Диссертография по финансовому праву

Диссертография по финансовому праву

Ситникова С.Ю. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетнофинансовой сфере в современный период / С.Ю. Ситникова – М., 2006 – 179 с. [научный руководитель д.ю.н., проф. В.Г. Вишняков].

2006 год не был отмечен докторскими диссертациями в области бюджетного права. В то же время следует упомянуть диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук, подготовленную Н.А. Сатаровой по специальности 12.00.14, в которой частично исследуется бюджетно-правовая проблематика (гл. 2 «Механизм государственного принуждения в бюджетном праве»):

Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве / Н.А. Саттарова

– М., 2006. – 493 с. [научный консультант – д.ю.н., проф. И.И. Кучеров]. Остановимся на некоторых из кандидатских диссертаций по

бюджетному праву, защищенных по специальности 12.00.14, выбранных из приведенного общего списка по методу случайных чисел.

Маркелов Ф.В. Теоретические проблемы ответственности за нарушения бюджетного законодательства (финансово-правовой аспект)

Прежде всего выскажем несколько замечаний, возникших при знакомстве с авторефератом работы.

1. Нельзя согласиться с выносимым на защиту положением работы о том, что вместо термина «ответственность за нарушения бюджетного законодательства» необходимо использовать термин «ответственность за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств» (с. 8, 18 автореферата). Вопреки утверждению автора, данный термин имеет более узкое, а не широкое значение по сравнению с понятием «ответственность за нарушения бюджетного законодательства». Априори предполагается, что все нарушения бюджетного законодательства могут совершаться только на стадии исполнения бюджета, исключительно при исполнении бюджета по расходам. Однако это не так.

Из всей совокупности перечисленных в части четвертой БК РФ видов нарушений бюджетного законодательства к нарушениям, связанным

сиспользованием бюджетных средств, можно отнести, с оговорками:

–нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289);

–нарушения порядка санкционирования расходов бюджета, т.е. неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294); несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295); несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296); финансирование

599

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297); несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305); несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306);

–нарушения, связанные с предоставлением средств бюджетов на возвратной основе, т. е. невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290), и неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);

–нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий, а также государственных закупок (ст. 298–301);

–нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо на передачу их в доверительное управление является еще одним видом нарушений бюджетного законодательства

(ст. 302).

Вышеупомянутые оговорки заключаются в том, что лишь некоторые из перечисленных нарушений касаются собственно использования бюджетных средств, относясь в основном к процедурам, не связанным с целеполаганием и перечислением, которые составляют сущность использования бюджетных средств.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292 БК РФ), как следует из содержания данного нарушения, существует на стадиях составления проекта бюджета, исполнения бюджета и составления отчета об исполнении бюджета и не связано с использованием бюджетных средств. Вместе с тем охрана правоотношений по составлению проектов бюджетов выходит на первый план в связи с повышением значимости данной стадии бюджетного процесса, что вытекает, например, из Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–

2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от

22 мая 2004 г. № 249.

Не менее значимой является охрана правоотношений по зачислению и перечислению доходов бюджетов, которые существуют на стадии исполнения бюджета по доходам (ст. 303, 304 БК РФ). Нарушения по несвоевременному перечислению и зачислению бюджетных средств также не связаны с использованием бюджетных средств.

2. Нельзя согласиться с выводом о том, что к бюджетно-правовым санкциям не относится приостановление операций по лицевым счетам (с. 24 автореферата).

600

Диссертография по финансовому праву

В настоящее время полномочия органов Федерального казначейства (или органов, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципального образования) установлены БК РФ (ст. 242.3, 242.4, 242.5, 284).

Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2003 г. № 328 были утверждены «Правила приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытых в органах федерального казначейства», в которых прямо перечисляются нарушения, за которые следует санкция по приостановлению операций по лицевым счетам бюджетных средств. Это:

–непредставление в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета;

–непредставление в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах;

–непредставление в Министерство финансов РФ в установленный срок главным распорядителем средств федерального бюджета платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений;

–нарушение установленного Правительством РФ порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета;

–незакрытие федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Центрального банка РФ и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Приостановление операций по лицевым счетам является единственной возможной санкцией в условиях иммунитета бюджетов (ст. 239 БК РФ), которая применяется к бюджетному учреждения при неисполнении судебных решений.

Приостановление операций по лицевым счетам выступает именно в качестве уникальной бюджетно-правовой санкции, применение которой влечет негативные для получателя бюджетных средств последствия в бюджетном процессе.

3. При классификации видов бюджетно-правовых санкций (с. 11 автореферата) автором не учтена блокировка расходов как особый вид бюджетно-правовой санкции. Блокировка расходов (ст. 74, п. 3 ст. 80, п. 1

ст. 166, ст. 212, п. 2 ст. 224, ст. 231, 261, 282 БК РФ) заключается в

601

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

сокращении лимитов бюджетных обязательств в основном в случае нецелевого использования бюджетных средств и применяются на практике гораздо шире, чем упомянутое автором изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

Учитывая, что изъятие (списание) средств в доход бюджета с лицевого счета бюджетного учреждения, открытого на едином счете бюджета, не имеет экономического смысла (из бюджета в бюджет), во всех случая при выявлении нецелевого использования бюджетных средств бюджетными учреждениями вместо изъятия бюджетных средств применяется блокировка расходов. О широкой правоприменительной практике по этому вопросу свидетельствует, например, ежегодное появление соответствующих подзаконных нормативных актов (приказы Минфина России от 26 декабря 2005 г. № 162н, от 8 февраля 2005 г. № 16н, от 7 февраля 2003 г. № 15н), устанавливающих процедуру блокировки расходов по фактам нецелевого использования.

4. Внутреннее противоречие заложено в тезисе под номером шесть, выносимом на защиту. После утверждения о том, что субъекты бюджетноправовой ответственности производны от субъектов бюджетного права, в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности называются унитарные предприятия, «частные» организации, физические лица. Все они, однако, не являются субъектами бюджетного права. При этом если коммерческая организация в виде исключения может быть получателем бюджетных средств либо бюджетного кредита, то физические лица в этом качестве не могут выступать ни в коем случае.

В целом, однако, работа заслуживает внимания. Оригинальностью отличается попытка классификации мер бюджетно-правовой ответственности, аргументированным представляется утверждение о том, что существование различных видов ответственности за нарушения в использовании бюджетных средств допускает (лучше было бы «не исключает») развитие самостоятельного института бюджетно-правовой ответственности.

Петрусенко А.Г. Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования

Выносимые автором на защиту тезисы четко подразделяются на две части – общетеоретические выводы, касающиеся основ науки финансового права, и тезисы, посвященные собственно теме диссертации. При этом самый большой по объему пятый тезис является не чем иным, как конкретными предложениями по внесению изменений и дополнений в БК РФ, что обычно согласно научной традиции делается в разделе «Заключение» либо в приложениях к диссертации. В силу того, что в БК РФ недавно внесен существенный пакет изменений, некоторые из

602

Диссертография по финансовому праву

таких предложений потеряли значение уже на момент защиты диссертации. Например, предложение о дополнении ч. 2 ст. 170 БК РФ словами «и среднесрочную перспективу», с тем чтобы бюджетное послание Президента РФ распространялось на грядущую трех– или пятилетку, уже запоздало, так как на официальной странице Минфина России в сети Интернет на протяжении всего 2006 г. был размещен законопроект о внесении изменений в БК РФ, где ч. 2 ст. 170 БК РФ сформулирована следующим образом: «В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и отчетный период». Предложения о замене в ст. 265 БК РФ слова «формы» словом «стадии», а термина «предварительный контроль» – термином «предшествующий контроль», к сожалению, никак не дотягивают до статуса положения, выносимого на защиту.

Из числа общетеоретических выводов нельзя согласиться уже с самым первым из выносимых на защиту положений. Автор исследования дает определение бюджетным правоотношениям, под которыми в числе прочего подразумевается «реализация правомочий по формированию доходов и осуществлению расходов консолидированного бюджета». С учетом того что диссертация защищается по специальности «Финансовое право», подобная ошибка вызывает недоумение. Дело в том, что консолидированный бюджет Российской Федерации является простым сводом для целей макроэкономического планирования установленной Минфином России бухгалтерской отчетности о результатах исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичную природу имеют консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Иными словами, в отношении консолидированных бюджетов не составляется и не утверждается проект консолидированного бюджета, консолидированные бюджеты не исполняются, отчет об исполнении консолидированных бюджетов не проверяется внешним аудитором и не утверждается. Не имеет смысла говорить, таким образом, о «формировании доходов и осуществлении расходов консолидированного бюджета».

Здесь же автором предлагается относить к бюджетным правоотношениям «общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса». Ниже еще раз указано, что бюджетный процесс включает финансовый контроль на всех своих стадиях. Без сомнения, отношения, связанные с финансовым контролем в рамках бюджетного процесса, являются бюджетными правоотношениями. Внешний аудит отчета об исполнении бюджета – неотъемлемая часть бюджетного процесса. Однако контрольно-счетные органы, так же как и органы финансового контроля исполнительной власти, в большинстве случаев осуществляют свои

603

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

полномочия по последующему контролю за пределами бюджетного процесса, проверяя прошедшие отчетные периоды. Законодательство допускает проверки целевого использования бюджетных средств и за рамками бюджетного периода (спустя два-три года после завершения финансового года). Данная ситуация автором, к сожалению, не учтена.

Сложно спорить с тем, что «бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса». Данному вопросу было посвящено серьезное и подробное исследование А.Г. Пауля «Процессуальные нормы бюджетного права» (СПб.: Питер, 2003) и его же одноименная диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. К сожалению, в списке литературы ссылка на эту работу отсутствует.

Дискуссионным является также и тезис «о наблюдающейся гармонизации регионального и федерального законодательства». Опуская вопрос о том, что же собственно нового в науку вносится данной констатацией, нельзя не задать другой вопрос – как же быть с содержанием ст. 2 БК РФ, согласно которой федеральные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах и иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В противном случае такие акты просто не подлежат применению, региональное законодательство не может не соответствовать БК РФ.

К сожалению, имеется еще один негативный момент, который следует отметить. В числе нормативных правовых актов, составляющих правовые основы деятельности Счетной палаты РФ, указаны: распоряжения Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ, постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ (тезис под номером восемь, выносимый на защиту). И дело здесь не в том, что Счетная палата РФ вряд ли будет руководствоваться актами Президента РФ и Правительства РФ. Просто перечисленные акты не отвечают признакам нормативных правовых актов, иначе говоря – таковыми не являются.

Сформулированные замечания заставляют сделать вывод о том, что работу А.Г. Петрусенко нельзя использовать в учебном процессе при преподавании финансово-правовых дисциплин.

604

Диссертография по финансовому праву

Фомин В.А. Защита нарушенных прав субъектов бюджетного права

Первое, что следует отметить в данной работе, – вынесенное на защиту понятие правосубъектности Российской Федерации как единого суверенного государства. Дело в том, что в том же 2006 г. проблеме участия государства в бюджетных правоотношениях, помимо рецензируемой работы, была посвящена кандидатская диссертация Л.Л. Бобковой «Государство как субъект бюджетного права» (Воронеж, 2006). При сравнении двух работ можно заметить два противоположных подхода.

Л.Л. Бобкова доказывает, что государство как субъект финансового права «отличается от всех остальных в системе субъектов тем, что выступает в конкретном правоотношении через компетентные органы» (с. 8 диссертации). В.А. Фомин, напротив, выносит на защиту положение о том, что «бюджетная правосубъектность Российской Федерации … способность и возможность Российской Федерации как единого суверенного государства иметь и осуществлять права и обязанности, нести ответственность в пределах своей компетенции в сфере бюджетных правоотношений».

При этом, по мнению Л.Л. Бобковой, правосубъектность Российской Федерации отличается от правосубъектности субъектов Федерации тем, что «Российская Федерация как субъект финансового права нередко обладает одновременно суверенными правами в области финансов и правами, субъекты Федерации как субъекты финансового права не обладают суверенитетом, но обладают таким свойством, как суверенность, что позволяет им иметь многие права и обязанности в финансовой сфере». Позиция В.А. Фомина сводится к тому, что правосубъектность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных правоотношениях качественно не отграничивается от правосубъектности Российской Федерации, различаясь лишь по объему (пределам компетенции).

К сожалению, в параграфе 2 «Российская Федерация как субъект бюджетного права» гл. 1 «Исходные теоретические основы правового статуса субъектов бюджетного права» диссертационного исследования В. А. Фомина не удалось обнаружить оценки или просто упоминания об иных, помимо автора, мнениях по вышеуказанному вопросу. Что касается структуры компетенции Российской Федерации как субъекта бюджетных правоотношений, то автор вводит в оборот «триаду» полномочий – это компетенция Российской Федерации в отношении федерального бюджета, компетенция Российской Федерации в отношении бюджетов субъектов Российской Федерации и компетенция Российской Федерации в отношении местных бюджетов.

605

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Круг субъектов бюджетного права автор ограничивает Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, органами государственной власти, органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями (с. 28 диссертации). Такое упрощение едва ли уместно, ведь «за бортом» остаются Банк России и иные уполномоченные кредитные учреждения, субъекты бюджетного планирования, органы, организующие бюджетный процесс, администраторы бюджетных средств, органы, обладающие кассовыми полномочиями, контрольно-счетные органы. При этом одно и то же лицо как субъект бюджетного права может выступать в нескольких ипостасях. Например, Минфин России в конкретных правоотношениях может быть и главным распорядителем бюджетных средств, и субъектом бюджетного планирования, и органом, организующим бюджетный процесс, и получателем бюджетных средств (бюджетным учреждением).

Не свободна работа и от иных многочисленных досадных ошибок, например на с. 31 диссертации о полномочиях территориальных органов Главного управления федерального казначейства по обслуживанию исполнения местных бюджетов. Главное управление федерального казначейства как структурное подразделение Минфина России, прекратило свое существование с 31 декабря 2004 г., а в силу ст. 215.1 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы. Президент РФ на с. 34 диссертации отнесен к числу органов исполнительной власти. Утверждение о том, что коммерческие организации вступают в бюджетные правоотношения в связи с получением из бюджетов ассигнований (с. 34 диссертации) противоречит содержанию ст. 6 БК РФ, которая определяет бюджетные ассигнования как бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. Иными словами, коммерческие организации в бюджетной росписи могут присутствовать лишь в виде исключения. На с. 35 диссертации говорится о выделении средств из государственного бюджета. Последние упоминания о действующем государственном бюджете датируются примерно 1991 г., когда был окончательно упразднен Госбанк СССР.

Совершенно неясно, каким образом граждане, являясь плательщиками налогов и сборов, участвуют в бюджетных правоотношениях (с. 36 диссертации). На с. 156 работы говорится, что взаимозависимыми элементами бюджетной системы являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При этом под элементами бюджетной системы как по законодательству, так и в науке бюджетного права все-таки понимают бюджеты различных уровней, а не публично-правовые образования. На с. 170 диссертации утверждается, что БК РФ в качестве органа, уполномоченного к применению мер принуждения, называет только

606

Диссертография по финансовому праву

Федеральное казначейство. На самом деле это не так. По всей видимости, речь идет о старой редакции БК РФ, так как уже в редакции от 28 декабря 2004 г. в качестве органов, применяющих меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства, называются помимо Федерального казначейства и руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, и Росфиннадзор, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, такими ошибками, опечатками и неточностями работа пестрит.

Вкачестве недостатка, нередкого в диссертациях по юридическим наукам, является достижение «листажа» за счет цитирования законодательства. Это, к сожалению, присутствует и в рецензируемой работе. Например, на с. 37–40 диссертации встречается дословное цитирование ст. 7 БК РФ.

В«Заключении» диссертации отмечается важная роль судебной практики для защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права: «Особое значение судебная практика приобретает в регулировании бюджетной сферы, поскольку во многих случаях именно от решения высших судебных органов зависит правильное толкование и понимание той или иной бюджетно-правовой нормы» (с. 171 диссертации). С этим утверждением нельзя не согласиться, можно лишь добавить, что на сегодняшний день значение судебной практики выходит на первое место среди всех иных способов защиты прав и в бюджетном праве тоже. Практика как высших судов, так и федеральных арбитражных судов в области бюджетных отношений весьма богата и разнообразна, но при этом

внауке бюджетного права практически не исследована. К сожалению, знакомство с параграфом 3 «Судебной порядок защиты» гл. 3 «Способ и порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права» диссертации вызывает разочарование, так как данный параграф полностью (с. 13–154) посвящен описанию построения судебной системы Российской Федерации. К области бюджетного права можно лишь отнести упоминание (не более одного листа) о постановлении Конституционного Суда РФ № 9- П. При этом даже в описание судебной системы вкралась ошибка. Так, на с. 145 диссертации имеется утверждение, что первая и апелляционная инстанция находятся в арбитражном суде субъекта Российской Федерации, что соответствует реальности трехлетней давности. На момент защиты работы апелляционные суды созданы почти для всех субъектов Российской Федерации. Страницы 154–159 вышеупомянутого параграфа содержат дословную цитату постановления Федерального арбитражного суда Московского округа по обжалованию акта Росфиннандзора о взыскании с Мособлкомзема средств в доход федерального бюджета.

607

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Важная и актуальная тема диссертации, к сожалению, не раскрыта в работе должным образом. Остался значительный резерв для иных исследователей.

Коснемся и докторской диссертации Н.А. Саттаровой, в которой, как уже отмечалось, затрагиваются вопросы бюджетного права.

Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве

Глава 2 исследования Н.А. Саттаровой именуется «Механизм государственного принуждения в бюджетном праве». К сожалению, данная часть работы не является самой сильной ее частью. При прочтении возникают многочисленные замечания как общего характера, так и по существу, имеются неточности и ошибки.

Значительную (подавляющую) часть текста главы составляет цитирование доктринальных источников и текстов нормативных правовых актов, описание их содержания. При дословном цитировании не проставляются кавычки, что не позволяет установить начало и конец цитаты. Зачастую автор цитирует различные утверждения, не указывая при этом своей позиции. Например, на с. 102 приводятся мнения о том, что бюджет – неотъемлемый признак государства, и здесь же о том, что бюджет – средство государственного управления. На с. 103 приведено утверждение, что бюджет – политический акт.

Имеет место цитирование без указания источника и автора. В

законодательства: проблемы правового регулирования» (Финансы. – 2002.

– № 12.) при этом ссылка на нее в работе отсутствует.

Содержание параграфов и главы в целом не вполне соответствует их названию, вследствие чего тема представляется не раскрытой, а выводы не аргументированными. Например, на основании различных цитат о понятии и роли бюджета, приведенных на с. 102–104, диссертант делает вывод, что «таким образом, необходимость применения государственного принуждения в процессе функционирования бюджета очевидна» (с. 104). На с. 116 (абз. 1) вслед за перечислением состава бюджетного законодательства (с. 115) идет текст: «Следовательно… бюджетное право… не может обойтись без государственного принуждения». Из предыдущего текста такой вывод, однако, не следует.

По существу работы сделаем следующие замечания.

1. Спорным является утверждение на с. 101, 116–117 о высокой конфликтности бюджетных отношений. В обоснование данного тезиса приводится цитата из работы М. В. Карасевой «Бюджетное и налоговое право России: политический аспект» о том, что «конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части

608

Диссертография по финансовому праву

собственности отдельного субъекта в виде налога в собственность государства». Однако отношения по взиманию налога являются предметом самостоятельной подотрасли финансового права – налогового права. Хотя налоги и выступают в качестве одного из источников формирования доходной части бюджета, но налогоплательщики не являются субъектами бюджетных правоотношений.

2.Не соответствует принципу единства кассы тезис на с. 109 о том, что «основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований составляют права на… объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов». Средства каждого бюджета учитываются обособлено на едином счете бюджета, на котором не может быть отражено ничего, кроме операций по зачислению доходов и совершению расходов бюджетов. Если имеется в виду совместное финансирование проектов, то следует учесть, что средства с момента списания со счета бюджета перестают быть бюджетными и объединения средств бюджетов не происходит в любом случае.

3.Спорным является тезис о том (с. 110), что «основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований составляют права на… правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета». Согласно ст. 1 БК РФ к правоотношениям, регулируемым этим Кодексом, относятся «отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением».

Другими словами, правовое регулирование отношений, касающихся бюджетов различных уровней, осуществляется федеральным законодательством. Единство законодательства означает реализацию принципа единства бюджетной системы, установленного ст. 29 БК РФ. Сам автор уже на с. 114 замечает, что «нормативно-правовая регламентация бюджетных правоотношений есть исключительная компетенция государства», т.е. никак не органов местного самоуправления

вотношении местных бюджетов.

4.Спорным является и утверждение (с. 111) о том, что в центре всего бюджетного права, как и всей бюджетной деятельности, стоят институты

609

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

доходов и расходов. Не меньшей значимостью, по нашему мнению, обладают институты бюджетного процесса и бюджетной системы.

5.На с. 115 (абз. 2) к материальным нормам бюджетного права отнесены нормы, определяющие механизм взаимоотношений между бюджетами. Семантический анализ позволяет сделать вывод, что механизм представляет собой процесс, процедуру, а значит, регулируется процессуальными нормами.

6.На с. 140 автор приводит цитату о том, что институт казначейского исполнения бюджета должен быть обособлен в самостоятельном разделе нормативного акта или в отдельном нормативном акте. В дальнейшем – с. 143 (абз. 5) – автор говорит о необходимости федерального закона о казначействе. На с. 152 говорится о «приоритетном положении Федерального казначейства в системе финансовых органов». Однако БК РФ содержит разд. 8 «Исполнение бюджетов», а статус и полномочия Федерального казначейства подробно урегулированы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703. Неясно, почему необходимо утверждение полномочий одной из федеральных служб актом такой юридической силы, как федеральный закон.

7.Непонятно, каким образом и зачем «учреждения федерального казначейства» должны использовать понятие «казны» (с. 144 абз. 3).

8.На с. 152 указывается о «необходимости осуществления мероприятий по четкому разграничению полномочий между Федеральным казначейством и Минфином России». Такая необходимость, однако, неочевидна. Существует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», положение о Министерстве финансов РФ и положение о Федеральном казначействе (федеральной службе). В БК РФ (ст. 215.1) за Федеральным казначейством закреплены полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней. О каком еще разграничении полномочий может идти речь?

9.Неясен тезис о необходимости ограничиться финансовой и уголовной ответственностью за нарушения бюджетного законодательства (с. 176), тем более что ранее автор упоминает о том, что самой распространенной мерой принуждения за нарушения бюджетного

законодательства является штраф (административная ответственность) (с. 169 абз. 3).

Вдиссертации имеются некоторые неточности и ошибки.

1.На с. 132 – «Президент издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, государственных внебюджетных фондов, финансирования расходов федерального уровня… организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых

610

Диссертография по финансовому праву

отношений…». Здесь необходим пример, так как все перечисленное – полномочия Правительства РФ.

2.На с. 140 абз. 2 упоминается о передаче органам Федерального казначейства из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. Данные функции, однако, выполняются органами Федерального казначейства с момента образования (с 1992 г.), они не передавались и не могли передаваться, так как органы Федерального казначейства являются федеральными органами исполнительной власти, а не кредитными учреждениями, и не осуществляют банковских операций, как ЦБ РФ и иные кредитные организации, которые обслуживают счета бюджетов.

3.Приказ Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н, на который в

диссертации имеются ссылки и из которого приводятся выдержки (с. 142, 171), является недействующим.

4.На с. 142 автор утверждает, что нет административного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств. Такой штраф установлен ст. 15.14 КоАП РФ.

5.Автор ошибочно полагает, что полномочиями по применению мер принуждения за нецелевое использование обладает Федеральное казначейство (с. 143, 173), в то время как такими полномочиями обладает Росфиннадзор.

6.На с. 143, 173 упоминается несуществующее Главное управление федерального казначейства.

7.На с. 144 абз. 2 – «казначейство должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств». Как упоминается автором в диссертации ранее, казначейство выполняет часть кассовых полномочий при исполнении бюджета, а распорядительными полномочиями обладают распорядители бюджетных средств, и в этом заключается сущность «казначейского исполнения бюджетов». На с. 150 приведены выдержки из законодательства о главных распорядителях и распорядителях бюджетных средств.

Очевидно, что казначейство никак не является основным распорядителем бюджетных средств, такого полномочия в бюджетном процессе вовсе не существует. Функции по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, которые возложены на Федеральное казначейство, и распорядительные функции – абсолютно разные вещи.

8.На с. 160 делается ошибочный вывод о несоответствии перечня оснований применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в ст. 283 БК РФ перечню правонарушений в ст. 289–306 БК РФ. Дело в том, что перечень в ст. 283 БК РФ не является закрытым, там упоминаются иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

611

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

К сожалению, лишь о немногих диссертационных работах, защищенных в 2006 г., можно говорить как об исследованиях действительно научных проблем. Не отличается научной новизной постановка вопросов, имеет место их повтор в разных диссертациях. Так, по доктрине бюджетного федерализма сказать что-то оригинальное можно только через опровержение выводов ранее защищенных диссертационных работ. Остается один способ – «окрасить» работу региональным аспектом, как это было сделано, например, диссертантом, рассмотревшим проблему на примере Республики Саха (Якутия). Еще осталось 85 субъектов Федерации, есть резерв «диссертабельной» тематики.

Небрежно (или легкомысленно) подходят диссертанты и к подготовке раздела «Степень научной разработанности темы» (или иного аналогичного раздела), который традиционно включается во введение диссертационного исследования. Перечисляются «свои», «благодетели» – официальные оппоненты, представители ведущей организации, общепризнанные авторитеты (вне зависимости от того, интересовались ли они данной темой). При этом чаще всего игнорируется тот факт, что существует несколько школ или научных направлений в той области финансово-правовой науки, которую исследуют диссертанты. Хотелось бы, чтобы диссертанты понимали, что такие «подходы» ставят их в двусмысленное положение и дают повод говорить об эмпирической базе их диссертационных исследований как о нерепрезентативной.

612