Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

начальной стадии. Можно сказать, что оно в современном виде является порождением той эпохи. В качестве учебной дисциплины это право стало внедряться в систему юридического (политико-юридического) образования КНР лишь с начала 80-х годов прошлого века и только в 1986 г. было включено в учебные планы соответствующих факультетов и институтов. В те же годы оно стало одним из главных предметов в учебных заведениях, где осуществляется подготовка и переподготовка административных кадровых работников. В августе 1985 г. на учредительном съезде в Чанчжоу было основано Общество административного права, которое провело первую научную конференцию по вопросам взаимосвязи административного права с экономической реформой.1

В общетеоретических работах административное право обычно рассматривается как одна из отраслей в системе права КНР, служащая задачам государственного управления.2 В работах же, авторами которых являются административисты, административное право часто не включалось в качестве подразделения в правовой системе, а понималось как «общее название административно-правовых норм, регламентирующих административное управление государства в различных областях»,3 или как «различные законодательные установления, относящиеся к государственной административно-управленческой деятельности».4

Административное законодательство делится китайскими теоретиками на три части:

1)административно-организационное законодательство,

включающее в себя акты, определяющие организацию, характер и полномочия административных субъектов;

2)административно-оперативное законодательство, или законодательство об административных действиях, которое определяет форму и порядок исполнения полномочий административными субъектами;

3)административно-контрольное законодательство, которое,

кроме организации и деятельности самих контрольных органов, регулирует административно-правовую помощь пострадавшим от произвола административных субъектов и ответственность за неправильные действия административных субъектов.

Содержательная часть административного права достаточно объемна

и сложна. Китайские теоретики делят его по различным критериям.

1Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие / под редакцией А.Н. Козырина. – М., 1996.

– С. 185.

2Чжунго дабайкэ цшанвшу. Фасюэ (Большая китайская энциклопедия, Право). – Пекин; Шанхай, 1984. – С. 97 (пер. на рус. яз. этого и двух последующих отрывков Е.Г. Пащенко).

3Там же. – С. 672.

4Фасюэ цыдань (Юридический словарь). – Шанхай, 1980. – С. 272.

279

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Прежде всего они различают общее и специальное административное право. К общему административному праву (ибань синчжэн фа) они относят законодательство, регулирующее обычные административные отношения, обладающие свойствами всеобщности и повсеместности. Сюда относятся органические законы, нормативные акты о государственных служащих, законы и иные акты об административных процедурах и др., являющиеся основой административного права. Специальное административное право служит для обозначения административного законодательства, которое регулирует административные отношения в определенных сферах и областях, например закон о статистике, закон о здравоохранении и т.п.

Существует также выделение объектного и процедурного административного права. (шити синчжэн фа чэнсюй синчжэн фа).

Первое объединяет правовые акты, которые регламентируют права и обязанности субъектов административного законодательства. Например, закон об управлении землей (туди гуаньли фа), закон об управлении налогообложением (шуйшоу гуаньли фа) и др. Процедурное административное право объединяет правовые акты, которые регламентируют способы, меры, сроки, порядок административных действий и процедур. Например, закон о пересмотре административных решений, административно-процессуальный кодекс и т.п.

Основными источниками административного права КНР являются Конституция 1982 г. с дополнениями 1989, 1993, 1999 и 2004 гг., основанные на Конституции органические законы, определяющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе и административных) органов, а также нормативные акты органов государственной власти и государственного управления (в китайской терминологии – государственных административных органов) различных уровней, совместные нормативные акты руководящих органов правящей партии и государственных административных органов (в дальнейшем мы увидим, что отдельные административно-правовые нормы содержатся и в чисто партийных документах). Кроме того, совместные административные акты могут приниматься двумя и более административными органами, а также последними и общественными организациями.

Конституция определяет место государственных административных органов в механизме управления, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. При этом государственные административные органы общего управления на всех уровнях формируются представительными органами и им подотчетны. В КНР не существует практики избрания глав администраций непосредственно населением, они избираются местными собраниями народных представителей.

280

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Основным нормативным актом, определяющим принципы организации государственной администрации, является Закон КНР «Об организации Государственного совета» (т.е. центрального правительства страны) 1982 г. и по своему нормотворческому значению к этому Закону примыкает изданный в 2003 г. Государственным советом административно-правовой акт. Правила работы Государственного совета (далее – Госсовет) 2005 г., определяют задачи Госсовета, а также его министерств, госкомитетов и ведомств (включая в это понятие Народный Банк и Ревизионное управление), обязанности входящих в Госсовет должностных лиц, порядок исполнения правительственных функций, процесс принятия решений, строгие законодательные рамки деятельности правительства, усиление административного контроля, порядок проведения заседаний Госсовета и ряд других установлений, детализирующих порядок деятельности правительства. 1 Деятельность местной администрации регулирует Закон КНР «Об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней» (последняя редакция Закона принята в 1995 г.).

Административно-правовые нормы содержатся и в законах, принимаемых Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоянным комитетом (ПК ВСНП), например в принятых ВСНП Законе КНР «О военной обязанности» (1984 г.) или ПК ВСНП в 2000 г. Таможенном кодексе (Законе КНР «О таможнях»). К ведению Госсовета относится издание административно-правовых актов, которые составляют значительный массив источников административного права Китая. Их издание является одним из главных полномочий Госсовета, важным средством регламентации государственной деятельности, непременным условием согласованной и эффективной деятельности государственного аппарата, обеспечения стабильности и сплоченности государства, успешного продвижения страны по пути реформ и модернизации.

Административно-правовые акты – это общее название актов, разрабатываемых Госсоветом в ходе управления различными отраслями. По своей юридической силе эти акты следуют за общегосударственными законами и стоят выше местного законодательства и ведомственных актов. Они является мерилом и стандартом административной деятельности государства и имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из них перед официальным утверждением проходит проверку в Правовом управлении (Канцелярии по правовым вопросам) Госсовета. Затем они передаются в постоянное бюро (комитет) Госсовета или непосредственно премьеру либо одному из его заместителей. Административно-правовые акты принимаются либо всем составом Госсовета, либо его Постоянным бюро. Например, 31 июля 1979 г. Госсоветом было принято Положение

1 Чжунхуа Жэньминь Гунхэго Гоуюань Гунбао (Вестник Государственного совета Китайской Народной Республики). – Пекин, 2005. – № 8. – С. 10–14.

281

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

КНР «О стандартизации», а 30 мая 1989 г. Постоянным бюро – Положение КНР «О порядке регистрации предприятий как юридических лиц».

В число источников административного права КНР входят также распоряжения, инструкции и положения (они объединяются общим термином «правила» – гуйчжан), издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральным ведомствами. В качестве примера таких актов можно указать на Распоряжение Министерства общественной безопасности КНР «О порядке разрешения автодорожных происшествий» от 10 августа 1992 г. Такие нормативные акты могут издаваться центральными административными органами совместно. Например, 23 мая 1992 г. Министерство финансов и тогдашний Государственный комитет по экономической реформе издали Совместную инструкцию (циркуляр) относительно документации бухгалтерий опытных акционерных предприятий.

Источниками административного права КНР являются и локальные нормативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей (далее – СНП) либо их постоянными комитетами и местными народными правительствами. При этом местные СНП провинций и городов центрального подчинения могут издавать с последующей регистрацией в ПК ВСНП местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам. Примером может служить Положение «Об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении», принятое ПК ВСНП Шанхая 11 апреля 1992 г.

В районах национальной автономии органам самоуправления предоставлено уже упоминавшееся ранее право издания отдельно действующих положений (т.е. местных нормативных актов, которые могут иметь отличия от общегосударственного законодательства) и Положения «Об автономии» – также с последующей регистрацией в ПК ВСНП. Так, 27 июля 1992 г. ПК ВСНП Тибетской автономной области принял положение об охране окружающей среды.

Примером правовых актов с административными нормами, принимаемых государственными органами совместно с общественными организациями, является Циркуляр «О развитии движения рационализаторов и новаторов в области науки и техники», принятый Всекитайской федерацией профсоюзов совместно с Государственным экономическим комитетом, Государственным комитетом по науке и технике и ЦК комсомола Китая.

2. Субъекты административного права

Такими субъектами называются организации, обладающие переданной им государством административной властью, которую они затем осуществляют от своего имени, принимая на себя соответствующую правовую ответственность. Согласно Конституции и законодательству

282

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

КНР субъектами административного права в основном являются государственные административные органы (гоцзя синчжэн цзигуань). Сюда же относятся органы, использующие государственную власть, делегированную правительством.

Субъекты административного права обладают следующими правовыми особенностями:

1)наличие государственной административной власти. Административный орган является основной структурой, наделенной государственными административными полномочиями;

2)возможность от собственного имени осуществлять административную власть, определяемую законами и другими правовыми актами;

3)возможность самостоятельно принимать на себя административноправовую ответственность. Способы возложения ответственности на административные органы определяются законами и другими правовыми нормами. Например, согласно Закону «О пересмотре административных решений» Административно-процессуальному кодексу установлены следующие виды административной ответственности: аннулирование прежних административных действий или выплата компенсации, возмещение ущерба в административном порядке.

Субъекты административного права наделены определенными нормотворческими правами, т.е. административным органам разрешено регламентировать практическую деятельность, создавать или дополнять правовые нормы. Далее, они имеют право принятия административных решений в ходе административно-управленческой деятельности и право отдавать административные приказы, содержащие требование совершать или не совершать определенные действия. Субъекты административного права имеют право применения административных наказаний и принятия мер принудительного характера (цель административного наказания – применение санкций в отношении нарушителей порядка административного управления, цель административного принуждения – в основном в том, чтобы заставить исполнять возложенные на те или иные лица обязанности. Рассматриваемые нами субъекты обладают и правом административного контроля за соблюдением административными сторонами законов, других правовых норм, служебных обязанностей. Так, ведомство противопожарной безопасности контролирует выполнение правил противопожарной безопасности; ведомство технического контроля проверяет качество продукции, ревизует отчетность, контролирует кадры и т.д.

Субъекты административного права в процессе управленческой деятельности принимают решения и занимаются урегулированием споров

иконфликтов в интересах соответствующей отрасли управления. Конечно,

283

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

для гарантии справедливости и законности действия этих субъектов подвергаются контролю со стороны судебных органов.

Субъекты административного права, осуществляя административноуправленческие действия, имеют целью защитить государственную безопасность, поддержать общественный порядок и стабильность в стране, обеспечить и стимулировать экономическое развитие и культурный прогресс, развивать и укреплять социальное страхование и общественное благосостояние, обеспечивать и улучшать условия жизни и окружающую среду. Это, по мнению китайских юристов, главный исходный пункт и конечная цель административных действий.1

3. Государственная администрация

Система государственного управления КНР в центре и на местах строится в соответствии с принципами, одно время характерными для большинства государств, входивших в «мировую социалистическую систему». Костяком государственного аппарата в КНР были, как известно, провозглашены – массовые представительные организации типа советов – собрания народных представителей, которыми и формируются органы государственного управления общей компетенции. Всекитайское собрание народных представителей, будучи высшим органом государственной власти, образует Центральное народное правительство – Государственный совет. Согласно Конституции Госсовет КНР – это исполнительный орган высших органов государственной власти, высший государственный административный орган. Из данной формулировки следует, что Госсовет,

содной стороны, является высшим органом государственного управления,

сдругой – представляет собой исполнительно-распорядительный орган и в силу этого проводит в жизнь политику, выраженную в актах высших органов государственной власти.

Госсовет осуществляет руководство деятельностью центральных отраслевых административных органов, которыми являются министерства, госкомитеты и ведомства. Кроме того, он руководит административной работой, носящей общегосударственный характер, не входящей в компетенцию отраслевых органов. Госсовет не только осуществляет централизованное руководство деятельности всех государственных административных органов на местах, но и устанавливает конкретное разграничение полномочий между центральными государственными административными органами и соответствующими органами провинций, автономных областей и городов центрального подчинения. Он полномочен изменять или отменять ненадлежащие распоряжения, инструкции и положения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных органов различных ступеней.

1 Синчжэн фа юй синчжэн сусун фа (Административное и административно–процессуальное право). –

Гуанчжоу, 2002. – С. 37–38.

284

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Органы местного управления – местные народные правительства – формируются соответствующими СНП во всех установленных конституцией страны единицах административно-территориального деления КНР, т.е. в провинциях, автономных областях, городах центрального подчинения, автономных округах, уездах, автономных уездах, городах, городских районах, волостях, национальных волостях и поселках. Кроме того, местные административные органы действуют и в некоторых территориальных единицах, не предусмотренных Конституцией, но зафиксированных в Законе «О местных органах власти и управления». Этими единицами являются административные округа в провинциях и автономных областях, районы в некоторых уездах и городские кварталы (микрорайоны). В них не создаются представительные органы, а управляющие ими административные органы назначаются вышестоящими народными правительствами и именуются делегированными органами (пайчу цзигуань). Такими органами являются окружные административные управления, районные управы и квартальные канцелярии.

Местные народные правительства (МНП) являются органами управления общей компетенции и имеют двойное подчинение. Они несут ответственность перед избравшими их СНП и им подотчетны. В то же время они подчиняются вышестоящим государственным административным органам, т.е. народным правительствам или Госсовету. В период между сессиями СНП народные правительства несут ответственность перед постоянными комитетами СНП соответствующих ступеней. Вся система местных правительств соответствующих ступеней находится под централизованным руководством Госсовета КНР.

В течение более чем четвертьвекового периода, прошедшего после исторического 3-го пленума ЦК КПК 11-го созыва (конец 1979 г.) система административных органов КНР, называемая в Китае административной системой, претерпела различные организационные изменения, и этот процесс продолжает развиваться в настоящее время с перспективой на будущее. Наиболее значимыми датами в этом процессе обычно называются 1982, 1988, 1993, 1998 и 2003 гг. 1 Главное направление административной реформы – создание эффективного и квалифицированного аппарата, способного обеспечить выполнение грандиозной задачи модернизации страны. Этот процесс включает и устранение в аппарате дублирующих звеньев, и общее сокращение его численности, и ликвидацию практики пожизненного занятия должностей и общее его омоложение, и постоянное его пополнение образованными и квалифицированными работниками, и т.п.

1 Подробнее об административных реформах 1992–2003 гг. см.: Как управляется Китай. Эволюция властных структур Китая в конце XX – начале XXI века. – М., 2004. – С. 264–302.

285

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Первый этап реформы, проводившийся с 1982–1984 гг., затронул систему административных органов по всей вертикали управления, вплоть до уездного уровня. Как отмечалось в китайских СМИ, в ходе этого этапа реформы число министерств, комитетов, канцелярий и различных других органов Госсовета сократилось с 100 до 61. На провинциально-областном уровне число административных органов сократилось с 60 до 40. Несколько меньшим было сокращение в городах центрального подчинения. На уровне городских и уездных народных правительств произошло сокращение на 15 единиц. В результате сокращений численность сотрудников административных органов уменьшилась на 25 %, в том числе численность сотрудников в структурах Госсовета сократилась со 120 тыс. до 51 тыс. человек. На этом этапе реформы было издано важное Постановление ЦК КПК «О создании системы пенсионного обеспечения старых кадровых работников», а на основании его – соответствующее Положение Госсовета. Это Положение ликвидировало систему неожиданного пребывания в должности всех кадровых (т.е. руководящих) работников, вплоть до министров и председателей госкомитетов в системе Госсовета. Границы этого возраста варьировались для мужчин – до 60–65 лет, для женщин – до 55 лет.

В Китае отдают должное реформе 1982–1984 гг., в частности, ликвидации высокой концентрации властных полномочий и чрезмерной громозкости правительственных органов, началу омоложения аппарата, усилению образованности работников. Вместе с тем отмечается ее поверхностный характер, в результате чего многие поставленные задачи оказались невыполненными. Так, сокращенный госаппарат снова начал расти. Принципиально новый подход к проблеме реформы аппарата был выдвинут на следующем этапе реформы в 1998 г. Теоретической его базой стали решения XIII съезда КПК, состоявшегося в октябре 1987 г. и выдвинувшего идею создания плановой товарной экономики, перехода от прямого экономического управления предприятиями со стороны правительства к опосредованному экономическому управлению ими, изменения характера связей между Центром и местными народными правительствами.

Стержневым направлением реформы аппарата правительства 1988 г. и ее главным отличием от реформы 1982 г. стало упорядочение связей между различными министерствами, ведомствами и учреждениями центрального правительства, перераспределение и изменение их функций. В соответствии с требованиями экономической реформы большее внимание было уделено укреплению министерств и других центральных органов, осуществляющих функции макроэкономического управления, и соответственно разукрупнению и ликвидации органов, осуществляющих специализированное экономическое управление. Функции отраслевого управления, ранее принадлежавшие комплексным экономическим

286

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

министерствам и ведомствам, переданы специализированным центральным административным органам, которые, в свою очередь, должны были передать некоторые свои функции, связанные с прямым экономическим регулированием, отраслевым ассоциациям. Всего в ходе реформы 1988 г. общее число министерств и госкомитетов сократилось с 45 до 42, но при этом ликвидированы 12 министерств и госкомитетов и вновь созданы 9, в том числе министерства энергетики, материальных ресурсов, строительства, авиационной и космической промышленности, автоматизации и электронной промышленности и др. Сократилось число комитетов и учреждений при Госсовете: из 77 было сокращено 39 и вновь создано 5, в результате их стало 43. Общее число сотрудников аппарата Госсовета сократилось примерно на 10 тыс. человек.

Более радикальная по сравнению со своими предшественниками реформа аппарата Госсовета началась в 1993 г. после принятия 1-й сессией ВСНП 8-го созыва программы перестройки Госсовета. Прежняя (даже и реформированная) модель административного управления должна была уйти в прошлое в связи с поставленной XIV съездом КПК целью построения «социалистической рыночной экономики». Задачи правительства должны были свестись главным образом к общему планированию (на макроуровне), обеспечению проведения в жизнь единых политических установок, координации, осуществлению надзора и контроля. Предстояла также задача отладить отношения между различными подразделениями Госсовета, рационально разграничив сферы полномочий, упорядочить структуры подразделений, провести дальнейшее сокращение их количества и численности персонала. В соответствии с руководящей идеей реформы для каждой категории подразделений Госсовета были разработаны свои модели перестройки:

а) для комплексных экономических подразделений (типа Госкомитета по делам экономики и торговли, Министерства финансов) центр тяжести был перенесен на макрополитическое управление, разработку стратегии и программ народно-хозяйственного развития; б) для специализированных хозяйственных подразделений – их

преобразование в хозяйственные организации без правительственных функций (так, на базе бывшего Министерства авиационной и космической промышленности были созданы две генеральные компании) или в институты (палаты) общегосударственного значения, которые сохранили функции управления отраслью, но уже в качестве ведомств при Госсовете.

Некоторые министерства и ведомства сохранили прежние наименования, но их работа была переориентирована главным образом на разработку планов, координацию, оказание услуг (например, информационных и консультативных) и контроль. Одновременно произведена перестройка ряда учреждений при Госсовете, одни из которых были слиты с министерствами или госкомитетами, став их структурными

287

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

частями, другие были сохранены, но с меньшим аппаратом и измененными функциями.

В целом в ходе административной реформы 1993 г. число министерств, ведомств и учреждений Госсовета было сокращено с 68 до 59. На провинциальном уровне число структурных единиц правительственных аппаратов было сокращено в среднем с 76 до 65, в городах центрального подчинения – со 100 до 75. На всех уровнях число чиновников правительственных органов сократилось на 2 млн человек, что составило 23% от общего штата административных органов.

Как и административная реформа 1988 г., реформа правительственного аппарата 1993 г. способствовала ликвидации пересечения дублирования функций ряда министерств и ведомств в структуре Госсовета, позволила сократить штат аппарата правительств различных уровней. Вместе с тем в ходе реформы 1993 г. не произошло радикального изменения функций в структуре правительства, что объяснялось слабостью рыночных отношений и сохранением серьезной роли плановой экономической системы. Попытки правительства сдержать

иограничить разрастание аппарата сводились на нет из-за того, что оставались неизменными полномочия и функции самого правительства. В связи с этим на XV съезде КПК (1997) был поставлен вопрос о новом этапе административной реформы. В качестве конкретных мероприятий этого этапа на съезде было названо преобразование комплексных экономических министерств и ведомств в органы, осуществляющие макроэкономическое регулирование; упорядочение специализированных комплексных экономических министерств и ведомств и сокращение их численности; укрепление министерств и ведомств, осуществляющих функции исполнения законов и надзора за исполнением законов; создание

иразвитие посреднических организаций (шэхуэй чжунцзе цзучжи), т.е. являющихся своего рода посредниками между правительством и обществом и способных брать на себя проблемы общественных отношений, не входящих в функции правительства. Это, например, акционерные и фондовые биржи, биржи труда, отраслевые ассоциации предприятий одной отрасли, юридические и бухгалтерские конторы, организации оценки имущества, контроля за качеством продукции и т.п.

Концепция изменения функций правительства, ставшая главной особенностью проведения реформы аппарата правительства в 1998 г., реализовалась в соответствии с выдвинутой еще Дэн Сяопином идеей о передаче партийно-правительственными органами и общественным организациям тех своих полномочий и функций, которые им не следует выполнять вообще, либо те, которые они выполнить не в состоянии или не могут выполнить качественно.

Наглядным итогом изменения функций правительства в ходе реформы 1998 г. стало сокращение числа министерств и госкомитетов

288

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Госсовета с 49 до 29. Число же управлений в структуре самих министерств сократилось более чем на 200, или на четверть. На этом этапе реформы структурные подразделения Госсовета не только перераспределяли функции между собой, но и передавали их местным народным правительствам и другим структурам на местах. В общей сложности учреждения Госсовета передали местным правительствам, а также предприятиям и общественным организациям на местах более 200 своих функций.

Дальнейшей реорганизации аппарат Госсовета был подвергнут согласно решениям 1-й сессии ВСГП 10-го созыва (март 2003 г.). Так, был создан Комитет Госсовета по контролю и управлению государственной собственностью. К Комитету отошли функции, ранее разделенные между девятью органами. В их числе – функции учрежденного Госкомитета по экономике и торговле, ведавшего реформированием и реорганизацией государственных предприятий; Министерства финансов в части регистрации госсобственности; Комиссии по работе с предприятиями ЦК КПК, которая не только отвечала за партийную работу на госпредприятиях центрального подчинения, но назначала и увольняла их руководителей. Комитет по госсобственности наделен правом разрабатывать законодательные акты, определять административные меры и распорядки по управлению госсобственностью, руководить деятельностью аналогичных комитетов провинциального уровня. Он является специфическим институтом, не будучи чисто административным органом и не чисто хозяйственным субъектом. Осуществляя контроль за государственной собственностью и этим реализуя права инвестора, Комитет в деятельность предприятий не вмешивается, он осуществляет свои функции в основном через управляющих, избираемых на собраниях акционеров; Комитет обладает для проведения своих кандидатур соответствующим пакетом акций. Управляющие являются единственным звеном между Госкомитетом и предприятием. Таким образом, выполняется требование Всемирной торговой организации (ВТО), куда принят Китай, о разделении функций правительства и инвестора.

Государственный комитет по развитию и реформам заменил собой наследника госплана, переименованного в 1998 г. в Государственный комитет планирования развития. В задачи нового Комитета входит прежде всего координация проводимых в различных отраслях реформ с тем, чтобы они оптимально соответствовали развитию страны. За ним оставлены функции по разработке стратегии народнохозяйственного и социального развития, разработке промышленной и ценовой политики и т.п. По поручению Госсовета Комитет, как и его предшественники, должен докладывать ВСНП о планах экономического и социального развития.

289

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

В качестве органа министерского уровня, непосредственно подчиненного Госсовету, создан Комитет по контролю и регулированию банковской деятельности. К нему отошли функции комиссии по работе с финансовыми учреждениями ЦК КПК наряду с ранее находившимися в ведении Народного Банка Китая функциями по контролю и регулированию деятельности всех видов банков, а также компаний, управляющих собственностью, трастовых и инвестиционных компаний и иных депозитарных финансовых учреждений. Комитет должен выявлять противозаконные финансовые операции, включая отмывание денег. Народный Банк Китая, освобожденный от контрольных функций, усиливает свою роль в других направлениях своего объема полномочий (определение и проведение монетарной политики, макрорегулирование в финансовой сфере и т.п.). Банк и Комитет должны работать в тесном взаимодействии. В Комитет перешло около 200 человек из контрольных подразделений Народного Банка Китая и 120 человек из Комиссии по работе с финансовыми учреждениями ЦК КПК. Комитет создает свои местные органы на уровне единиц провинциального уровня и городов провинциального подчинения, в дальнейшем не исключается создание органов Комитета на уездном уровне.

Еще одним из результатов реорганизации Госсовета в 2003 г. явилось создание Министерства коммерции – единого органа, ведающего торговой деятельностью как на внутреннем, так и на внешнем рынке, что отвечает тенденции формирования единой, открытой, конкурентной и упорядоченной современной рыночной системы.

Наконец, на базе специального органа Госсовета, ведавшего безопасностью фармацевтических средств, было создано Государственное управление по контролю за пищевыми продуктами и лекарствами.

Реорганизация Госсовета 2003 г. продолжила проводящуюся уже более двух десятилетий политику, направленную на реформирование госаппарата в соответствии с условиями и требованиями рыночной экономики с китайской спецификой.

4. Государственная служба

Параллельно с реформированием организационных структур шел процесс усиления кадрового состава государственных органов.

Это проявилось прежде всего в том, что в период реформ в КНР была создана регулярная система государственной службы, пришедшая на смену административно-директивной системе зачисления на работу в государственные учреждения путем «всеобщего централизованного распределения кадров». Вопрос о создании регулярной системы госслужбы встал вскоре после 3-го пленума ЦК КПК 11-го созыва (1978), с которого, как мы знаем, начинается отсчет эпохи реформ в Китае. Уже в 1980 г. архитектор китайских реформ Дэн Сяопин отметил как недостаток отсутствие в стране в течение длительного времени административных

290

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

правил, регулирующих всю деятельность госаппарата сверху донизу. Тогда же он обрисовал и общие контуры новой системы государственной службы, выделив такие моменты, как набор служащих по результатам экзаменов, четкое определение порядка назначения на должность и смещения с должности, аттестацию, отвод от должности (например, из-за родственных связей с сослуживцами), ротацию кадров.

В 80-е годы началась и разработка системы регулярной государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета. Первый вариант проекта Временного положения «О государственных служащих» был выработан в 1987 г. В 1988–1989 гг. он прошел широкое обсуждение в центре и на местах, а затем результаты обсуждения были одобрены постоянными органами Госсовета КНР и политбюро Компартии Китая. В 1989 г. началось внедрение предусмотренной проектом положения системы государственной службы в опытном порядке в отдельных подразделениях Госсовета и на местах. Кроме того, по распоряжению Госсовета стали практиковаться предусмотренные проектом методы комплектования госаппарата. Так, по статистике ряда ведомств, только в 1988 г. более 1 млн человек участвовали в экзаменах на штатные должности в правительствах различных ступеней.

Временное положение «О государственных служащих» вступило в силу с 1 октября 1993 г. 1 Таким образом, принятию этого акта предшествовала восьмилетняя подготовительная работа, в том числе четыре года эксперимента в центре и на местах.

Положением к государственным служащим были отнесены работники административных органов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Государственных служащих выделили из общей категории «кадры» («ганьбу»), а к ним были отнесены только лица, занимающие должности в административном аппарате. Была установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных должностей. 1-й ранг – у премьера Госсовета, 2-й и 3-й – у его заместителей и членов Госсовета, 3-й и 4-й – у министров и глав администраций провинциального уровня и т.д. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10–15-й ранги). Должности госслужащих разделены на руководящие и неруководящие; последние были перечислены во Временном положении – это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспекторы и т.п. Вместе с тем предусмотрено составление отдельной табели о рангах для работников, не занимающих руководящие посты, с тем чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением зарплаты без назначения на руководящий пост.

1 Текст Временного положения на русском языке см. в сборнике нормативных актов: Современное законодательство Китайской Народной Республики. – М., 2004. – С. 106–125.

291

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Согласно Временному положению экзаменационная система при наборе на работу государственных служащих распространялась только на замещение неруководящих должностей. Экзамены проводились открыто, с обязательным опубликованием в СМИ сообщений о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В экзаменах мог принять участие любой гражданин КНР, отвечающий условиям, предъявляемым к кандидатам на должности. При этом исключались как привилегии, так и дискриминации по таким признакам, как происхождение, социальное положение, пол, национальность, имущественное положение и т.п. Вместе с тем существовало установление, что «местные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из национальных меньшинств на замещение вакантных должностей» (ч. II ст. 13). Впервые зачисляемым на должность государственным служащим вменено прохождение годичного испытательного срока, в течение которого они также должны пройти курс обучения практической работе. По истечении испытательного срока либо происходило официальное назначение на должность, либо испытуемый лишался статуса зачисленного на должность. Государственные служащие, не имеющие опыта низовой работы (т.е. уездного и нижестоящего уровней), сначала определялись на такую работу сроком от года до двух лет.

Система экзаменов не распространялась на должности госслужащих высших и средних рангов. Должности высших рангов замещались в порядке, установленном Конституцией и органическими законами КНР (посты премьера Госсовета, его заместителей и членов Госсовета, министров, губернаторов провинций и т.п.). Что касается должностей средних рангов (это, например, главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение производилось в основном путем повышения в должности или перевода из других административных подразделений. Следует отметить, что согласно Временному положению повышение в должности государственного служащего сопровождалось его обучением и подготовкой к соответствующей работе.

Новая система государственной службы предусматривала как регулярные аттестации государственных служащих, так и текущие и итоговые аттестации по результатам года. Текущие аттестации служили основанием для годичных, а последние – для поощрений или взысканий; направления работника на переподготовку; вынесения решений об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назначении зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодолению существовавшей в прошлом практики, согласно которой не делалось различий в отношении работников в зависимости от качества их работы.

292

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Особое значение имели установления Временного положения, носящие антикоррупционный характер. Положение содержало прямое запрещение государственным служащим заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Кроме того, было установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг другу. Таким госслужащим нельзя было заниматься контрольной, реквизиционной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 61 Временного положения). Предусматривалось также, что нельзя, как правило, назначать местных уроженцев на руководящие должности в местных народных правительствах (однако при этом делалось исключение для госслужащих народных правительств районов национальной автономии). Указанные ограничения, как считают в Китае, помогут избежать образования сети круговой поруки лиц, связанных родственными и земляческими узами.

Временное положение ввело и четкую регламентацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пенсию, отчисления из штатов государственных служащих на основании собственного желания или увольнения. Отдельными его главами регулировалась ротация государственных служащих, другими – вопросы оплаты их труда, обучения и подготовки кадров госслужащих. Временное положение о государственных служащих было детализировано в целом ряде административных актов, изданных в 1994–1996 гг., Министерством кадров КНР.1 Первым из таких актов было Временное постановление «Об аттестации», которым устанавливалась зависимость от ее результатов карьеры служащего. За ним последовало Временное постановление «О зачислении на службу государственных служащих» (7 июня 1994 г.), которым устанавливались правила отбора кандидатов для замещения неруководящих должностей в государственных административных органах.

Что касается руководящих должностей, то порядок их замещения был определен партийными документами: сначала Временным положением «О работе по подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников» от 9 февраля 1995 г., которое в 2002 г. было заменено аналогичным документом уже не временного характера

1 Текст этих актов на русском языке см.: Гудошников Л. Система государственной службы. / Л.

Гудошников, А Копков. – М., 2001. – С. 108–201.

293

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

(принято ЦК КПК 9 июля 2002 г.) 1 . Оба документа примечательны открытостью: в прошлом какие-либо акты, регулирующие формирование партийно-государственной номенклатуры, открыто не публиковались. Положение определило перечни органов, руководство которых относится к номенклатурным работникам. Характерно, что в первом перечне наряду с партийными и государственными органами значится Всекитайский комитет НПКСК (ВК НПКСК). Во втором перечне действие Положения распространено также на руководящие кадры профсоюзов, комсомольских, женских и других общественных организаций.

Само по себе отделение НПКСК от других массовых общественных организаций весьма знаменательно. Как известно, этот институт сыграл роль учредительного собрания КНР, за исключением периода деструктивных политических компаний, с ним, высшим руководством страны, всегда согласовывались важнейшие государственные (и даже партийные) решения. Со временем установился политический обычай приглашения членов ВК НПКСК на сессии ВСНП в качестве участников с совещательным голосом; кроме того, они участвуют в инспекционных поездках депутатов ВСНП на места. При ВК НПКСК работает целый ряд специальных комиссий (комитетов), охватывающих важные аспекты экономической, культурной и международной деятельности. Народные политические консультативные советы, как известно, созданы и ведут активную деятельность во всех единицах провинциального уровня и многих нижестоящих.

Возвращаясь к Положению «О работе по подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников партийных и государственных органов», следует отметить, что оно распространено на руководящих работников партийных и государственных органов и включает в себя требования, предъявляемые к рядовым госслужащим. В частности, оно содержит требования определенного стажа работы на низовых и нижестоящих должностях, наличия высшего или специального образования, обязательной подготовки в кадровых учебных заведениях (партийных и т.п.). Одновременно в административных академиях и институтах установлена многоступенчатая система рекомендаций и отбора для назначения и избрания на руководящие должности. На руководящих работников распространяется Положение «О ротации», предусмотренное для госслужащих. Согласно Положению ротации подлежат члены руководства местных (в смысле территориальных) партийных комитетов и местных народных правительств, проработавшие на одной должности более 10 лет. Ротация осуществляется между различными территориями, органами и учреждениями различных уровней, а также между общественными организациями. Главная цель введенной этим

1 Закон КНР «Об административных наказаниях» опубликован на русском языке в сборнике Современное законодательство Китайской Народной Республики. – М., 2004. – С. 126–151.

294

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Положением кадровой регламентации – создание корпуса руководящих работников с высокой деловой квалификацией, преданной руководству КПК и проводимой им политической линии и в то же время свободной от местнических и клановых влияний.

В 1995 г. была продолжена публикация нормативных актов Министерства кадров КНР, детализирующих Временное положение «О государственных служащих» 1993 г. Так, в июле 1995 г. было издано Временное постановление «Об уходе в отставку и увольнении государственных служащих», а в августе того же года – Временное постановление «О поощрении государственных служащих». Первым актом Министерства по вопросам государственной службы в 1996 г. явилось Временное постановление «О повышении и понижении в должности государственных служащих» (февраль), за которым последовали «Временные правила отвода при назначении на должность государственных служащих и отводе с занимаемой должности» (июнь) и Временное постановление «Об обучении и подготовке кадров государственных служащих» (июль).

Образованная в 90-х годах XX в. нормативная база государственной службы в КНР создала более рациональные условия использования персонала, его комплектования в соответствии с интересами дела, более полного выявления личных способностей людей. Вместе с тем необходимо отметить, что формирование этой базы находится на начальном этапе. Она до недавнего времени основывалась на актах временного характера, которые в дальнейшем заменялись более совершенными. Это свидетельствовало о серьезном подходе лидеров КНР к проблемам модернизации кадровой политики государства.

Такой подход был продолжен в ряде документов ЦК КПК, обнародованных в апреле 2004 г. Среди них ведущими являются «Временные правила работы по открытому выдвижению партийных и государственных руководящих кадров». До этого Центральная комиссия по проверке дисциплины совместно с Орготделом ЦК КПК разослали Циркуляр «О ликвидации совмещения партийными и государственными руководящими кадрами должностей на предприятиях». Как уже упоминалось выше, это означает невозможность совмещения постов секретаря партийной организации и директора предприятия, что в прошлом было широко распространено.

К другим документам, названным в китайских СМИ «5+I», относятся: Временное постановление «О работе по конкурсному замещению должностей в партийных и государственных органах», «Правила голосования на пленарных заседаниях партийных комитетов по кандидатурам, предлагаемым к назначению, и кандидатурам, рекомендуемым на главные должности в руководящем составе нижестоящих партийных комитетов и правительств», Временное

295

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

постановление «Об увольнении партийных и государственных руководящих работников», «Рекомендации по вопросам, связанным с увольнением партийных и государственных руководящих работников и осуществлением ими экономической деятельности». Этот почти одновременный выход в свет шести партийных документов СМИ КНР охарактеризовали как важную меру по углублению перестройки кадровой системы, а также как практический шаг, формирующий реформирование политической системы. Реформа кадровой системы продолжала развертываться и углубляться вместе с процессом реформ экономической и политической систем. Динамика реформы значительно усилилась после обнародования шести документов ЦК КПК. Это в полной мере показывает решимость нового руководящего коллектива партии и страны во главе с Ху Цзиньтао всемерно углублять реформу кадровой системы нового типа, основанной на курсе омоложения, интеллектуализации и специализации кадров.

С января 2006 г. Временное положение «О государственных служащих», которое в свое время было принято постоянным бюро Госсовета КНР (24 апреля 1993 г.), было заменено Законом КНР «О государственных служащих» от 27 апреля 2005 г. 1 Закон имеет существенные общие отличия от Временного положения. Так, глава I «Общие положения» дополнена новыми партийными установками о теории Дэн Сяопина и трех представительствах, об основном курсе на осуществление начального социализма, которыми все должны руководствоваться. Особо подчеркивается, что система государственных служащих решительно отстаивает принцип партийного руководства кадрами. Закон вводит понятие «государственный служащий», которое во Временном положении отсутствовало, а именно: «Государственные служащие, о которых говорится в настоящем Законе, представляют собой сотрудников, исполняющих по закону государственные должностные обязанности, входящих в штат государственного аппарата, получающих заработную плату и другие материальные блага из государственных финансов» (ст. 2 Закона).

Бывшая глава II Временного положения «Обязанности и права» дополнена нормами об условиях государственных служащих, практически содержащими критерии зачисления на государственную службу (гражданство КНР, 18-летний возраст, поддержка Конституции КНР, хорошее поведение, физическая годность, культурный уровень и способности, соответствующие должностным требованиям, и др.). В число обязанностей государственных служащих входят: образцовое исполнение Конституции и законов, добросовестное исполнение служебных обязанностей; беззаветное служение народу и восприятие контроля с его

1 Опубликован в «Жэньминь жибао». 11 мая 2005 г.

296

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

стороны; защита безопасности чести и интересов государства, преданность служебному долгу, хранение государственной и служебной тайны, соблюдение дисциплины и морально нравственных норм. Закон в то же время обеспечивает государственным служащим правовые и иные условия исполнения ими своих обязанностей, среди которых всякое наказание обеспечивается соблюдением закона и наличием определенных процедур, свободное высказывание практических замечаний, материальное обеспечение и т.д.

Далее Закон, вслед за Временным положением, регулирует систему должностей и рангов государственных служащих, однако не дает подробного перечня рангов, оставляя этот вопрос для текущего законодательства. Глава «Зачисление на службу» (IV) практически законодательных новелл не содержит. В главе «Аттестации» (V) нет принципиально новых положений. В дальнейшем при сохранении общего числа глав (18) некоторые из них переставлены в иные места (например, глава «Поощрения» перенесена с VI на VIII позицию), другие разделены на отдельные (например, главы о ротациях и отводах), кроме того, введены новые главы («Должности для назначения по приглашению», глава XVI по новой нумерации). В этой главе имеется в виду приглашение с санкции компетентных органов с последующим назначением на наиболее важные специальные должности и должности вспомогательного характера. Таких лиц могут отбирать из сотрудников, отвечающих нужным условиям.

Назначения по приглашению не распространяются на должности, связанные с государственными тайнами, и ограничиваются сроками от года до пяти лет.

Закон предусматривает учреждение государством системы арбитража по регулированию разногласий в кадровых вопросах (положения об арбитраже в главе относится к служащим, приглашенным для назначения на должность). Арбитражные комиссии (комитеты) формируются из представителей компетентных органов по государственной службе, представителей приглашавшего государственных служащих органа и специалистов по законодательству. Если заинтересованные лица не согласны с решением арбитража, они могут в течение 15 дней после получения решения арбитража в письменном виде направить в народный суд заявление о возбуждении дела. Если арбитражное решение не исполняется, заинтересованные лица могут вновь обратиться в суд для принудительного исполнения.

Закон отличается от Временного положения и присутствием в нем главы «Правовая ответственность» (XVII). В ст. 101 Закона перечисляются случаи, за которые нарушившие его положения работники подвергаются критике и наказаниям, вплоть до уголовных. К таким случаям, например, относятся кадровые решения при отсутствии квоты штатного состава, числа должностей или соответствующей компетенции работника. Другой

297

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

пример: разглашение экзаменационных тем при зачислении на должности, нарушение дисциплины на экзаменах и т.п.

В целом Закон не внес коренных изменений во Временное положение 1993 г., однако существенно его усовершенствовал. Главное же его значение состоит в том, что он вывел правовые нормы о государственных служащих на законодательный уровень, т.е. на уровень важного нормативного акта, выше которого – только Конституция страны.

5. Акты субъектов администрации

Согласно Закону КНР «О правотворчестве» к этим актам относятся административно-правовые акты Государственного совета и также упоминавшиеся выше правила (гуйчжан). Последние принимаются в пределах своей компетенции министерствами, государственными комитетами, Народным Банком Китая, Ревизионным управлением и находящимися в их прямом подчинении органами, обладающими функциями административного управления. Правила должны соответствовать законам, административно-правовым актам Госсовета, а также его постановлениям и приказам. Полномочиями принятия правил обеспечены также народные правительства единиц провинциального уровня и сравнительно крупных городов. Эти правила должны соответствовать законам и административно-правовым актам, а также местному законодательству соответствующих провинций, автономных областей и городов центрального подчинения. Правила подписываются главами местных правительств и ими обнародуются. После подписания правила публикуются в вестниках местных правительств.

6. Административные наказания

Эти наказания регулируются специальным Законом, принятым на 4- й сессии ВСНП 8-го созыва 17 марта 1996 г. и вступившим в силу с 1 октября того же года. 1 Согласно Закону наказанию за нарушение административного порядка управления подлежат граждане, юридические лица и иные организации. Административные наказания не могут применяться при отсутствии законных оснований или при несоблюдении соответствующих юридических процедур. При этом в Законе подчеркивается публичность норм об административных наказаниях. Предусматривается возможность ходатайств о повторном рассмотрении решений о наложении административных наказаний или их обжалования в административном порядке. Пострадавшие от неправильно наложенных взысканий могут требовать возмещения причиненного вреда.

Закон предусматривает следующие виды административных наказаний:

1)предупреждение;

2)штраф;

1 Закон КНР «Об административных наказаниях» опубликован на русском языке см.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. – С. 152–168.

298

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

3)конфискация незаконно полученных доходов и незаконно нажитых ценностей;

4)вынесение решения о приостановлении деятельности;

5)временное приостановление либо аннулирование действия лицензии или патента;

6)административный арест.

Кроме того, предусмотрена возможность установления законами или административными узаконениями иных административных наказаний. При этом наказания, ограничивающие личную свободу, могут применяться только на основании закона. Административные наказания с тем же ограничением могут устанавливаться местным законодательством, последнее также не может предусматривать аннулирование патента на осуществление торговой и производственной деятельности. Право на применение административных наказаний предоставляется административным органам Государственным советом или народными правительствами провинциального уровня, однако административное наказание, связанное с ограничением свободы, может применяться только органами общественной безопасности. На практике административные наказания применяются соответствующими органами от уездного уровня и выше.

Назначение административного наказания производится в упрощенном и обычном порядке. Упрощенный порядок применяется при наличии неопровержимых фактов и доказательств, в случае если гражданин подлежит штрафу до 50 юаней, а юридическое лицо или иная организация – до 1 тыс. юаней или им выносится предупреждение, то постановление выносится на месте (оно соответствующим образом документируется). Для обычного порядка предусматривается специальная процедура проверки и протоколирования, вручения постановления о взыскании соответствующей стороне. Определен и порядок приведения в исполнение административного наказания, где главным образом говорится о взимании штрафов. В главе 7 Закона устанавливаются виды юридической ответственности за нарушение этого нормативного акта (например, при отсутствии законных оснований для получения наказания, произвольное изменение вида и размера наказания, нарушение установленного Законом порядка назначения административного наказания).

7. Пересмотр административных действий

Важную роль в предотвращении и исправлении незаконных административных действий, в том числе и незаконных административных наказаний, играет Закон КНР «О пересмотре административных действий», принятый ПК ВСНП 29 апреля 1999 г.1 Он пришел на смену

1 Закон (пер. с кит. А.В. Шитова) см.: Экспресс–информация ИДВ РАН. – М., – 2000. – № 10. – С. 37–55.

299

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Положению «О пересмотре административных действий», принятому Госсоветом КНР 24 декабря 1990 г. и опубликованному им же в новой редакции в 1994 г. Этим Законом защищаются законные права и интересы граждан, юридических лиц и других организаций и одновременно обеспечивается реализация полномочий административных органов и контроля за осуществлением ими своих полномочий. Закон устанавливает случаи, когда возможно обращение в административные органы с запросом о пересмотре административных действий. Это, например, несогласие с наложением административных наказаний, в том числе таких, как ограничение свободы личности, арест имущества, лишение права распоряжения имуществом либо отмена таких документов, как лицензии, патенты, авторские свидетельства и т.п.; возможность обращения при несогласии с решением административного органа распространяется и на нарушенное право пользования природными ресурсами, законные права на самостоятельную хозяйственную деятельность и другие указанные в Законе основания, а также иные случаи нарушения действиями административных органов законных прав и интересов.

На отказ административного органа в пересмотре административного взыскания либо с другим решением по кадровым вопросам возможна апелляция к вышестоящему органу, а если имеет место несогласие с решением по гражданскому спору, то возможно обращение в арбитраж и суд. В большинстве случаев первоначальные обращения о пересмотре административных действий подаются в местное народное правительство, которому подчинен рабочий орган, являющийся объектом обжалования его действий. Однако согласно ст. 12 Закона в случае несогласия с действиями административных органов, «осуществляющих прямое руководство такими видами деятельности, как таможенная, финансовая, налоговая, валютная, а также конкретными административными действиями органов государственной безопасности, надлежит обращаться с запросом о пересмотре административных действий в соответствующей вышестоящий ведомственный административный орган» При этом гражданам, юридическим лицам либо другим организациям запрещается обращаться с иском в народный суд до истечения установленного Законом срока пересмотра административных действий. Аналогично этим лицам и организациям запрещено обращение с запросом о пересмотре административных действий, если они обратились с иском в народный суд и последний уже принял к рассмотрению этот иск.

Получившее заявление о пересмотре административных действий учреждение, уполномоченное эти действия пересматривать, обязано в течение пяти дней изучить его и либо отказать в его приеме, уведомив об этом заявителя в письменной форме, либо сообщить заявителю, куда следует обратиться, если запрос не находится в его компетенции, либо считать его принятым к исполнению со дня получения.

300

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Как правило, рассмотрение заявлений о пересмотре административных действий производится на основании письменных материалов. Однако по требованию заявителя и при согласии соответствующего органа, осуществляющего пересмотр административных действий, допускается непосредственное устное обращение в соответствующие организации и к соответствующим лицам, а также заслушивание мнений заявителя, ответчика и третьих лиц. Пересматривающий административные действия орган должен в течение семи дней со дня принятия заявления направить ответчику копию заявления или ксерокопию протокола, составленного по этому заявлению. Ответчик обязан в течение 10 дней после их получения дать письменный ответ и представить документы, обосновывающие его конкретные административные действия, послужившие поводом для их обжалования. В предоставлении этих документов заявителю нельзя отказать. Однако при этом исключаются для обозрения документы и материалы, касающиеся государственных и коммерческих тайн, а также не подлежащих оглашению сторон частной жизни.

Закон предусматривает случаи, когда возможно прекращение пересмотра административных действий (инициатива ответчика, решение пересматривающего органа, инициатива заявителя и т.д.). Вместе с тем Законом определены обстоятельства, при которых административные действия либо продолжаются, либо отменяются, изменяются или признаются незаконными. В частности, решение о продолжении административных действий принимается, если порядок осуществления таких действий носит законный характер и осуществляются они с надлежащими целями. Вместе с тем по ряду оснований административные действия либо отменяются или изменяются, либо признаются незаконными, если например, они ошибочно обоснованы или при их осуществлении нарушен установленный Законом порядок, а также если ответчик превысил свои полномочия или злоупотребил ими и т.д. Подавая заявление о пересмотре административных действий, заявитель может одновременно просить о возмещении ущерба, причиненного ему в результате конкретных административных действий ответчика. При признании жалобы правомерной орган, пересматривающий административные действия, должен обязать ответчика вернуть имущество заявителю, отменить опечатывание и арест имущества, лишение права им пользоваться либо выплатить заявителю денежную компенсацию. Аналогичным образом решаются вопросы, связанные с правом собственности или правом пользования природными ресурсами, однако здесь Законом оговаривается возможность обращения с административным иском в народный суд. Но если решение по пересмотру административных действий по этим вопросам приняты народными правительствами провинциального уровня, они являются окончательными.

301

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Решение по пересмотру административных действий должно быть, как правило, принято в течение 60 дней со дня принятия к рассмотрению соответствующего запроса (но может быть определен и меньший срок, а в сложных случаях продлен, но не более чем на 30 дней). Если стороны не исполняют принятых в их отношении решений, возможно обращение за принудительным исполнением к органу, пересмотревшему действие, или в народный суд.

Вспециальной статье Закона «Правовая ответственность» предусматривается административная ответственность за нарушения Закона, выражающиеся в халатности и волоките в отношении документов

ипроцедурных требований. В качестве первичных мер наказания предусматриваются предупреждение, выговор и строгий выговор. В случае когда пренебрежение служебными обязанностями привело к серьезным последствиям, меры взысканий могут быть усилены: понижение в должности, отстранение от занимаемой должности, увольнение. Если же выявляются злоупотребления корыстного характера и в действиях государственных служащих наличествует состав преступления, они привлекаются к уголовной ответственности.

Взаключительной части Закона оговорено, что органы, осуществляющие пересмотр административных действий, не могут брать за это какую-либо плату с заявителя. Все необходимые расходы, связанные с пересмотром административных действий, включаются в административные расходы данного учреждения. Расчет времени, затрагиваемого в процессе деятельности по пересмотру административных действий, а также порядок рассылки документации, имеющей отношение к пересмотру действий, производится в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса (ГПК), касающихся расчета времени и определения порядка рассылки.

Иностранцы, апатриды и иностранные организации при подаче заявлений о пересмотре административных действий на территории КНР руководствуются рассмотренным нами Законом.

8. Административный контроль

Административный контроль в Китае регулируется принятым Постоянным комитетом ВСНП на заседании 9 мая 1997 г. Законом КНР «Об административном контроле». Этот Закон заменил собой административно-правовой акт Госсовета 1990 г., называвшийся «Правила административного контроля КНР». В истории страны действующий Закон о контроле – наиболее полный нормативный акт по вопросам государственного контроля. Как известно, в КНР административная реформа считается начальным этапом реформы политической и ставит перед собой в качестве первоочередной задачу строительства эффективного и неподкупного государственного аппарата. Закон КНР «Об административном контроле» как раз и направлен на обеспечение

302

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

эффективной работы аппарата и освобождение его от коррупции. В ст. 1 этого Закона прямо указывается, что он «разработан в соответствии с Конституцией в целях укрепления контрольной работы, обеспечения бесперебойного выполнения правительственных распоряжений, поддержания административной дисциплины, стимулирования строительства свободного от коррупции аппарата, улучшения административного управления, повышения эффективности административных органов».1

Органы контроля осуществляют контрольные функции в отношении государственных административных органов, государственных служащих

идругих работников, назначаемых государственными административными органами. Органы контроля осуществляют функции в соответствии с Законом и не могут подвергаться вмешательству в свою деятельность со стороны других административных органов (сокращенно – адморганов), общественных организаций и частных лиц.

Система контрольных органов предусмотрена во всех единицах административно-территориального деления страны – от уездного уровня

ивыше. За контрольную работу в общенациональном масштабе отвечает Министерство контроля Госсовета. Контрольные органы местных народных правительств отвечают за контрольную работу в пределах своей административно-территориальной единицы. Они осуществляют свою работу главным образом под руководством вышестоящих органов контроля.

Вместе с тем органы контроля уездного и вышестоящих уровней в соответствии с необходимостью и после утверждения народными правительствами равного с ними уровня могут делегировать и контрольные подразделения или отдельных работников контрольных органов в соответствующие правительственные ведомства. Эти подразделения и работники несут ответственность перед направляющими их органами контроля и им подотчетны.

Министерство контроля Госсовета осуществляет контроль в отношении следующих органов и служащих:

1)министерств, подведомственных Госсовету, и их государственных служащих;

2)других служащих, назначенных Госсоветом и подведомственными министерствами;

3)народных правительств провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и их руководителей.

Органы контроля местных народных правительств контролируют:

1)ведомства, подчиненные народным правительствам равного уровня, и их госслужащих;

1 Новое законодательство Китайской Народной Республики / пер. с кит. М.А. Яковлева // Экспресс– информация ИДВ РАН. – М., – 1998 – № 9. – С. 34.

303

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

2)других служащих, назначаемых местными народными правительствами того же уровня и подчиненными им ведомствами;

3)народные правительства нижестоящего уровня и их руководителей.

Органы контроля народных правительств уездов, автономных уездов, городов без районного деления и городских районов осуществляют контроль в отношении госслужащих народных правительств подведомственных им волостей, национальных волостей, поселков, а также других служащих, назначенных народными правительствами вышеперечисленных низовых единиц.

Вобязанности органов контроля при осуществлении ими своих функций входят:

а) проверка вопросов, возникающих при исполнении государственными адморганами законов и других нормативных актов;

б) прием к рассмотрению жалоб и сообщений о фактах нарушения дисциплины самими адморганами, госслужащими и другими служащими, назначенными этими органами;

в) проверка и принятие мер по фактам нарушения административной дисциплины;

г) принятие к рассмотрению жалоб госслужащих и других служащих, назначаемых адморганами, на административные взыскания, наложенные компетентными адморганами, а также других жалоб, принятых к рассмотрению органами контроля согласно нормативным актам;

д) другие обязанности контрольных органов, осуществляемые в соответствии с законами и административными установлениями.

При выполнении своих обязанностей органы контроля могут требовать у проверяемых ведомств и служащих представления необходимых документов и других материалов, соответствующих разъяснений по делам; обязывать ведомства и служащих прекратить действия, нарушающие законодательство и административную дисциплину. Органы контроля облечены соответствующими полномочиями для пресечения нарушений, а именно: временно задерживать и опечатывать документы, материалы и счета, которые могут доказать нарушение дисциплины; обязывать подозреваемых по делу не допускать распродажи и иного перемещения предметов, имеющих отношение к делу, и т.п.

Если же при проверке выясняется наличие таких правонарушений, как казнокрадство, взяточничество и присвоение общественного имущества, дело передается для рассмотрения в судебные органы.

Уголовную ответственность может повлечь и сведение счетов с жалобщиками, обвинителями (т.е. выступающими с обвинениями в отношении должностных лиц и служащих), выступающими с разоблачениями, или с работниками органов контроля. Злоупотребление

304

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

властью работниками этих органов, пренебрежение служебными обязанностями, разглашение секретных сведений влекут по Закону преследование в административном порядке, а если наличествует состав преступления, то в соответствии с Законом – уголовную ответственность.

9.Административный процесс

ВКНР нет специальной системы органов административной юстиции, однако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (в нашей терминологии – коллегии) по административным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел, так 4 апреля 1989 г. 2-й сессией ВСНП 7-го созыва

был принят, а с 1 октября 1990 г. вступил в силу Административнопроцессуальный кодекс (далее – АПК) КНР1. При этом еще в 1982 г. принятый в опытном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рассмотрению административные дела и тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административным делам.

Согласно АПК народными судами принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных органов и их должностных лиц, нарушающих законные права частных и юридических лиц. Кодекс законодательно закрепил виды административных дел, рассматриваемых народными судами. Это в основном дела, связанные с обжалованием таких административных акций, как задержание (административный арест), штраф, изъятие лицензии или патента, приостановление производства, конфискация имущества или наложение на него ареста. С конца 80-х годов

вКНР становятся довольно частыми случаи обжалования действий административных органов и их должностных лиц в связи с посягательством на предоставленное законом право граждан на подрядное хозяйствование, что в наибольшей степени относилось к регулированию арендного подряда в деревне.

Всвязи с этим на сессии ВСНП в 1989 г. ставится вопрос о порядке разрешения споров между крестьянами-арендаторами и комитетами сельского населения – низовыми массовыми организациями жителей деревни, деятельность которых направляется административными органами волостей. Согласно действовавшему в то время опытному Закону «Об организации комитетов сельского населения» эти комитеты обязаны охранять законные права и интересы подрядных крестьянских хозяйств (ст. 43 Закона). Однако на практике допускалось превышение полномочий этих комитетов, принимавших на себя некоторые административные функции, в результате чего допускалось, например, изъятие комитетами в

свою пользу части денежных доходов крестьян и произведенного ими

1 АПК КНР: пер. с кит. // Экспресс–информации ИДВ РАН. – М., – 2006. – № 5. – С. 41–59.

305

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

зерна. С введением АПК народные суды правомочны принимать к административному производству дела, связанные с отказом административных органов от выдачи разрешений на самостоятельное хозяйствование крестьян, от защиты их личных и имущественных прав, установленных законом.

Кодекс определил и круг административных дел, неподсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным путем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончательной инстанции, и некоторые другие.

Основные принципы административного процесса сообразуются с провозглашенными общими принципами судопроизводства в народных судах КНР. К таким принципам относят соблюдение законности в деятельности судебных органов обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение административных дел в производстве по двум инстанциям. Принципиальным положением закона является запрещение подмены судами административных органов в вопросах целесообразности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу был придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в этом процессе.

Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство административных дел обычно рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. В отличие от них «сложные и важные дела», а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинциального звена, рассматриваются по первой инстанции народными судами средней ступени, а в некоторых случаях – и вышестоящими судами. Что касается территориальной подсудности административных дел, то все они подсудны народным судам по месту нахождения административных органов, действия которых обжалуются.

Важным моментом правового регулирования административного производства является установление юридических гарантий рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений и определений. В случае отказа административного органа от исполнения решения народными судами могут быть применены такие меры, как снятие определенных сумм с банковских счетов этого органа, наложение штрафа. В случае злостного невыполнения решений или определений судебных органов против должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения, могут возбуждаться уголовные дела.

306

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим лицом компенсации за ущерб, вызванный действием либо бездействием административного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обращением в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возможность обращения в народный суд.

В целом при рассмотрении административных дел работа судов концентрировалась на трех направлениях:

1)защита предприятий от необоснованного вмешательства вышестоящих органов в производственно-хозяйственную деятельность, отмена актов, нарушающих самостоятельность предприятий;

2)поддержание порядка в области налогообложения, охраны окружающей среды;

3)охрана законных прав и интересов граждан.

Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Кроме того, государственные служащие могут направлять в вышестоящие административные органы или административно-контрольные органы обвинительные представления относительно действий административных органов и соответствующих руководящих работников, нарушавших их законные права и интересы.

Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибочность решений, то государственные административные органы должны исправить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих, то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени – принести им извинения, а в случаях, когда служащим нанесен экономический ущерб, эти органы должны нести ответственность за его возмещение.

Рассматривая административные дела, народные суды на основании закона придерживаются порядка коллегиальных судебных заседаний с участием народных заседателей. Поскольку рассмотрение административных дел отличается повышенной степенью сложности, то в судебных заседаниях по их рассмотрению участвуют несколько судей или судья с народными заседателями. Судебное разбирательство по несложным делам осуществляется одним судьей.

307

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Согласно АПК народный суд, получив исковое заявление и изучив его, обязан в семидневный срок открыть дело на основании этого заявления либо вынести определение об отказе принять исковое заявление к исполнению. В случае несогласия с таким определением суда истец может обжаловать его в вышестоящий суд. Народные суды рассматривают административные дела на основании законов, административно-правовых актов, местного законодательства. Последнее применяется при рассмотрении административных дел, возникших в конкретном административном районе. Кроме того, народные суды, рассматривая административные дела, следуют правилам, утвержденным и опубликованным министерствами, комитетами и ведомствами Госсовета в соответствии с законами и административно-правовыми актами, решениями, распоряжениями Госсовета. Рассматривая административные дела, народные суды следуют также правилам, утвержденным и опубликованным народными правительствами провинций, автономных областей, городов центрального подчинения, народными правительствами определенных Госсоветом относительно крупных городов – провинциальных центров.

АПК определяет, что при рассмотрении административных дел народные суды в зависимости от ситуации выносят следующие решения:

1)когда по конкретным административным действиям доказательства неопровержимо свидетельствуют о точном соответствии этих действий законам, постановлениям, выносится решение о поддержании таких конкретных административных действий. Если при совершении конкретных административных действий допущены ошибочные ссылки на статьи конкретных законов, постановлений, то необходимо сделать соответствующие дополнения и исправления;

2)в одном из нижеследующих случаев по конкретным административным делам выносится решение об их отмене или частичной отмене; может быть также вынесено решение об изменении ответчиком ранее совершенных им конкретных административных действий:

а) недостаточность главных доказательств; б) законы, постановления применялись с ошибками;

в) была нарушена установленная законом процедура; г) были превышены должностные полномочия;

д) имели место злоупотребления должностными полномочиями;

3)когда ответчик не исполняет определенные законом обязанности или затягивает их исполнение, он приговаривается судом к исполнению таких обязанностей в определенный срок;

4)когда очевидна несправедливость административного наказания, может быть вынесено решение о его изменении; если же речь идет о степени строгости административного наказания, наложенного

308

Административное право и государственное управление в зарубежных странах

административными органами, народные суды не могут выносить решение об изменении наказания.

Для того чтобы решения и определения народных судов по административным делам последовательно исполнялись, АПК определяет, что при отказе административных органов исполнять судебное решение, определение суд может применить нижеследующие меры:

1)уведомить банк о снятии денежных средств со счетов тех административных органов, которым обязаны вернуть штраф или выплатить компенсацию;

2)для тех административных органов, которые не выполняют судебные решения, определения в установленные для этого сроки, назначить штраф из расчета 50–100 юаней в день со дня истечения установленного срока;

3)обратиться с предложением суда в отношении таких административных органов в вышестоящие административные органы либо в органы государственного контроля, кадровые органы;

4)если неисполнение судебных решений, определений стало причиной преступления, руководящие работники и непосредственные исполнители, виновные в этом, привлекаются к уголовной ответственности.

Одной из целей административного правосудия является исправление ситуаций, связанных с нарушением административными органами или их сотрудниками законных прав и интересов граждан, юридических лиц и других организаций. Как заявил при принятии законопроекта АПК 28 марта 1989 г. председатель Комиссии по законодательной работе Ван Ханьбинь, «если не удастся с выплатой компенсации, если нет возможности восстановить нарушенные права граждан, юридических лиц и других организаций и получить компенсацию за их нарушения, то тогда не может быть достигнута цель создания системы административно-процессуального права».

Поэтому АПК определяет следующее. Во-первых, граждане, юридические лица либо другие организации, законные интересы которых пострадали в результате конкретных административных действий административных органов или сотрудников административных органов, имеют право обращаться относительно материальной компенсации ущерба. Заявления с просьбой о компенсации за причиненный ущерб, которые подаются в индивидуальном порядке, должны сначала рассматриваться административными органами. В случае несогласия заявителя с рассмотрением его заявления административным органом он может обратиться в народный суд.

Во-вторых, ответственность за выплату компенсаций в связи с ущербом, причиненным законным правам и интересам граждан, юридических лиц либо других организаций действиями административных

309

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

органов или сотрудников этих органов, несут административные органы по местонахождению указанных органов либо их сотрудников. Выплатив компенсацию за причиненный ущерб, административные органы обязаны возложить ответственность за частичное либо полное покрытие за ущерб на сотрудников административных органов, умышленно или в результате серьезных промахов в работе допустивших причинение ущерба. Если при этом следует наложить административное взыскание, то оно обязательно накладывается; если налицо состав преступления, то виновные в соответствии с законом привлекаются к уголовной ответственности. Административные органы не несут ответственности за индивидуальные действия сотрудников в случае нарушения ими законных прав и интересов граждан, юридических лиц либо других организаций вне связи с исполнением ими своих должностных обязанностей и вне сферы действия АПК.

В-третьих, расходы на выплату компенсаций покрываются за счет бюджетов всех уровней. Народные правительства всех ступеней могут обязать административные органы, ответственные за нанесение ущерба, частично либо полностью покрыть расходы на выплату компенсаций. Конкретный порядок предпринимаемых при этом действий устанавливается Госсоветом.

Одна из заключительных глав АПК КНР регулирует участие в административных процессах иностранцев. Последние, а также апатриды и иностранные организации руководствуются при этом АПК КНР, за исключением случаев, особо обговоренных в законе. Все они имеют в этих процессах равные права и обязанности с гражданами КНР. Однако если иностранные суды ограничивают права китайских граждан и организаций в административных процессах на своей территории, народные суды КНР поступают с ними адекватно. Иностранцы, апатриды и иностранные организации, которые поручают представлять свои интересы на территории Китая адвокатам, должны обращаться к адвокатам из адвокатских структур КНР.

310