2. Административное право. Государственное и муниципальное управление

Реформирование государственной службы в России

Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества в процессе принятия управленческих решений.

В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административнокомандного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики, а также избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для каждой группы стран. В странах первой группы основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. В странах второй группы в первую очередь решались задачи совершенствования управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления. В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

Сопротивление государственных служащих может свести на нет любую реформу, привести к результатам, противоположным задуманному. Поэтому в процессе административных реформ решаются многочисленные задачи, связанные с государственной службой. Причем в России и странах, образованных на постсоветском пространстве, приходилось практически с нуля создавать публично-правовой статус государственного служащего. В других странах, где это уже было сделано, решались более частные задачи: пересматривались кодексы поведения государственных служащих, вводились системы оценки деятельности государственного служащего в зависимости от конкретных результатов и т.д.

Организация государственной службы в англосаксонских и романогерманских странах существенно различается 1 . Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, в англосаксонских странах существенным недостатком государственной службы признается запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы, в романо-германских странах – замкнутость, изолированность от общества, невысокая эффективность.

Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. – в США, 19831985 гг. – во Франции, 1997 г. – в Германии, 2003 г. – в Канаде, 2005 г. – в

1 Об организации государственной службы в зарубежных странах см., например: Государственная служба / под ред. А.В. Оболонского. – М. 1999. – С. 206–307.

203

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

КНР)1. Следует отметить появление таких актов, как кодексы поведения различных категорий служащих, включающие этические правила (Кодекс поведения гражданских служащих в Великобритании, Кодекс ценностей и этики государственной службы в Канаде, Кодекс этики правительственной службы в США).

Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социальноэкономическим отношениям. Следует учитывать, что государственная служба относится к числу наиболее трудно и медленно реформируемых институтов. Преобразования в этой сфере обычно затруднены в силу особенностей и стереотипов психологии чиновников; системы их предпочтений и ценностных ориентаций; традиций, сложившихся в этой профессиональной среде; умений и квалификации государственных служащих и иных субъективных факторов.

Входе административной реформы:

1.На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса в целях повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах, экономится управленческий труд.

Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение.

Проводится работа по приближению услуг к потребителям. Для этого открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению.

Во Франции создаются центры юридической и правовой помощи. Эти центры, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных

1 По вопросу о характеристике законодательства зарубежных стран см., например: Комментарий к Федеральному закону «О гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств». – М., 2005. – С. 449–570.

204

Реформирование государственной службы в России

кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму. Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляется в качестве юридической обязанности государственного служащего.

Создаются механизмы для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и беспристрастным выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правового регулирования – свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.

Так, в канадском Кодексе ценностей и этики государственной службы мерам по преодолению конфликта интересов посвящена целая глава. Основная мера по предотвращению конфликта интересов – обязательное заполнение государственными служащими конфиденциального отчета, форма которого разработана Казначейством Канады. Для государственных служащих провинций приняты свои формы декларирования конфликта интересов. В конфиденциальный отчет государственного служащего включаются сведения о его доходах и имуществе, получении подарков и услуг, местах работы государственного служащего, а также о любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов. Обычно государственный служащий обязан лишь внести необходимые сведения в Конфиденциальный отчет. Если же существуетявное противоречие между частными интересами и служебными обязанностями, то государственного служащего могут обязать воздержаться от определенной деятельности, которая способствует возникновению конфликта интересов, продать или передать в доверительное управление имущество, владение которым создает такой конфликт1.

Большие внимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Например, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от

1 Подробнее по этому вопросу см.: Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. – М., 2006. – С. 120–127.

205

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами.

3. Усиливается контроль общества за деятельностью государственных служащих. Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачности государственной службы. Стимулируется приток на государственную службу квалифицированных специалистов из разных сегментов общества. Применяются современные способы комплектования государственной службы.

Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. В Великобритании оценка кандидатов осуществляется с учетом следующих принципов: претендентам должен быть предоставлен равный доступ к информации о характере работы и требованиям к кандидатам; необходимо обеспечить одинаковый подход к оценке их качеств на всех стадиях отбора на основе объективных критериев, применяемых на равных основаниях ко всем кандидатам; методы и способы отбора должны быть обоснованными. При отборе не допускаются необъективность, предвзятость и личный фаворитизм. В процессе проведения конкурса используются различные методы оценки профессиональных и личных качеств кандидатов: написание письменных докладов, тесты, интервью, собеседование и др. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.

Развивается судебный контроль над государственной службой. В ряде стран возможность обжаловать неправомерные действия государственной администрации в суд имеет конституционную основу. Так, согласно ст. 34 Конституции ФРГ, если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои должностные обязанности перед третьими лицами, то в принципе несет ответственность государство или ведомство, на службе у которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой неосторожности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка. По ч. 4 ст. 19, если права какого-либо лица нарушены публичной властью, он вправе обратиться в обычный суд, если не установлена иная подсудность.

ВГермании совершенствуется также деятельность дисциплинарных

иадминистративных судов, рассматривающих споры чиновников с администрацией. Деятельность этих судов позволяет решать вопросы ответственности государственных служащих за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей и одновременно является гарантией стабильности положения

206

Реформирование государственной службы в России

государственного служащего, защитой от незаконных кадровых и дисциплинарных решений руководства.

4.Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности. В процессе реформы создаются различные механизмы оценки, которые должны стимулировать государственных служащих, успешно справляющихся со своими обязанностями, корректировать недостатки деятельности служащих и освобождаться от тех из них, работа которых не может быть улучшена.

Так, в США при установлении должностных окладов предусматривается необходимость: учитывать в пределах фонда заработной платы качество исполнения должностных обязанностей, варьировать размеры должностных окладов на основе оценок профессиональной деятельности государственных служащих; повышения объективности и справедливости оценок профессиональной деятельности государственных служащих; установления механизмов контроля.

В каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно. Есть одно ограничение – аттестации карьерных служащих не проводятся в течение 120 дней после вступления в должность нового Президента. Профессиональная деятельность служащих оценивается руководителем ведомства на основе рекомендаций аттестационных комиссий. К работе последних предъявляются требования объективности. С этой целью аттестационные комиссии должны наполовину состоять из карьерных служащих данного ведомства.

В США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются эффективность, действенность и качество работы или услуг, в том числе существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств, своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении равных возможностей при трудоустройстве.

5.Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих. В условиях ускорения темпов общественного развития любое специальное знание быстро устаревает. Поэтому в зарубежных странах создаются условия для поддержания высокого профессионального уровня государственных служащих: действует сеть образовательных учреждений, используются возможности дистанционного образования, в сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы.

В подготовке государственных служащих особая роль принадлежит высшим школам публичной администрации (Национальная школа администрации во Франции; Школа государственной службы в Канаде и

207

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

др.). Эти школы призваны поддерживать ценности и основные традиции государственной службы, привлекать на государственную службу интеллектуальную элиту, осуществлять подготовку и переподготовку государственных служащих, занимающих руководящие должности в государственном аппарате. Школы публичной администрации находятся под эгидой высшего руководства страны. Так, Национальную школу администрации во Франции курирует премьер-министр. Назначение в совет директоров Школы государственной службы Канады производятся генерал-губернатором.

В Российской Федерации, как и во многих зарубежных странах, в процессе проведения административной реформы приняты новые законы о государственной службе – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указом Президента РФ от 19 ноября 1992 г. № 1336 была утверждена федеральная целевая программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации».

По федеральной программе главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются:

создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы;

разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы в целях оптимизации состава государственных служащих;

выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материальнотехнического обеспечения государственной службы, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

внедрение программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

формирование системы управления государственной службой. Первоначально Программа была рассчитана на 2003–2005 гг., а

впоследствии Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 продлена до 2007 г. Продление действия федеральной программы, повидимому, означает, что ее цели и задачи на конец 2005 г. не были реализованы. Можно предположить, что ситуация кардинально не изменилась и в последующие два года, если иметь в виду преобразования государственной службы, которые обусловлены логикой современных административных реформ. Этот вывод подтверждает, к примеру, положение дел с созданием комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

208

Реформирование государственной службы в России

Так, в действующем законодательстве для усиления комплексного характера правового регулирования государственной службы введено понятие «система государственной службы». Она складывается из трех видов государственной службы: гражданской, военной и правоохранительной. При этом военная и правоохранительная служба признаны федеральными видами государственной службы, следовательно, их правовое регулирование отнесено исключительно к ведению Федерации. Гражданская служба подразделяется на федеральную и субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование федеральной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование гражданской службы субъекта Российской Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Системный подход позволяет решить проблему взаимосвязи различных видов государственной службы. Эта взаимосвязь проявляется в соотносимости основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; установлении ограничений и обязательств при прохождении государственной службы различных видов; учете стажа государственной службы различных видов при его исчислении; соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения.

Вместе с тем приведенное положение вызывает немало вопросов. Прежде всего следует отметить аморфность понятия «правоохранительная служба». Об этом виде службы известно лишь то, что эта профессиональная служебная осуществляется на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека. Таких органов достаточно много: милиция, прокуратура, федеральные органы безопасности, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы, органы госнаркоконтроля и др. Условия прохождения службы в этих органах различны. Каким будет перечень государственных органов, служб и учреждений, в которых предусмотрена правоохранительная служба, и как будет отражена в законодательстве специфика службы в них, пока не ясно.

Трудно согласиться с тем, что видом государственной службы не признана дипломатическая служба. Последняя имеет существенные особенности, которые выражаются в правах и обязанностях государственных служащих, например требованиях к знанию иностранных языков, уважению законов, обычаев и традиций страны пребывания, в специфике решения вопросов денежного содержания, ротации кадров и др. Только на дипломатической службе присваиваются дипломатические ранги. В связи с этим представляется, что имеются достаточные основания

209

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

для выделения дипломатической службы в отдельный вид государственной службы.

Системный подход к государственной службе обусловил необходимость существенным образом изменить классификацию государственных должностей. На уровне системы государственной службы Российской Федерации должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности и должности правоохранительной службы.

Деление должностей на категории и группы теперь проводится по видам государственной службы. Например, на государственной гражданской службе предусмотрены следующие категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. В пределах одной категории выделяется несколько групп должностей. Так, должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы; должности категории «специалисты» – на высшую, главную, ведущую и старшую группы; должности категории «обеспечивающие специалисты» – на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Государственные должности Российской Федерации, как и должности категории «А», по действовавшему ранее законодательству к должностям государственной службы не относятся.

Задачу создания комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы нельзя считать решенной. Процесс разработки базовых законов по вопросам государственной службы затягивается. Так, после принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прошло уже более трех лет, а приняты еще не все федеральные законы о видах государственной службы. По состоянию на январь 2007 г. не принят федеральный закон о правоохранительной службе, а законодательство о военной службе приведено в соответствие с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» лишь частично. Поэтому определения военной и правоохранительной службы, сформулированные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 6, 7, 19), не вступили в силу.

Кроме того, не урегулирован ряд вопросов более частных вопросов, по которым также могут быть приняты федеральные законы. Речь идет о соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; квалификационных требованиях к гражданам для замещения должностей государственной службы; формах

210

Реформирование государственной службы в России

подготовки граждан для прохождения государственной службы; порядке подготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих и других вопросах.

Приняты далеко не все акты Президента, упомянутые в действующих законах о государственной службе. Так, Президентом должны быть утверждены положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих Российской Федерации и по урегулированию конфликтов интересов; о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего; о кадровом резерве на гражданской службе. Поэтому ряд норм федерального законодательства фактически не действует.

Кроме того, разработка и принятие закона о правоохранительной службе, а также внесение изменений и дополнений в законы о военной службе неизбежно повлекут издание соответствующих указов Президента. На это также потребуется определенное время.

Логике современных административных реформ в наибольшей степени соответствуют положения действующих законов о государственной службе, направленные на регламентацию этических аспектов деятельности государственных служащих, способов разрешения конфликта интересов, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, установление особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Эти положения действующего законодательства представляют собой несомненный шаг вперед по сравнению с ранее действовавшми нормами, но реализовать их позитивный потенциал удастся только при последовательном и неформальном применении. К сожалению, сравнительно недолгая история формирования современного российского законодательства о государственной службе содержит немало примеров того, как вполне разумные законодательные решения не действовали на практике и остались только на бумаге.

В действующем законодательстве существенное внимание уделено вопросам профессиональной этики государственных служащих и разрешению конфликта интересов на государственной службе. Так, в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включен ряд этических по своему содержанию требований к служебному поведению гражданского служащего: не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям

211

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации и др. Будучи закрепленными в законе, эти требования, естественно, приобретают характер юридических обязанностей.

Проблема этики государственной службы актуальна не только для нашей страны, но и для зарубежных стран. Однако механизмы соблюдения этических норм опираются там главным образом на традиции, а не на правовые запреты. Что касается контроля в указанной сфере, то в этих целях используются обычные механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Возможности же права в регулировании вопросов этики государственной службы представляются весьма ограниченными.

Нарушение принципов служебного поведения, а также различные злоупотребления на государственной службе могут совершаться под влиянием личных, имущественных, финансовых и иных интересов государственного служащего. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые дано определение конфликта интересов. Закрепленные в законе способы урегулирования конфликта интересов имеют антикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно. Вместе с тем эти положения закона смогут способствовать очищению государственной службы от негативных наслоений только при их добросовестном выполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутри самой системы государственной службы это вряд ли возможно.

При разработке действующих законов о государственной службе ставились задачи совершенствования способов замещения должностей государственной службы и рационального использования кадровых ресурсов. По Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс признается единственным способом замещения должностей гражданской службы. Назначение не названо самостоятельным способом замещения должностей и применяется как исключение из общего правила. По ранее действовавшему законодательству конкурс проводился только при замещении вакантных государственных должностей государственной службы старшей, ведущей, главной и высшей групп категории «В».

Расширение круга должностей, замещаемых по конкурсу, – безусловно, позитивная тенденция. Но перечень случаев, в которых конкурс не проводится, заставляется задуматься о перспективах этого института. Так, в соответствии в Федеральным законом «О

212

Реформирование государственной службы в России

государственной гражданской службе Российской Федерации» конкурс не проводится: при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом или Правительством РФ; при заключении срочного служебного контракта и в ряде иных случаев. Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента. И наконец, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

Приведенные положения Закона позволяют полагать, что уже в силу самой правовой конструкции из конкурсного порядка замещения должностей гражданской службы может быть исключена любая значимая должность. Если к тому же конкурсы будут проводиться формально или объявляться под конкретного кандидата, то и на данном этапе конкурс не станет фактором, способствующим улучшению кадрового состава государственной службы.

Для замещения должностей государственной службы предполагается создать федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации. Идея кадрового резерва не является новой для российского законодательства. В частности, о кадровом резерве говорилось в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако это были лишь формальные упоминания. На деле широкого распространения кадровые резервы не получили. Не было принято и нормативных актов, регламентирующих их правовое положение.

В системе государственной гражданской службы кадровые резервы будут формироваться на конкурсной основе для замещения вакантной должности как в государственном органе, в котором проходит службу гражданский служащий, так и в ином государственном органе, а также должности гражданской службы, назначение на которую осуществляет Президент или Правительство РФ. При этом вакантная должность замещается гражданином или гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве, по решению представителя нанимателя. В случае отказа эта должность замещается по конкурсу.

Кадровые резервы способны сыграть позитивную роль как банки данных о кадровых ресурсах, которые могут быть привлечены на

213

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

государственную службу или более рационально использоваться на службе. Но законодательные положения о кадровых резервах могут остаться, как это уже было на предыдущем этапе, лишь формальными установлениями.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предпринята попытка связать перспективы карьеры государственного служащего с конкретными результатами его служебной деятельности. В частности, может устанавливаться особый порядок, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. В этом случае фонд оплаты труда или его часть формируется на основе показателей эффективности и результативности государственного органа, утверждаемых соответственно Президентом и Правительством РФ. О необходимости разработки таких показателей сказано также в Распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. Однако на начало 2007 г. такие критерии не разработаны. Следовательно, особый порядок оплаты труда фактически не применяется, а соответствующие нормы Федерального закона остаются на бумаге.

Впервые на государственной службе вводятся должностные регламенты, в которых устанавливаются обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих. По Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в должностной регламент включаются квалификационные требования, предъявляемые к гражданскому служащему; должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Это нововведение представляется вполне оправданным.

214

Реформирование государственной службы в России

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» лишь в общей форме закреплялась обязанность государственного служащего соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией. Наличие должностной инструкции не было обязательным требованием закона. Должностные полномочия руководителей государственных органов и их заместителей в той или иной форме закреплялись в положении о соответствующем органе. Что касается полномочий других государственных служащих, то они не были индивидуализированы, поскольку должностные инструкции зачастую отсутствовали.

Представляется, что введение должностных регламентов может способствовать повышению ответственности гражданских служащих, если при их составлении удастся избежать шаблонных подходов и решений.

При разработке и принятии действующего законодательства о государственной службе ставилась задача развития системы управления государственной службой. В ряде статей Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминается специальный орган по управлению государственной службой (ст. 19, 22, 47, 48, 61, 63, 64). Эти статьи закона не позволяют составить целостное представление о том, каким он будет. Известно только, что представители этого органа должны входить в состав комиссии по урегулированию конфликта интересов, конкурсной комиссии и аттестационной комиссий, что этот орган утверждает примерные должностные регламенты, осуществляет координацию подготовки кадров для государственной службы, согласовывает размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, издает правовые акты о включении гражданского служащего или гражданина в федеральный кадровый резерв, формирует Сводный кадровый резерв Российской Федерации. По действовавшему ранее законодательству также предполагалось создание органа по вопросам государственной службы. Однако соответствующие положения закона не были реализованы. В связи с этим делать какие-либо выводы о перспективах создания органа по управлению государственной службой преждевременно.

В числе задач, решаемых действующим законодательством о гражданской службе, следует назвать создание механизма рассмотрения индивидуальных служебных споров. Под индивидуальным служебным спором понимается неурегулированное разногласие по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о котором заявлено в орган по рассмотрению таких споров.

215

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» регулировал этот вопрос лишь в самых общих чертах. В Законе содержалось положение о том, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. При этом в Законе не раскрывалось, что следует понимать под спорами, связанными с государственной службой и соответствующими государственными органами.

По действующему законодательству о гражданской службе разрешение индивидуальных служебных споров возможно во внесудебном порядке – комиссией государственного органа по служебным спорам – и в судебном порядке. До обращения в комиссию государственного органа по служебным спорам должны быть проведены переговоры с представителем нанимателя. Комиссия по служебным спорам образуется из равного числа представителей выборного профсоюзного органа и нанимателя. Решение Комиссии обжалуется в суд. Ряд служебных споров рассматриваются непосредственно в суде.

Создание административного порядка рассмотрения индивидуальных служебных споров представляется разумным. Вместе с тем сомнения вызывает состав комиссий по служебным спорам. В такие комиссии, повидимому, наряду с представителями нанимателя должны входить представители гражданского служащего, т.е. лица, которым он доверяет рассмотрение своего спора, а не представители выборного профсоюзного органа. При таком составе, как это определено в законе, комиссии могут начать штамповать решения нанимателя и, следовательно, приобрести бутафорский характер.

Таким образом, законодательство о государственной службе обновлено лишь фрагментарно. Поэтому говорить о создании комплексной нормативно-правовой базы государственной службы пока рано. Некоторые решения, содержащиеся в действующем законодательстве о государственной службе, представляются непоследовательными. Это касается как системы государственной службы в целом, так и более частных вопросов, например, способов замещения должностей, процедуры разрешения индивидуальных служебных споров и др. Противоречивость правовых норм может негативно сказаться на формировании эффективной и профессиональной государственной службы.

Реформа государственной службы в Российской Федерации проводится в определенном отрыве от административной реформы. Поэтому многие нормативные и организационные решения носят «технологический» внутрисистемный характер и не всегда соответствуют целями и задачам административной реформы. Данный вывод подтверждают шаги по реализации закрепленного в федеральной целевой

216

Реформирование государственной службы в России

программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» одного из направлений реформирования государственной службы Российской Федерации – совершенствования оплаты труда государственных служащих.

Для выполнения этот задачи был принят ряд нормативных правовых актов, следствием которых стало увеличение оплаты труда государственных служащих. При этом возник существенный разрыв в уровне оплаты труда руководителей и исполнителей, которых на государственной службе зачастую не хватает. Не пытаясь оценивать это решение по существу, отметим, что в зарубежных странах в ходе административных реформ прежде всего были предприняты меры к тому, чтобы связать оплату труда государственных служащих с результатами их деятельности, качеством оказания государственных услуг. В Российской Федерации нормы, позволяющие решить данную задачу, сформулированы применительно к отдельным должностям гражданской службы, причем не в качестве обязательного условия, а как особый порядок оплаты труда, который может быть установлен. К тому же эти нормы до сих пор не реализованы, поскольку, как уже отмечалось, отсутствует необходимое подзаконное регулирование.

217