголовным делам, обмен соответствующей оперативнорозыскной, оперативно-справочной и криминалистической информацией, содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий, обеспечение криминалистической техникой и др. Конкретно о возможных совместных формах борьбы с межгосударственной организованной преступностью в этих соглашениях пока еще ничего не говорилось.

Взаимодействие с оперативными службами органов внутренних дел государств — членов СНГ с апреля 1992 г. осуществляется на основе Соглашения о взаимодействии министерств внутренних дел 1 См.: Сотрудничество государств в борьбе с преступностью // Сборник документов. Вып. 1. М., 1993. С. 15-20.

независимых государств в сфере борьбы с преступностью (заключено на совещании министров внутренних дел независимых государств в г. Алма-Ата 23—24 апреля 1992 г.). Соглашением предусмотрено сотрудничество на основе действующего законодательства государств по борьбе со следующими преступлениями:

—с преступлениями против жизни, здоровья, свободы, достоинства личности и собственности;

—с бандитизмом, терроризмом и международной преступностью;

—с незаконными операциями с оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми веществами и радиоактивными материалами;

—с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

—с изготовлением и сбытом поддельных документов, денег и ценных бумаг;

—с преступлениями в сфере экономики;

—с контрабандой, а также с преступлениями, объектом которых являются культурные и исторические ценности.

Одновременно предусматривались и формы сотрудничества в борьбе с организованной преступностью. Такими формами были: выполнение запросов и просьб по уголовным делам и делам оперативного учета; обмен оперативно-розыскной, оперативно-справочной и криминалистической информацией о готовящихся или совершенных преступлениях и причастных к ним лицах, а также обмен архивной информацией, содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий и др.

Соглашения о сотрудничестве МВД России заключило и с другими зарубежными странами. В настоящее время оно имеет соответствующие соглашения о правовой помощи с органами внутренних дел следующих

стран: Италии, Кипра, Австрии, Венгрии Франции, Румынии, Монголии, Турции, Польши, Китая, Болгарии, Канады и Вьетнама1. Кроме того, такие договоры заключены между МВД России и МВД Республики Македония (6 декабря 1994 г.), Главным полицейским управлением Швеции (2 мая 1996 г.) и др. Основные формы сотрудничества предусматривались в виде обмена информацией и опытом работы; розыска преступников и подозреваемых лиц; разработки и осуществления согласованных оперативных мероприятий; предоставления друг другу правовой информации и данных о состоянии и тенденциях

1 См.: Ширванов АЛ. Взаимодействие органов расследования в системе МВД России с правоохранительными органами иностранных государств.

Тула, 2000. С. 23.

92

Гл. 3. Организационные основы раскрытия преступлений преступности в своих государствах; организации совместных научных

исследований, представляющих взаимный интерес; обмена результатами исследований, а также научно-техническими и другими профессиональными публикациями.

Всвою очередь, между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии в октябре 1992 г. было заключено Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве. Затем Генеральная прокуратура РФ в течение первой

половины 1993 г. заключила аналогичные соглашения с прокуратурами Украины, Молдавии, Грузии и Армении. В этих соглашениях1 также определялись формы правовой помощи (пересылка материалов прокурорскоследственной деятельности, возбуждение уголовных дел и расследование преступлений, выполнение отдельных процессуальных действий, содействие в розыске лиц, совершивших преступления, пропавших без вести, и др.), порядок исполнения поручений и иные организационные вопросы. В 1995 г. такие соглашения были заключены между прокуратурами России, Туркмении и Таджикистана.

Всоглашениях прокуратур, в отличие от аналогичных соглашений МВД, был выделен вопрос и о необходимости координации мероприятий руководителей сторон или уполномоченных ими лиц при расследовании преступлений, имеющих межгосударственный характер (организованная преступность, наркобизнес, терроризм, экологические катастрофы и др.). Это, что вполне обоснованно, обязывало органы прокуратуры уделять особое внимание борьбе с указанными преступлениями. Сначала возможные формы конкретной совместной деятельности по такого рода делам не были определены, а затем договорились о том, что для выполнения отдельных процессуальных или иных действий в процессе правовой помощи стороны взаимодействуют друг с другом сначала только через центральные органы, а затем органам прокуратуры приграничных районов со странами СНГ была предоставлена возможность решать оперативные вопросы взаимодействия, не требующие прокурорской санкции.

Значительно полнее, тщательнее, а главное на многостороннем, а не двустороннем уровне предусматривалось решать вопросы совместной борьбы с преступностью в странах СНГ в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и

1 См.: Бюллетень Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 1993. № 4. С. 5-26.