Классика публичного права

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Основные работы Георга Еллинека, вышедшие в России в начале

ХХв.:

•Декларация прав человека и гражданина. – М., 1905.

•Бюджетное право. – Ростов-на-Дону, 1906.

•Право меньшинства. – М., 1906.

•Конституции, их изменения и преобразования. – СПб., 1907.

• Борьба старого права с новым / вступительная статья проф. А.С. Алексеева. – М., 1908.

•Право современного государства. – СПб., 1908.

•Адам в учении о государстве: Библейское предание и политические теории. – М., 1909.

•Социально-этическое значение права, неправды и наказания / предисловие проф. П.И. Новгородцева. – М., 1910.

•Система субъективных публичных прав. – Вып. 1. –СПб.; М., 1913.

Работы о Г. Еллинеке:

•Кистяковский Б.А. Георг Еллинек как мыслитель и человек. – [Б.м.], 1911.

536

Классика публичного права

Бюджетное право

Проф. Г. Еллинек

1. Введение

Под бюджетом понимается хозяйственный план какого-либо сообщества на определенный период времени, финансовый или бюджетный период. Обыкновенно, на языке политической жизни, под бюджетом понимается – если только ясно не указано противоположное – хозяйственный план государства, государственная предварительная смета. Бюджет распадается на бюджет расходов и бюджет доходов. Все подробности о подразделениях, точно так же, как и о техническом построении бюджета, о понятиях чистого и валового бюджета, обыкновенного и чрезвычайного бюджета, а также специального бюджета рассматриваются в финансовой науке.

Каждое современное государство нуждается в разработанном бюджете, но установление и выработка его в абсолютном государстве есть всецело дело правительства; в конституционных же государствах народному представительству предоставлено весьма значительное участие

всоставлении бюджета, в изыскании нужных для покрытия государственных расходов сумм, в контроле финансового управления, ведущегося соответственно бюджету. Бюджет в большинстве государств устанавливается путем закона, который называется бюджетным или финансовым законом, и заключает в себе прочно установленную предварительную государственную смету; кроме того, он может содержать

всебе также и другие определения из области финансов, как, например, назначение продажи государственных доменов или выпуск государственных долговых обязательств для покрытия возможного дефицита.

Под бюджетным правом разумеется теперь совокупность правовых норм, которые относятся в конституционном государстве к способу и образу составления финансового закона, условиям взимания налогов и других сборов, контролю управления, ведущегося соответственно финансовому закону; другими словами, конституционные условия и ограничения управления финансами. Если понятие бюджетного права так определяется в объективном смысле, то в субъективном смысле его употребляют, как совокупность прав народного представительства по отношению к управлению государственными финансами.

Что бюджетное право имеет в политическом смысле величайшее

значение, и что его конкретным осуществлением существенно

Публикуется по: Пр. Елинек. Бюджетное право (перев. с нем.). – Ростов–на–Дону: Изд. Н.Е. Парамонова. 1906. – 44 с.

537

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

обусловливается положение парламента в государственном организме, это не нуждается в подробном обосновании. Критикой отдельных бюджетных предложений, отказом в требуемых правительством новых кредитах, отклонением требующих утверждения увеличений бюджета, несогласием на новые источники доходов, парламент может достигнуть большого влияния, с одной стороны, на финансовое хозяйство и управление вообще, и на политическое положение министерства – с другой. Конституционная теория рассматривает поэтому право утверждения налогов и вытекающее из него бюджетное право народного представительства, как центральный пункт парламентских полномочий. Так как бюджетное право может легко быть употребляемо, как оружие политики, то в нем скрываются зародыши глубоких конфликтов и самых трудных государственно-правовых вопросов.

Весьма большое значение имеет конституционное бюджетное право для правильного функционирования управления государственными финансами. Одно из великих зол всякого абсолютного государства было и есть невозможность контроля над его финансовой деятельностью, которая для своего процветания и для устранения всяких злоупотреблений требует совершенно независимого от правительства органа. Если абсолютные государства и опубликовывают даже свои бюджеты, то это еще не гарантия того, что эти бюджеты хоть сколько-нибудь соответствуют действительному ведению государственного хозяйства. Ясное доказательство всего этого дали в нашем столетии, например, бюджеты первой империи с ее призрачным парламентским и счетным контролем.

Ни в каком парламентском институте нельзя яснее установить такой живой связи с учреждениями сословного государства, как в бюджете. Право средневековых сословий на самообложение и распределение между собой податей есть исторический исходный пункт современного бюджетного права. В некоторых государствах, как например, в Вюртемберге, Бельгии, Венгрии старое сословное право утверждения налогов сохранялось до самого недавнего времени. Все же, несмотря на это, есть глубокая разница между конституционным финансовым правом, как оно установлено в сословном государстве и как оно установлено в современном конституционном государстве. В то время, как в первом сословия являются по отношению к государству самостоятельными корпорациями, которые распоряжаются сами наложенными ими на себя в форме двойственной, заключенной с государством юридической сделки, случайными платежами, во втором, палаты представляют собой органы конституционного государства, которым приходится заботиться об общем благе не меньше, чем самой короне и назначенным ею чиновникам. Поэтому то участие, которое, согласно государственным установлениям, народное представительство принимает в законодательстве о государственных финансах и в контроле над их управлением, стоит на

538

Классика публичного права

принципиальной основе, исключающей всякие личные интересы парламента, в то время, как сословное право утверждения податей служило легальным средством удовлетворения частных сословных интересов. Во всяком случае, образованию некоторых пунктов конституционного бюджетного права содействовала идея защиты парламентских полномочий от произвольных нападений со стороны правительства. Так, уменьшение срока действия законов о доходах до краткого периода, определение, что бюджет должен вотироваться ежегодно, может быть рассматриваемо, как стремление дать государственно-правовую гарантию народному представительству в том, что оно регулярно и ежегодно будет сзываться. И это обеспечение регулярного функционирования народного представительства служит не частным интересам этого органа, а общегосударственным.

Развитие бюджетного права в указанном направлении начинается прежде всего, как и все учреждения конституционного государства, в Англии, затем оно в течение революции и реставрации особым образом развивается во Франции, чтобы затем в связи с другими моментами вести к образованию бельгийского финансового и бюджетного права. Французское, а впоследствии и бельгийское бюджетное право влияли в большей или меньшей степени на соответствующие учреждения других конституционных континентальных государств. Этот исторический факт определяет весь ход нашего изложения, предметом которого служит прежде всего английское, французское и бельгийское право, затем право других государств, исключая немецкое и австро-венгерское, причем последние будут рассмотрены в конце.

2. Английское бюджетное право

Доходы английских королей покоились частью на доходах с королевских доменов, частью на сборах, основанных на применении верховной власти короля, как высшего ленного владельца и господина. Если при этих «обычных доходах» короля случались необычайные, вызванные войной или семейными обстоятельствами, расходы, то их можно было покрыть лишь за счет народного имущества. Опыты некоторых монархов XIII столетия обложить подданных произвольными налогами привели, вследствие сопротивления потерпевших, к постановлению, что ни один налог не должен быть ни взимаем, ни собираем «без согласия архиепископов, епископов, графов, баронов, рыцарей, владельцев замков и других свободных мужей страны». Со времени этого основного положения, выраженного в Statutum de tallagio non concedendo (25 Эдуарда I1) в Англии стало признанным правом, что

1 1297 г. (Прим. ред.).

539

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

парламентское согласие является необходимым условием для законного взимания какого бы то ни было налога, и если этот принцип впоследствии часто и нарушался, то парламент все же был в состоянии добиться вновь его признания со стороны короны в самой определенной форме. При Стюартах в великой борьбе между короной и парламентом, последний выходит победителем и устанавливает свое безусловное право утверждать налоги в известной петиции о правах (1628), а затем и в билле о правах (1689), в такой прочной форме, что с того времени никаких сомнений больше право это не возбуждало. И раньше не раз утверждались под контролем парламента суммы для известных целей, но лишь с этого времени становится ясным для всех, что платежи производятся подданными исключительно для блага всего государства, и, следовательно, расходование их должно подлежать общественному контролю. Со времени Карла II вместо утверждения требуемых сумм огулом выступает утверждение их по частям, так называемая аппроприация. В силу оговорки, присоединенной к постановлению об аппроприации, правительство обязано отдавать парламенту отчеты об употреблении взимаемых сумм. Парламент, который после изгнания Стюартов перестает верить короне, видит в ежегодном утверждении государственных расходов, рядом с утверждавшимся вначале только на 6 месяцев «mutiny act’ом», гарантию своего ежегодного созыва.

К концу царствования королевы Анны1 с победой парламентского образа правления, парламент достиг такого непоколебимого могущества, что резким конфликтам между ним и правительством был раз навсегда положен конец. Коли уже в Средние века некоторые поступления, а именно таможенные пошлины, утверждались на долгое время, и если уже Кок разделил парламентские субсидии на временные и продолжительные, то с этого времени законом устанавливаются постоянные источники доходов и постоянные статьи расходов. Доходы, притекающие из постоянных источников, были превращены в фонды, а последние были объединены в три фонда, так называемые «aggregate, general и south sea fond». Каждый фонд предназначался для покрытия известных расходов. Законом 27 Geo III с. 13 (1787 г.)2 из этих фондов образован единый фонд, так называемый «консолидированный фонд». Затем консолидированный фонд Ирландии, по закону 1816 г. (56 Geo III с. 98) соединен с английским и по биллю Vict. с. 2 (1837 г.) к нему присоединены были всякие наследственные доходы короны. Нынешнее законодательное положение консолидированного фонда покоится на биллях 17 и 13 Vict. с. 94 (1854) и

1Начало 18–го столетия. (Прим. ред.).

2Английские законы цитируются иначе, чем законы континентальных стран. Цифра, стоящая впереди указывает на год царствования монарха, в правление которого закон был издан, затем следует имя монарха; буква с (chapter) означает закон; цифра указывает № закона по порядку. Таким образом, 27 Geo III с. 13 значить 13–й закон 27–го года царствования Георга III, т.е. 1787 г. (Георг III взошел на престол в 1760 г.).

540

Классика публичного права

19 и 20 Vict. с. 59 (1856), по которым фонд, отягощенный новыми расходами, освобожден от некоторых старых, а эти последние превращены в временные налоги, требующие каждый раз особого утверждения. К постоянным расходам, которые по закону покрываются консолидированными фондами, принадлежат проценты по государственным долгам, цивильный лист, утверждаемый в определенном размере, при вступлении на престол каждого монарха на все время царствования его, большая часть расходов по оплате гражданской государственной службы, и государственные пенсии, причем обе последние статьи были прежде интегрированными составными частями цивильного листа. Эти постоянные расходы составляют теперь приблизительно 1/3 всех расходов и вообще не вносятся в ежегодный бюджет; они должны, по раз и навсегда изданным законам, покрываться каждый год из консолидированного фонда, причем возобновления полномочий правительства со стороны парламента здесь не требуется. Но доходы консолидированного фонда до того значительны, что они далеко превышают сумму, необходимую на расходы, отнесенные за счет фонда, и этот избыток парламент употребляет на покрытие расходов, требующих ежегодного утверждения. Поэтому в настоящее время только приблизительно 1/7 всех государственных расходов покоится на доходах, которые должны быть добыты в силу ежегодных парламентских ассигнований.

Для ежегодно установленного бюджета важны следующие государственно-правовые основные положения. Все денежные ассигновки могут происходить лишь по инициативе короны и еще по сей день денежные билли формально являются как бы требованиями короля, предъявляемыми им общинам, а последние ни в коем случае не могут ассигновать большие суммы, чем требуемые правительством от имени короля. Палата лордов не имеет права изменять денежные билли, она может их лишь в целом принять или отвергнуть. Блекстон обосновал это, в сущности лишь исторически объяснимое, правовое положение, тем, что лорды недостаточно независимы от короны для того, чтобы при обложении налогами и утверждении расходов иметь в виду беспартийные интересы народа. Но этим мотивам во всех континентальных конституциях с двухпалатной системой, первая палата при обсуждении финансовых законов занимает, по сравнению со второй, всегда второстепенное положение, причем подобные законы должны быть или внесены сперва во вторую палату (Бавария, Саксония, Бельгия, Австрия, Венгрия, Франция, Испания, Дания, Соединен. Штаты), или же в бюджетный закон по английскому образцу первой палатой не могут быть внесены поправки (Пруссия, Вюртемберг, Баден, Гессен).

Но как ограничение преимущественного значения общин в денежных делах, лорды сумели провести закон, запрещающий «tacks»,

541

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

смешанные законы, т.е. постановление, что никакой денежный билль не может содержать в себе законодательных определений, которые не стоят в непосредственной связи с денежными ассигнованиями, так как иначе конституционное законодательное право палаты лордов стало бы совершенно иллюзорным или, по меньшей мере, значительно пострадало бы. И это положение английского государственного права нашло приложение в конституционных актах многих континентальных государств, особенно немецких.

Порядок обсуждения и вотирования годичного бюджета происходит,

вобщем, следующим образом: на требование короны ассигновать необходимые суммы, нижняя палата принципиально постановляет, что «Его Величеству должны быть отпущены денежные средства». Затем, на другой день, палата, превратившись в комитет всей палаты (что представляет преимущество в смысле ничем формально не связанного обсуждения), делает постановление относительно принятого накануне решения палаты, чтобы снова представить свои резолюции в обычном заседании палаты. Последняя соглашается с постановлением комитета, чтобы затем, превратившись в свою очередь в комитет субсидий «committee of supplies» утвердить требуемые суммы, согласно заключающимся в проекте правительства предложениям.

Приняв постановление об ассигновали требуемых сумм, палата, превратившись снова в комитет по изысканию средств «committee of thevhole house of ways and means», учрежденный в недавнее время наряду с committee оf supplies, совещается о способе покрытия расходов «о путях и средствах». В эту комиссию канцлер казначейства представляет доклад о финансовом положении в соответствующем году. Этот доклад канцлера казначейства называется в Англии бюджетом.

Решения комитета должны вноситься в палату, которая обыкновенно их просто одобряет. Отдельные ассигнования соединяются к концу сессии

ваппропpиaционный билль «Appropriationsbill», к которому присоединяется оговорка, что отпущенные суммы могут быть употреблены лишь для целей, упомянутых в билле (аппроприационная оговорка). Лишь аппроприационный акт содержит, по единодушному мнению всех английских юристов, формальное полномочие правительства на взимание и расходование ассигнованных денежных средств. Противоположное мнение Гнейста, что отказ в утверждении бюджета был бы пустым актом «actus inanis», который мог бы быть заменен королевским указом, не находит никакой опоры в правовых воззрениях даже самих англичан. Отказ в утверждении бюджета, как конституционное принудительное средство против министерства – в парламентском государстве вообще немыслим. Кабинет есть не что иное, как только комиссия парламентского большинства, и достаточно одного вотума недоверия, чтобы устранить ставший неугодным палате кабинет. И

542

Классика публичного права

поэтому-то английские юристы и говорят, что impeachement и отказ от податей покоятся «ржавея в арсенале конституционных военных доспехов».

Если бы, однако, когда-нибудь система парламентского правления партий, вследствие развивающейся демократизации избирательного права и вытекающего отсюда разложения крепко сомкнутых партий, потерпела крушение, то при возможном конфликте из-за бюджетного права едва ли бы мнимая правовая устойчивость изданного без согласия парламента королевского указа, который уполномочивал бы кабинет производить расходы, представила бы английскому правовому сознанию юридическое решение подобного конфликта.

Аппроприационный акт приводится в исполнение лишь к концу парламентской сессии. Для того, чтобы покрыть текущие правительственные расходы казначейству по акту о субсидиях «ways and means Act», дается полномочие на взимание нужных сумм, которыми с 1866 г. его ссужает английский банк.

Королевское согласие на аппроприационный билль, которое превращает его в парламентский акт, дается в иной форме, чем на остальные государственные акты. Оно выражается не в обычно принятой фразе «La reine (le roi) le veult». («Королева (король) соизволяет»), а следующими словами: «La reine (le roi) remercie les bons sujets, accepte leur bénévolence et ainsi le veult» («Королева (король) благодарит своих верноподданных, принимает их дар и дает свое соизволение»). Старая форма ассигнования денежных сумм в виде добровольного подарка, указывает на последние следы прошлого в современном государственном праве.

Контроль над расходованием ассигнованных средств совершается довольно сложным образом посредством «departement of the Exchequer and Audit» (счетной палаты), казначейства и постоянной парламентской комиссии государственной отчетности. Оба первых органа должны заботиться о государственных счетах и административном контроле в то время, как функционирующая с 1862 г. постоянная комиссия не только выполняет парламентский контроль, но должна вносить и законодательные поправки в систему счетоводства. Формального освобождения кабинета от ответственности не существует.

3. Французское бюджетное право

Если парламентское обсуждение бюджета возникло сначала в Англии, то технически-финансовая сторона его постольку, поскольку это касается конституционно-правового положения бюджета, в той форме, в какой она имеет место в большинстве европейских государств, возникла и развилась во Франции, в течение революции и реставрации. Когда были

543

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

созваны генеральные штаты, то третье сословие связало свои требования с правом утверждения налогов, как это было повсюду в Европе во времена расцвета сословных государств. И когда поэтому Неккер в день открытия собрания государственных сословий внес постоянный, состоящий из законом установленных приходо-расходных отделов, бюджет, отдельные статьи которого могли быть изменяемы лишь путем законодательства, то предложение это не встретило никакого сочувствия.

Напротив, все до сих пор существовавшие налоги были объявлены незаконными, и было утверждено лишь временное продолжение взимания их. В заседании 27 июля 1780 г. было констатировано, что все cahiers требовали исключительно периодического утверждения налогов.

Но лишь только третье сословие провозгласило себя национальным собранием и, таким образом, сознало, что оно есть представитель суверенного народа, характер принадлежащего ему права утверждения налогов меняется. Ибо теперь народному представительству приходится обсуждать и решать не только о предоставлении или об отказе самодержавному королю в добровольном даре, но и заботиться об удовлетворении государственных нужд, которые с железной необходимостью требуют экономических жертв со стороны граждан страны. Поэтому декларация прав человека, которая желала быть лишь определением свободных прав индивидуумов, констатирует как обязанность народа – платить подати, а обязанность представительства этого народа – налагать таковые. Это выражено чрезвычайно ясно: (ст. 12). «La garantie des droits de l’homme et du citoyen néccessite une force publique; cette force est done instituée pour l’avantage des tous… (ст. 13). Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration une contribution commune est indispensable»1. To, что в Англии достигается в течение десятков лет, а именно: признание чисто государственного правового характера податей, во Франции создается в течение немногих дней. Конституция определяет, что установление, продление срока и взимание податей могут быть приведены в исполнение лишь путем закона,

своего представительства должен ежегодно решать, каким образом удовлетворить государственные потребности. Для того, чтобы совершенно не уничтожить права короля по отношению к законодательству, были объявлены запрещения смешанных законов (закон 13 июня 1791 г., Art. 95).

Вследствие соображений Мирабо, указавшего с одной стороны на опасность низведения налогов до степени однолетних законов (leges

1 Для обеспечения прав человека и гражданина необходима общественная власть. Эта власть, следовательно, учреждена для общей пользы… На содержание общественной власти и на издержки по управлению необходимы общественные сборы.

544

Классика публичного права

annuae), а с другой – на английские институты постоянного бюджета и консолидированного фонда, было постановлено, что предназначенные для уплаты национального долга и цивильного листа суммы ни в коем случае не могут быть отвергнуты. Но к системе постоянных податей, при признанной негодности господствовавшей в то время податной системы и ожидаемом изменении системы расходов, не решались еще тогда перейти. Идея отказа в налогах, как конституционного принудительного средства против короны, при слабости последней играет среди мотивов, которыми руководствовалась конституанта при установлении бюджетно-правовых определений, лишь второстепенную роль.

Якобинская конституция 24 июня 1793 г. содержала весьма недостаточные определения относительно ведения финансов. Большое значение для истории французского бюджетного права приобрело государственное устройство (конституция) Директории. Она взяла из конституции 1791 г. принцип ежегодного утверждения общественных налогов законодательным корпусом; причем ту часть первой конституции, которая касается определения продолжительности срока налогов, конституция Директории заменила пунктом, что всякие налоги утверждаются на один год, и для последующего взимания их требуется новое утверждение (ст. 302). Печальное состояние финансов того времени

иэкспериментальный характер всех законодательных попыток в области податного законодательства, объясняют эту новую форму государственного устройства. Но право свободно устанавливать податные законы только на один год было, однако, ограничено принципиальным постановлением, что ежегодно должны быть устанавливаемы поземельные

иличные налоги. В конституции Директории выступает далее стремление ввести окончательные улучшения в области бюджета, государственного счетоводства и контроля государственной отчетности. Но развитие бюджетного права прерывается вскоре конституцией консульства. Последняя ограничивает всю деятельность законодательного корпуса лишь правом налагать veto на новые законы. И впервые теперь бюджет представляется, как одно целое, как проект закона, который должен содержать соединение воедино всех государственных расходов и доходов, причем законодательному корпусу не предоставляется никакого, как прежде, влияния на осуществление бюджетного закона. Законодательный корпус мог принять или отвергнуть и бюджет, как и всякий другой, предложенный на его рассмотрение, правительственный акт, но ни в коем случае не мог его изменить. Отсюда и вытекло вотирование всего бюджета

– en blос, которое продолжается во все наполеоновское время; вотирование это обозначает не признание суверенной народной воли, регулирующей по своему благоусмотрению закон о государственном бюджете, а скорее невозможность всякого практически действительного финансового контроля со стороны правительства, которое совершенно произвольно

545

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

распоряжается бюджетом, причем даже счетный контроль совершенно иллюзорен. Это состояние абсолютистского финансового хозяйства удерживается до конца первой Империи. Так как обнародованный бюджет был чистым бюджетом и, кроме того, содержал массу серьезных пробелов, то уже по одним этим основаниям нельзя себе составить по этим бюджетам хоть сколько-нибудь ясного представления о финансовом хозяйстве того времени. К этому, вотируемому en bloc, чистому бюджету наполеоновского времени примыкает и реставрация, со времени которой начинается развитие бюджетного права в современном его виде.

Прежде всего начинается специализация вотумов, которые, все больше и больше расширяясь, проводятся народным представительством, требующим все большего влияния на выработку бюджетного закона. Законом 25 марта 1817 г. было постановлено, что кредиты должны быть вотированы по министерствам и передача их возможна лишь по особому королевскому указу, который немедленно должен быть представлен палатам на утверждение. Вскоре после этого чистый бюджет был заменен бюджетом валовым и решено, чтобы в будущем министрам, по особому закону, который должен быть вотирован еще до внесения в палаты следующего годового бюджета и называться впредь счетным законом, было предоставлено ведение согласно с бюджетом хозяйства в области своих министерств.

Распределение кредитов внутри каждого отдельного министерства производилось королевскими ордонансами. Палаты потребовали поэтому еще большей специализации вотумов. Неограниченный срок для расходования однажды ассигнованных сумм и произошедшая отсюда затруднительность финансового контроля подали опять-таки повод к оживленным парламентским жалобам. Шаг за шагом следует по королевскому ордонансу 14 сентября 1822 г. ограничение срока для расходования утвержденных на год расходных кредитов таким образом, что ассигнованные суммы могут быть употребляемы maximum лишь в течение 9 месяцев по истечении финансового года; затем по ордонансу от 6 июля 1826 г. следует предписание счетной палате ознакомить палаты с контролем счетов, представленных ей министрами, и, наконец, по ордонансу от 1 сентября 1827 г. установлена дальнейшая специализация парламентских вотумов, причем кредиты отдельных министерств делятся на секции. Каждая секция образует с этого времени предмет особого парламентского вотума, внутри же каждой секции распределение кредита происходит и впредь по королевскому ордонансу, при чем этот ордонанс должен быть опубликован до наступления бюджетного периода. Точно так же бюджет департаментских и коммунальных общественных союзов, который покрывается добавочными платежами к налогам, отныне вносится в государственный бюджет. Бюджет расходов требует после этой решительной реформы 93 вотума. Закон 2 августа 1829 г. связывает

546

Классика публичного права

специальный бюджет с общим. Предложение Бенжамена Констана и Лафита провести английское деление бюджетов на постоянный и ежегодно меняющийся (1827 г.) осталось безрезультатным, так как оно было сделано

винтересах большей парламентской свободы в утверждении и отказе налогов; правительство же думало, что обеспечением большей специализации вотумов, оно достаточно удовлетворило парламентским желаниям. Но во всю эпоху реставрации необходимость внесения бюджета

впалаты и вотирования его не опирается на положения конституционного права. Хартия заключала лишь (ст. 34, 48 и 49) указания относительно утверждения налогов. То, что развилось в это время во Франции по большей части путем обычного права, становится только в Бельгии в 1831 г. принципом конституции. Точно так же, столь часто повторявшееся впоследствии учение об отказе в бюджете, как легальном конституционном принудительном средстве, во время реставрации и позже отвергалось парламентскими авторитетами. Именно Б. Констан, которого Гнейст неоднократно выставляет, как создателя этой враждебной государству теории, энергично протестует против нее. (Ср.: Jellineck «Закон и указ», с. 154).

Вэпоху июльской монархии продолжается успешное поступательное движение по тому же пути, на который палаты вступили еще во время реставрации. Происходит дальнейшая специализация вотумов. По закону

29 января 1831 года установлено разделение бюджета каждого министерства на специальные главы и запрещение перестановки и замены кредитов между различными главами. Единство в финансовом хозяйстве (по закону 9 июля 1836 г.) получило свое выражение в формальном включении, установленных раньше отдельно, специальных бюджетов в главный бюджет. Далее, вырабатываются постановления, которые имеют своим содержанием право контроля палат, регулирование бюджетных

бюджета в действующей еще и поныне форме.

Во время второй империи, при новом режиме, проникнутом бонапартистскими традициями, происходит движение назад и в этом пункте. Число вотов сильно ограничивается и достигает по ограничительной реформе 1861 г. лишь 50. Действительного реального парламентского контроля во всю эпоху с 1851 по 1870 г. не существовало. Известное значение имеет лишь императорский декрет 31 мая 1812 г., который содержит еще до сих пор действующие основные постановления о счетоводстве. Бюджетное право третьей республики покоится на принципах, выработанных в течение реставрации, июльской монархии и второй республики. Изложение особенностей технической постановки современного Французского бюджета (сравни Лебон, «Государственное право французской республики» в «Курсе государственного права»

547

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Марквардсена с. 160) завело бы нас слишком далеко. Следует заметить, что бюджет расходов обнимает до 700 голосований. На основе деклараций расчетной палаты вотируется палатами, так называемый «loi des comptes» (счетный закон) или «loi de reglement definitif» (закон об окончательном урегулировании), проект которого должен быть предложен министерством. Период приведения в исполнение бюджета начинается с 1 января. Если до этого времени бюджет не принять, то палаты ассигнуют временный кредит в одну двенадцатую часть предыдущего бюджета. В настоящее время французское бюджетное право дает повод к различным контроверзам. По республиканскому государственному праву палаты, как носители законодательной власти, могут по желанию изменять или отклонять всякий закон, но лишь в формах законодательства. Теперь часто, то здесь, то там производятся удачные попытки отмены палатой депутатов законных институтов путем отклонения какого-нибудь бюджетного предложения с явным ограничением конституционных прав сената. Французские государствоведы утверждают, что в подобных случаях невозможность проведения соответствующих законов наступает лишь временно, что вторичное утверждение зачеркнутого кредита в следующем году дает опять силу этому закону и что формальное право подобными отказами не уничтожается. С другой стороны было повторено предложение Мирабо и Лафита провести, во избежание фактической отмены закона или уничтожения его путем бюджетных вотумов, деление бюджета, по английскому образцу на постоянный и временный. Но это предложение до сих пор не проведено.

4. Бельгийское бюджетное право

Особенная форма бельгийского бюджетного права стоит, по всеобщему мнению, в теснейшей связи со старыми политическими институтами этой страны. В католических Нидерландах право утверждения податей сословиями удержалось в неизменном виде во все время испанского и австрийского владычества вплоть до включения Бельгии в состав Франции.

Исключая западную Фландрию, никакие налоги не могли быть взимаемы без согласия сословий, даваемого лишь на короткое время. В борьбе против Иосифа II, угрожавшего Старо-Бельгийской конституции, было использовано право отказа в субсидии. Когда в 1830–1831 г. национальный конгресс установил новую бельгийскую конституцию, то воспоминание о древнем праве страны свободно утверждать субсидии на очень короткие промежутки времени сохранилось еще в памяти членов конгресса. Тем не менее постановления бельгийской конституции о финансах станут понятными лишь тогда, когда будет принято во внимание состояние последних во время нидерландского господства 1815–1830 гг.

548

Классика публичного права

Нидерландская податная система возникла при сильной оппозиции со стороны бельгийских членов палаты и в значительной степени была проведена в пользу голландцев. Как признанная несправедливой, эта податная система могла поэтому лишь временно быть сохраненной национальным конгрессом. Вследствие этих причин принципиально исключалась возможность введения постоянных податей. Сюда присоединялся еще другой вне Бельгии малоизвестный момент.

В Нидерландах в течение 1815–1830 г. было проведено разделение бюджета на две части: постоянный и временный бюджеты, причем первый подлежал через каждые десять лет пересмотру. Этот десятилетний бюджет, охватывавший бо́льшуючасть всех доходов и расходов, вызывал, главным образом, недовольство в Бельгии, потому что основательный контроль финансового управления становился благодаря ему совершенно невозможным. Национальный конгресс оказался вследствие этого явно враждебным по отношению к признанной нецелесообразной системе постоянных или даже действующих на значительные промежутки времени законов о доходах и расходах. Оттого-то все сопутствующие статьи конституции приняты в plenum' без всяких дебатов. В то время, как в конституционных постановлениях о финансах восстановляется старое бельгийское земское право, формулировка этих определений взята из французских конституций периода революции. Все законы о приходах провозглашаются: «leges annuae» годичными законами в ст. III: Les impôts au profit de l'etat sont votés annuellement. Les lois qui les établissent n'ont de force que pour un an, si elles ne sont renouvelées 1. С другой стороны, ст. III постановляет: Chaque année les chambres arrêtent la loi des comptes et votent le budget. Toutes les recettes et dépenses de l'Etat doivent être portées au budget et dans les comptes 2 . Благодаря этому, в истории европейского конституционного строя впервые выступает конституционно-правовое положение, на основании которого все приходы и расходы государства должны быть вносимы в ежегодно вотируемый бюджет. Установление ежегодного бюджета и его вотировка палатами берется из современной французской практики, хотя последняя и не основывается на постановлениях конституции.

5. Рецепция франко-бельгийского бюджетного права в остальных конституционных государствах Европейского континента

Нет нужды давать здесь более точные указания на то, какую роль сыграли французская хартия 1814 г., парламентские завоевания

1Налоги в пользу государства вотируются ежегодно. Законы, устанавливающие их, действительны только на один год, если они не возобновлены.

2Ежегодно палаты устанавливают счетный закон и вотируют бюджет. Все доходы и расходы государства должны быть внесены в бюджет и в отчет.

549

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

французских палат до 1848 г. и бельгийская конституция как типы при введении конституционных учреждений в остальной Европе. Как и в других областях, точно так же и в бюджетном праве они служат образцами, которые во что бы то ни стало должны быть осуществлены, и поэтому в конституционном законодательстве всех континентальных государств происходит продолжавшийся до новейшего времени процесс рецепции французско-бельгийского бюджетного права. В некоторых государствах, именно в германских, заимствованное из чужого права, перерабатывается своеобразным образом; конституционные грамоты, созданные до 1831 г., содержат наподобие хартии лишь определения об утверждении налогов, в то время, как определения о внесении бюджета в палаты, или совсем не подлежат конституционному законодательству, или не выражаются в определенном предписании вотирования бюджета в форме законов. Из конституционных грамот позднейшего времени следует упомянуть о сардинском статуте 4 марта 1848 г., ныне основном законе королевства Италии, который подобно хартии, не содержит никаких ясных определений бюджета (ср.: Statuto fondamentale ст. 10, 30). Наиболее самостоятельно выработалось бюджетное право в Швеции, где оно, опираясь на правительственный акт 6 июня 1809 г., напоминает более английские, чем французские воззрения, но все же оно развилось совершенно своеобразно. И норвежское бюджетное право отступает от французского типа, хотя в норвежском основном законе 4 ноября 1814 г. время действия законов о налогах, по французскому образцу, установлено в 1 год. И признанием, что стортинг не имеет права свободного отказа в ассигновании расходов постольку, поскольку дело идет о законно необходимых повинностях государства, норвежское бюджетное право особым образом отличается от такового же других континентальных стран. Конституционные грамоты, или изменения в конституциях, опубликованные после 1831 г. за немногими исключениями более или менее придерживаются бельгийских правовых воззрений. Бельгийское право было реципировано в Италии, Португалии, Нидерландах, Люксембурге, Румынии, с модификациями – в Сербии и в Греции. В какой степени Германия и Австро-Венгрия находятся под его влиянием, покажет нам дальнейшее изложение.

6. Бюджетное право немецких союзных государств

Бюджетное право немецких монархических государств постольку, поскольку в них вообще находят себе место конституционные учреждения, определяется, с одной стороны, воспоминаниями о старословных учреждениях, с другой – влиянием французской хартии и существовавшим во время ее господства парламентским движением во Франции. К этому

550

Классика публичного права

присоединяются еще особые законоположения, требуемые отчасти союзным правом.

Бюджетное право государств южной и средней Германии, которые раньше других усвоили конституционные формы, представляет прежде всего право утверждения налогов, как и право согласия на отчуждение государственных имуществ и допущение государственных займов. Абсолютное право утверждения доходов не дано сословиям, так как доходы от уделов и других источников совершенно независимы от сословного обсуждения. Принцип сословного государства, что взимать налоги с согласия сословий страны можно лишь при недостаточности камеральных доходов, оказывается еще действующим. В некоторых из древнейших конституций наблюдается еще участие комиссий ландтагов в управлении государственной кассой, как это было правилом при сословном строе.

Во всех конституциях требуется от правительства, чтобы оно вносило всегда бюджет на обсуждение сословий, ибо, лишь на основании такого бюджета, можно приблизительно установить нужды данного финансового периода. О том, что бюджет в конечном счете должен быть утвержден законодательным путем и обнимать все доходы и расходы, обыкновенно не говорится. Только вюртембергская конституция определяет (§ 12), что главный бюджет должен быть признан и принят сословиями. В Баварии еще и поныне, мы находим бьющее в глаза выражение государственно-правового различия между проверкой бюджета и согласием на него в санкционной форме финансового закона, которая гласит следующее: «Мы по совету, а постольку, поскольку дело идет о взимании прямых и изменении косвенных налогов и, по соглашению с палатой государственного совета и с палатой депутатов, решили и постановили о государственных доходах и расходах на… финансовый период… следующее»… Из права проверки бюджета вытекает, однако, право его установления; практическое значение этого права обыкновенно не меньшее, чем необходимость, согласно конституции, соглашения относительно бюджета между короной и народным представительством. Бюджет является обыкновенно или как составная часть бюджетного закона или, как (Бавария) начертание финансового закона содержащего лишь пункт об утверждении налогов, или бюджет только объединяется, но не опубликовывается в таком виде (Саксония и другие небольшие государства). В Бадене, Гессене, в Саксен-Мейнингене (по закону 11 мая 1898 г.) принципы установления бюджета урегулированы законом. Что бы избегнуть злоупотребления правом утверждения налогов, конституциями часто запрещались смешанные законы, и сословиям было вменено в обязанность утверждать признанные необходимыми налоги (например Вюртембергская конституция § 24, Саксонская – § 97). Постановлением немецкого союза от 1832 г., отказ в утверждении податей

551

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

признан недопустимым средством для проведения сословных желаний. Иные конституции реципировали это запрещение в такой форме, что ландтаг не может отказаться от утверждения уже существующих налогов и податей постольку, поскольку они необходимы для существования управления, соответствующего обязанностям и конституции союза и в особенности поскольку налоги необходимы для покрытия расходов, основанных на союзно-гocyдарственных или частно-правовых обязательствах. Опубликованные после или во время 48 года конституции, между которыми первое место занимает прусская, признают в большинстве случаев бельгийские постановления о бюджете. Прусская конституция 31-го января 1850 г. определяет в ст. 99 следующее: все приходы и расходы государства должны быть ежегодно заранее определены и внесены в государственный бюджет. Последний ежегодно устанавливается посредством закона. Ст. 100: подати и налоги для нужд государственной казны могут быть взимаемы лишь в том случае, если они включены в государственный бюджет или установлены особым законом.

Ст. 109 содержит постановления, принципиально отступающие от французско-бельгийского права, по которым существующие подати и налоги продолжают взиматься, пока не будут изменены особым законом. Эта статья находилась в конституции 5 декабря 1848 г., потом была большинством ландтага признана не конституционной и несмотря на сопротивление меньшинства, к которому принадлежал и депутат фон Бисмарк, она была изъята. Сомнительные в государственно-правовом отношении положения, к которым приводило часто вовремя не произведенное голосование бюджета, вызвали в Пруссии в 50-х годах предложение ввести постоянный бюджет расходов; но это предложение не встретило сочувствия. Для того, чтобы сделать возможным своевременное голосование бюджета, было установлено считать 1 апреля началом бюджетного года.

Контроль финансов производится в небольших государствах очень часто комиссией ландтага, в больших же государствах находятся особые счетные палаты (в Пруссии – высшая счетная палата), которые должны производить административную предварительную поверку государственного счетоводства. Признание того, что правительство ведет управление финансами согласно бюджета, производится не путем закона, а лишь простым постановлением палаты; это постановление называется в Пруссии снятием ответственности (decharge). Напротив, уклонения от бюджета по ясному постановлению прусской конституции (ст. 104) требуют дополнительного согласия палат – пункт, который вытекает из неотъемлемого бюджетного права палат; поэтому-то он имеет значение и для остальных немецких монархических государств. Отступлениями от бюджета по прусскому праву считаются и все уклонения от объединенных по соглашению с палатой депутатов, специальных отделов бюджета, а не

552

Классика публичного права

только от опубликованных в законодательном порядке положений бюджета. Аналогично бюджетному праву палат и ландтага в монархических государствах построено и бюджетное право бюргерского общества вольных городов по отношение к сенатам.

Бюджетный период продолжается в Пруссии один год, в остальных государствах − от одного года до четырех лет.

Основание империи внесло значительное ограничение в бюджетное право народных представительств союзных государств, так как у законодательных факторов отнято было право свободного распоряжения установленными имперскими законами платежами союзных государств в пользу империи.

7. Бюджетное право немецкой империи

Постановления конституции о бюджете немецкой империи в своей структуре также в значительной степени создались под влиянием французско-бельгийского бюджета. Имперская конституция ясно постановляет, что составленные ежегодно сметы всех доходов и расходов должны вноситься в имперский бюджет, что этот последний должен быть установлен до начала бюджетного года (ст. 69). Для покрытия имперских расходов служат прежде всего могущие остаться излишки от предыдущих годов, доходы от таможенных пошлин, от косвенных налогов на предметы потребления, почтово-телеграфные доходы. Поскольку расходы этим не покрываются, они до введения имперских налогов должны покрываться взносами отдельных союзных государств, соразмерно численности населения их, – так называемыми, матрикулярными взносами, причем эти взносы должны быть определены имперским канцлером и достигать высоты, необходимой для выполнения расходного бюджета.

Согласно 2 абзацу 28 статьи, все доходы от таможенных пошлин и косвенных налогов на предметы потребления должны за вычетом известных сумм поступать в имперскую кассу. Этот принцип нарушен имперским законом 15 июля 1879 г., который гласит: если сумма доходов с таможенных пошлин и налогов на табак превысит 130 млн. марок ежегодно, то излишек должен быть передан отдельным союзным государствам, соразмерно той численности их населения, по которой они были привлечены к уплате матрикулярных взносов1.

Далее, закон 1 июля 1881 г., касающийся взимания имперских штемпельных пошлин и закон 24 июня 1887 г. о водочном налоге, постановляют, что доходы от этих сборов должны поступать в имперскую кассу и затем передаваться отдельным союзным государствам, сообразно той численности населения, по которой они привлекались к

1 Закон этот теперь отменен.

553

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

матрикулярным взносам; таким образом, фактически упомянутые избытки поступали собственно не в имперскую кассу, а в кассы отдельных стран. Если конституция смотрела на институт матрикулярных взносов, как на временный («до тех пор пока не будут введены имперские налоги»), то, благодаря этим законам, матрикулярные взносы превратились в постоянный институт финансового хозяйства империи. Всеобщее обязательство союзных государств относительно платежа матрикулярных взносов в некоторых государствах модифицировано тем, что им приходится вносить относительно большую сумму, потому что известные, принципиально имперской кассе принадлежащие, доходы поступают в них в местную государственную кассу. Наряду с матрикулярными взносами, некоторым государствам приходится уплачивать, так называемый, Aversum за ускользающие от империи таможенные изъятия. Имперские расходы утверждаются обыкновенно лишь на год, но могут вотироваться и на более продолжительное время, и в последнем случае подлежащие израсходованию в текущем году суммы должны также войти в бюджет.

Бюджет доходов есть чистый бюджет, к которому должны быть присоединены валовые цифры и расходы по взиманию.

Своеобразно построен военный бюджет, вследствие исключительного положения Баварии. В союзном договоре с Баварией 23 ноября 1870 г. отдел III, § 5 строчка II ясно сказано, что Бавария обязуется израсходовать на свой контингент и на учреждения, относящиеся к нему, сумму, равную той, какая сообразно с численностью армии назначена военным бюджетом немецкой империи для остальных частей союзного войска. Из союзного бюджета исключается сумма, необходимая для содержания контингента королевства Бавария. Расходование регулируется специальным бюджетом, составление которого предоставляется Баварии. Для этого образцом в общем должны служить те статьи бюджета, которые имеют в виду содержание остального союзного войска. Установление специального бюджета, таким образом, должно быть обсуждаемо с точки зрения баварского государственного права. Назначение же специальных бюджетов остальных контингентов зависит, напротив, уже от империи. Так как имперская конституция не могла опираться на какие-либо аналогичные определения бельгийской конституции, по которой законы о доходах ограничены в их действии во времени, то отсюда следует, что рейхстаг не имеет свободного права утверждения доходов, по крайней мере постольку, поскольку дело идет о законом установленных источниках доходов. Насколько связано законом его право назначать расходы, об этом будет сказано в следующей главе.

Бюджетное право рейхстага ограничивается статьей 62 (4 абзац), по которой при установлении бюджета военных расходов в основу кладется законно установленная на основании конституции организация имперского войска и также статьей 78 (2 абзац), определяющей, что те предписания

554

Классика публичного права

имперской конституции, по которым установлены известные права отдельных союзных государств, в их отношении ко всему союзу, могут быть изменены лишь по соглашению с заинтересованным союзным государством. В силу последнего постановления, изменение присвоенных отдельным государствам прав путем бюджетных постановлений признано противным конституции. Относительно формальных требований к бюджетному закону приложимы те же определения, как и для других имперских законов. Бюджетный закон создается, таким образом, согласным решением рейхстага и союзного совета и должен быть составлен и опубликован императором за ответственностью имперского канцлера. Бюджетный год по закону 20 февраля 1876 г. начинается первого апреля. Дополнительные бюджеты должны также быть установлены, само собой разумеется, путем законодательства. Об употреблении всех доходов империи имперский канцлер должен ежегодно отдавать отчет союзному совету и рейхстагу (ст. 72).

Предварительная проверка всех счетов производится счетной палатой Германской империи – учреждением, соединенным с прусской высшей счетной палатой. Удовлетворительного государственно-правового всестороннего регулирования счетного контроля еще не имеется. Союзному совету и рейхстагу подается общий отчет о выполнении бюджета с замечаниями счетной палаты, на основании которого имперский канцлер освобождается от ответственности посредством простых заключений союзного совета или рейхстага; таким образом, снятие ответственности не производится законодательным путем. Эти заключения составляют в Германии, как и в других государствах, если они где-нибудь являются даже и в форме закона, акт, подобный судебному приговору, и в этом отношении они совершенно лишены законодательной свободы. Управление финансами имперских земель и колоний совершенно отделено от управления финансами империи. Местный бюджет Эльзаса и Лотарингии устанавливается обыкновенно особым местным законом (по закону 2 мая 1887 г.). Для этого может быть избрана и форма имперского законодательства, что имеет практическое значение лишь в случае конфликта между правительством и местной земской управой. Счеты проверяются союзным советом и земской управой. Если бы последняя отказалась снять ответственность с правительства, то это могло бы быть выполнено рейхстагом. Для управляющихся за счет империи колоний устанавливаются посредством имперского закона особые бюджеты (закон 30 марта 1892 г.), об исполнении которых приходится отдавать отчет союзному совету и рейхстагу. Но обязательству какой-нибудь колонии отвечает не имперский фиск, но исключительно имущество данной колонии.

555

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

8. Бюджетное право австро-венгерской монархии

Никогда не проведенная в жизнь октроированная конституция австрийской монархии 4 марта 1849 г. установила по бельгийскому образцу для бюджета форму ежегодного закона и содержала явно заимствованное из прусской конституции 5 ноября 1848 г. постановление о продолжении взимания уже существующих податей и налогов. Крах вновь восстановленного абсолютизма после войны 1859 г., вследствие угрожающего ухудшения финансов, ни на йоту не подвинул дела вперед. Восстановление конституционной жизни начинается с 1860 г., благодаря признанному за усиленным рейхстагом (ублюдком из государственного совета и парламента) праву участия в составлении ежегодных смет государственного бюджета, в изменении финансового законодательства и важных актов финансового управления.

Диплом 20 октября 1860 г. нормирует таким же образом сферу деятельности рейхсрата, который является представителем всей монархии. Последний патентом 26 февраля 1861 г. превращается в двухпалатное «имперское представительство» и составление смет государственного бюджета провозглашается предметом законодательства, которое отныне может быть предпринято лишь с согласия обеих палат рейхсрата. Относительно податей, пошлин и налогов по новейшей аналогии с прусской конституцией постановляется, что налоги, сборы и подати должны быть взимаемы по существующим законам до тех пор, пока последние не будут изменены в порядке установленном конституцией.

В 1867 г. была снова признана венгерская конституция 1848 г. и проведена дуалистическая форма империи. Статья III венгерского закона 1848 г. содержит (ст. 37) установление свободного бюджетного права относительно всех доходов и расходов. Этим был открыт путь для пересмотра австрийской конституции в отношении бюджетного права для того, чтобы и она представляла не меньше конституционных гарантий, чем венгерская. Основной государственный закон 21 декабря 1867 г., изменивший февральский статут, предоставляет компетенции рейхсрата установление смет государственного бюджета и особенно ежегодное утверждение подлежащих взиманию податей, налогов и пошлин. Этим в существенных чертах в Австрии было реципировано бельгийское бюджетное право. Австрийский бюджет есть валовой бюджет и распадается на обыкновенный и чрезвычайный, причем обе эти категории различаются в каждой статье расходов и приходов. Далее он разделен на главы, отделы и параграфы. Каждый из последних представляет собою предмет отдельного парламентского вотума. Распределение внутри каждого параграфа производится распоряжением правительства, по предварительному предложению бюджетной комиссии. Передачи кредитов внутри опубликованных и установленных законом частей бюджета

556

Классика публичного права

недопустимы. Финансовый год начинается 1 января. В случае, если финансовые законы еще не проведены, то за правительством остается право временно продолжать взимание налогов. Таким образом, технические постановления французского бюджета послужили образцом для создания австрийского и венгерского бюджетов. Счетный контроль производится высшей счетной палатой, положение которой еще не вполне приспособлено к новым конституционным отношениям, установившимся со времени 1867 г. Составленный счетной палатой центральный счетный отчет за предпоследний бюджетный год препровождается прежде всего Императору для одобрения, проверяется затем рейхсратом, и последний снимает затем с министерства ответственность в форме резолюции. Формального закона о государственном счетоводстве австрийское государственное право не знает. От финансового управления обеих частей австро-венгерской монархии совершенно отделено управление финансами общих государственных учреждений. Бюджет последних представляется общим министерством делегациям австрийского и венгерского народного представительства и после того, как они его утверждают, он публикуется в «Венской газете» и в венгерском правительственном вестнике. Оба государства должны от времени до времени (через каждые 10 лет) пересматривать путем соответствующего закона отношения, по которым оба государства участвуют в несении общих расходов. Если соглашение народных представительств относительно обоюдных квот не устанавливается (что впервые случилось в 1897 г.), то император определяет их на один год. Для покрытия расходов в области общего управления по удержавшемуся до сих пор провизорному соглашению, кроме небольших доходов, доставляемых общими правительственными учреждениями, предназначен весь чистый доход от таможенных пошлин. Недостающие суммы должны быть покрыты путем матрикулярных взносов обоих государств, которые определяются таким образом, что из сумм на общие нужды 2 % ставятся в счет венгерского государства (как вознаграждение за инкорпорацию военной границы в Венгрии); из остатка вычитаются собственные доходы общих учреждений и чистый доход от таможен: остающиеся после этого суммы делятся между Австрией и Венгрией в соотношении 70 : 30. Распределенные, таким образом, взносы должны быть внесены в бюджеты обоих государств, так как австрийский и венгерский министры финансов должны соответственные квоты доставить общему министру финансов; уполномочие же на взимание требуемых для взносов сумм может быть произведено не делегациями, но лишь австрийским и венгерским законодательствами. Главы, касающиеся общих учреждений, вносятся в бюджеты обоих государств без вторичного вотума. Контроль счетов общих учреждений производится общей высшей контрольной палатой. Общий заем обоих государств для общих потребностей по законам об уравнении Австрии и Венгрии

557

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

(Ausgleichgesetz) (венгерская статья закона XII от 1867 г. и австрийский закон об общих делах всех частей австрийской империи от 21 декабря 1867 г.) признан допустимым, но он может быть произведен лишь на основе законов, принятых обоими государствами, но ни в коем случае не по решению делегаций.

9. Спорные вопросы бюджетного права

Бюджетное право народных представительств должно быть рассматриваемо как право, установленное в интересах благоустроенного финансового управления. Но зато и никакой другой институт конституционного государства не может вести к более тяжелым конфликтам, чем этот.

Бюджет, как предмет законодательства, отличается от других законодательных актов тем, что своевременное осуществление его признано необходимым. В то время, как неисполнение других законодательных актов не мешает обычному течению дел, неисполнение бюджетного закона оставляет пустое место, которое стоит в противоречии с основными принципами государственного существования.

Для тех случаев, когда бюджет не приводится вовремя в исполнение, существуют во многих конституциях постановления, которые делают возможным непрерывное согласное с конституцией ведение финансового хозяйства. Такие нормы имеются в конституциях целого ряда немецких государств, так же как и в новейших конституциях романских стран, как, например, Испании и Румынии. В других государствах выработалась не совсем конституционная практика создавать ограниченные временем провизорные бюджеты в случае несвоевременной вотировки бюджета.

Иначе обстоит дело тогда, когда между правительством и народным представительством существует конфликт, когда или отклонены предложения, построенные на законных основаниях, или когда между обеими палатами не может быть достигнуто соглашение, или, наконец, когда правительство не желает принять вотированный бюджет. Что такие конфликты возможны, доказала история Пруссии в 1862–1866 г. и современная история Дании, не упоминая уже о случаях «отказа от взноса податей» в немецких государствах, вызванных движением 1848 г. Угроза отказом в бюджете или отклонение последнего меньшинством играет в повседневной, можно сказать, жизни многих парламентов значительную роль. Во всяком случае следует заметить, что в государствах с признанным господством парламента, простой возможности отказа в бюджете, в случае открытого конфликта, бывает достаточно для того, чтобы подчинить правительство воле парламента или совершенно устранить его.

В новейшей истории Франции это ясно показало падение МакМагона. Вопрос в сущности сводится главным образом к тому: как могут

558

Классика публичного права

быть разрешаемы подобные конфликты в государствах с сильной монархической властью. А конфликты могут произойти, даже когда и палаты, и правительство действуют добросовестно (bonafide), но держатся противоположных мнений относительно законности и необходимости каких-нибудь статей расходов и доходов, и поэтому-то и не удается окончательное установление бюджетного закона, хотя ни одна сторона не может быть обвинена ни в заведомом злоупотреблении (dolus), ни в неосторожной вине (culpa). Этот вопрос дал повод к всесторонним государственно-правовым изысканиям о сущности бюджета и его утверждении. Прежде всего оказалось, что установление бюджета есть по своему существу акт не материального законодательства, но акт управления. Бюджет, рассматриваемый изолированно, как составление смет доходов и расходов государства на будущий период управления, содержит лишь цифры, а не правовые положения; цель его состоит не в определении прав и обязанностей, а в регулировании хозяйственной деятельности государства. Это есть подсчет будущих платежей и получений, который образует базис для дальнейших правительственных мероприятий, может образовать таковой для создания положений правовых.

Но бюджет в большей своей части не есть и предмет свободного законодательства. Он содержит во всех государствах составные части, исключающие законотворческую свободу. Все законы, которые устанавливают постоянные доходы и нормируют расходы положениями права, содержат в то же время обязанность для законодательных факторов включить эти суммы в бюджет. В каждой конституции, какие бы широкие границы она ни ставила бюджетному праву парламента, самими конституционными положениями implicite установлено неизбежное признание известных видов расходов. Издержки по цивильному листу, по уплате процентов по государственному долгу, по судебному ведомству, по органам администрации, по армии и флоту должны быть внесены в бюджет, уже в силу основных законов большинства государств, соответственно правовым нормам, установленным для данных случаев. Если законно существующих доходов недостаточно для покрытия этих расходов, то дальнейшая обязанность законодательных органов состоит в изыскании новых доходов, которых хватило бы на покрытие всех законно необходимых потребностей. По этой причине в государствах, которые или придают законам о взимании податей силу ежегодно возобновляемого закона, или же считают необходимым ежегодное подтверждение их для взимания государственных доходов по существующим законам, и это возобновление, и это подтверждение ни в коем случае не предоставлены свободному усмотрению палат. Так как податное законодательство, при устойчивом состоянии государства, едва ли может быть из года в год переработано, то в большинстве случаев возобновление бюджетных

559

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

законов предписано конституцией. Даже в представительной демократии является нарушением права, когда вторая палата без предварительного, имеющего правовую санкцию изменения закона, отклоняет издержки по законно существующим институтам. Коли же, вопреки императивному приказу конституции, бюджет не устанавливается, то в государствах, в которых не принято на данный случай никаких законных предосторожностей, оказывается пробел в конституции. Пробел этот старались заполнить юридической дедукцией (в особенности Лабанд) таким образом, что система государственного права признается как бы одним целым, содержащим в себе правовое решение для всевозможных случаев. И случай, о котором идет речь, может быть также решен по особым правилам права. Решение вопроса должно состоять в том, что конституция регулирует лишь осуществление бюджета; неутверждение бюджета ни в коем случае не лишает силы те из существующих законов о расходах и доходах, которые не содержат никаких указаний на то, что они должны быть санкционированы для своего исполнения посредством бюджетного закона. Поэтому они, невзирая на то, существует ли конституционно-правовой бюджет или нет, как и всякие вообще законы, связывают правительство таким образом, что оно делается ответственным за взимание законных сборов и покрытие законных расходов на все время существования соответствующих законов. Только те расходы, которые не покоятся на законодательных основаниях и поэтому свободно вотируются палатами, могут остаться невыполненными. Положение правительства при управлении без утвержденного бюджета иное, чем при утвержденном, лишь в том отношении, что при наличии действующего финансового закона правительство освобождается от необходимости доказывать законность актов финансового управления, в противном случае это доказательство должно быть приведено для освобождения правительства от ответственности. Это юридическое решение не имеет никакого значения для государств, в которых продолжительность или даже исполнимость законов о податях, как например в Австрии, поставлено в зависимость от парламентского голосования, которое должно ежегодно повторяться. Но и для государств с неизменными законами о доходах, оно неверно: ибо не существует системы государственного права, совершенно свободной от пробелов; и в жизни государств бывают случаи, которые являются просто вопросами права и которые издеваются над всяким решением их путем основных правовых положений. Да и вообще неправильно употреблять выражение «безбюджетное государственное управление». Если правительство не обладает конституционным бюджетом, то, так как безбюджетное состояние – вещь невозможная, оно хозяйничает по одностороннему им самим установленному бюджету. Точно так же, как Пруссия 1862–1866 г. имела и должна была иметь свой бюджет, так и всякое государство в подобном положении имело бы его. Но такой

560

Классика публичного права

бюджет, вопреки ясному предписанию конституции, установлен не посредством закона, а лишь посредством указа. В этом факте при всяких обстоятельствах, даже если бюджетный закон не осуществляется не по вине правительства, лежит формальное противодействие конституции со стороны правительства. При таких конфликтах возможно лишь историкополитическое, но ни в коем случае не юридическое решение, ибо, по отношению к бюджетному праву, государственное право исходит из предположения гармонического взаимодействия правительства и парламента, что и имеет в действительности место при нормальных отношениях между ними. Это решение, поскольку желают избегнуть революции или государственного переворота, может состоять лишь в том, что или правительство должно будет уступить палатам, или палаты – правительству. Какая из обеих альтернатив найдет в каждом конкретном случае свое осуществление зависит всецело от соответствующего соотношения социальных сил. «Конфликты, раз государственная жизнь не в состоянии их разрешить мирно, становятся вопросами силы: кто имеет в руках силу, тот идет по-своему вперед, потому что государственная жизнь не может ни на минуту остановиться» (князь Бисмарк). Такой конфликт может получить определенное, юридическое решение лишь впоследствии посредством согласия палат, выраженного в форме закона; таким законодательным определением закончился и прусский конфликт. Уже тот факт, что формально определенное снятие с правительства ответственности может последовать лишь по вотуму палат, что этот последний не может быть вынужден, доказывает, что формальноюридическое оправдание правительства невозможно без согласия палат.

Во избежание подобных конфликтов были предложены различные законные меры. Самый важный паллиатив – это законное признание временно назначенных провизорных бюджетов, как это уже осуществлено во многих государствах. Дальнейшим средством для разрешения подобных конфликтов могло бы послужить решение спорного вопроса особым государственным судом (как, например, в Саксонии и Ольденбурге). Многие, как уже было сказано, предлагают как средство устранения конфликтов, деление бюджета на постоянный и периодический. Постоянный нормальный бюджет опять-таки не был бы лишен недостатков и, кроме того, от времени до времени в интересах рационального ведения государственного хозяйства, он должен был бы быть подвергнуть пересмотру; при всяком же пересмотре точно так же возможны конфликты. А так как конфликты происходят обыкновенно лишь при больших несогласиях в обществе, то в нормальные времена положения бюджетного права, несмотря на все их несовершенство, грозят гораздо меньшими опасностями, чем это кажется с первого взгляда. Незначительные разногласия между правительством и парламентом улаживаются обыкновенно путем компромиссов.

561

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Из многих детальных вопросов бюджетного права, которые во всем их объеме могут быть наследованы лишь на почве позитивного государственного права каждого отдельного государства, мы рассмотрим здесь только самый важный: вопрос о значении отдельных вотумов. В государствах с установленными лишь на определенный период законами, где в законах имеется оговорка о необходимости периодического возобновления их, как и во всех государствах при назначении новых, до сих пор законом еще не установленных доходов или при пополнении законом утвержденных податей, путем свободно утверждаемых повышений налоговых ставок, отдельный вотум доходного бюджета имеет для правительства характер законного полномочия для взимания соответствующих сумм, цифры которых во всяком случае имеют лишь значение приблизительных вычислений. Исключительно арифметическую ценность имеют вообще вотумы доходного бюджета лишь в государствах с постоянными законами о доходах, так что даже тогда, когда правительство обязано собрать известную сумму (например, при контингентированных налогах), то обязанность взимания налогов следует искать не в финансовом законе, а в не зависимых от него соответствующих законах. Вотумы же расходного бюджета определяют обыкновенно границы расходов, до которых правительство может дойти, не подвергаясь ответственности. Обязанность исполнения бюджета следует при покоящихся на законных основаниях вотумах искать в этих законах, а не в вотумах. И поэтому правительство может, поскольку это вообще допустимо по закону, не доходить в своих платежах и до границ вотума. Во всяком случае, вотум бюджета расходов в том случае, когда дело идет о расходах, долженствующих быть свободно вотированными, может при известных обстоятельствах, содержать и обязанность платежа. Превышения бюджетных ассигнований нуждаются в дополнительном парламентском согласии. Внебюджетные, т.е. в бюджете совсем не предвиденные, расходы могут быть производимы лишь на основании закона или по дополнительному ассигнованию посредством закона. И все же в этом пункте институты некоторых государств формулированы своеобразно.

В политическом отношении весьма большое значение имеет вопрос о границах специализации отдельных вотумов. Практика различных государств представляет в этом отношении большое разнообразие.

Так, например, английскому и французскому бюджету с 200 до 700 вотумов противостоит прусский с 9 000 их. Слишком незначительной специализации бюджета препятствует парламентский контроль, слишком обширной – необходимая свобода правительства. От положения народного представительства и правительства в каждом государстве, от такта, которого они придерживаются в области их взаимных отношений, будет зависеть найти верное соотношение. Общих правил здесь, как и во всяком

562

Классика публичного права

политическом вопросе, установить нельзя, или они вообще не имеют практического значения.

563