Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

иной социально полезной деятельности – денег, и единством его правового регулирования. Поэтому вышеупомянутая сфера любого государства не может оставаться вне единой государственной денежно-кредитной политики.

Интересы национальной денежно-кредитной системы обеспечиваются не только на уровне внутренней государственной политики, но и внешнеполитическими мерами, включая использование практики заключения международных договоров.

Правовые формы, порядок международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере, а также соответствующие полномочия органов государственной власти, включая Банк России, установлены в Конституции РФ и принятых на ее основе Федеральных законах (например, в Федеральных законах: от 15 июля 1995 г. № 102-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»; от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.). Не случайно Конституция признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы (ст. 15).

Политические и экономические процессы, происходящие в мире, характеризуются объединением государств в союзы, сотрудничеством в рамках международных организаций (ООН, ВТО, МВФ, АСЕАН и др.), реальным существованием мировых валют и глобализацией финансовых рынков. Поэтому, являясь частью многообразного мира, Российская Федерация, как и любое другое государство, при реализации собственной экономической и денежно-кредитной политики не может не учитывать устойчивые международные и межгосударственные денежно-кредитные связи и отношения. Более того, прямо или косвенно она обречена быть их активным участником.

Однако прямое участие (или не участие) в конкретных интеграционных межгосударственных процессах и международных объединениях в сфере денег и кредита требует внимательного подхода к обеспечению собственных интересов России с учетом возможных социальных, политических, экономических, правовых, страновых и прочих рисков.

Процессы взаимодействия с другими государствами, в особенности с независимыми государствами, возникшими на территории бывшего СССР, оказывают влияние не только на внешнюю политику России, но и на ее внутреннюю экономическую, денежно-кредитную политику, на формы и методы денежно-кредитного регулирования. В этом смысле межгосударственные обязательства России, в полной мере не учитывающие ее национальные интересы либо обязательства других государств по отношению к России, в полной мере этими государствами не реализуемые,

440

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

конечно же, могут способствовать нарушению национальных интересов нашего общества, ухудшению экономической ситуации в самой России и ущемлению экономических интересов ее граждан.

Поэтому опыт международного сотрудничества с бывшими союзными республиками в сфере денежно-кредитных отношений (в том числе и негативный) и эффективность такого сотрудничества с точки зрения национальных интересов Российской Федерации, безусловно, нуждается в анализе и подлежит учету при выстраивании политики на постсоветском пространстве в ХХI в.

России необходимо ориентироваться не только на «братские» отношения с бывшими союзными республиками, но в первую очередь на интересы собственного народа на основе добрососедства и взаимной выгоды от сотрудничества с другими странами. В последние годы целесообразность такого подхода становится все более очевидной. Например, в стратегическом курсе Российской Федерации с государствами – участниками Содружества Независимых Государств подчеркивается, что «развивая отношения с партнерами по СНГ, важно твердо руководствоваться принципом ненанесения ущерба интересам России» 1 . Хотя, на наш взгляд, следовало бы уточнить акценты и ориентироваться не столько на принцип «ненанесения ущерба интересам» России, сколько на принцип «приоритета обеспечения национальных интересов России».

В конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого века в СССР начались дезинтеграционные процессы. Но и в обстоятельствах политической и экономической дезинтеграции потребность во взаимодействии и сотрудничестве не просто сохранялась, а возрастала. Только качество, уровень и цели такого сотрудничества приобрели иной характер.

После распада СССР на постсоветском пространстве возникли новые независимые государства, экономическая и политическая жизнь в которых была настолько взаимозависима, что потребовала сохранения преемственности в новых геополитических реалиях и продолжения сотрудничества в новом качестве – как суверенных, независимых государств.

При этом каждое из государств имело и имеет собственные экономические интересы, геополитические устремления и соответственно собственную стратегию межгосударственных отношений. На этой основе бывшие союзные республики строили и продолжают строить свои взаимоотношения. В последнее время применительно к Содружеству Независимых Государств многие политики все чаще упоминают о постсоветской интеграции как о форме «цивилизованного развода», а вовсе

1 См.: Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. «Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами–участниками Содружества Независимых Государств» // СЗ РФ. – 1995. –

№ 38. – Ст. 3667.

441

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

не долгосрочного объединения1. В то же время в первые годы после распада

СССР правительства большинства бывших союзных республик делали заявления и подписывали международные соглашения с Россией, провозглашающие совсем иные идеи: глубокую экономическую интеграцию вплоть, до создания единой денежно-кредитной системы и единой рублевой зоны.

За прошедшие годы на постсоветском пространстве с участием государств, образованных на территории бывшего СССР, было создано несколько политико-экономических образований 2 , среди которых: Содружество Независимых Государств (СНГ), Союзное государство России

иБелоруссии, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Единое экономическое пространство (ЕЭП), организация Центральноазиатское сотрудничество, Кавказская четверка, ГУАМ, организация Черноморского экономического сотрудничества и некоторые др.

Наиболее серьезные идеи взаимной интеграции в денежно-кредитной сфере были продекларированы в рамках СНГ, Союзного государства России

иБелоруссии, а также ЕврАзЭС и ЕЭП. Каждое из вышеперечисленных межгосударственных объединений имеет собственную базу международных правых актов и договоров.

Помимо многостороннего сотрудничества в рамках вышеупомянутых межгосударственных объединений, Россия и другие государства, образованные на постсоветском пространстве, осуществляют и двустороннее сотрудничество в денежно-кредитной сфере, о чем свидетельствуют многочисленные двусторонние договоры (соглашения), подписанные ими.

Между тем практическое исполнение принятых международных правовых актов о сотрудничестве в сфере денежно-кредитного регулирования оставляет желать лучшего. Значительная часть интеграционных обязательств так и осталась на уровне деклараций.

С90-х гг. прошлого века многие государства Содружества, не добиваясь реализации уже действующих договоров в рамках СНГ о сотрудничестве в денежно-кредитной сфере на двусторонней или многосторонней основе, продолжали создавать новые межгосударственные объединения и подписывать новые международно-правовые документы о взаимных обязательствах по интеграции денежно-кредитных систем с Российской Федерацией. Таким образом, формально декларировались идеи

1См., например: Заявление для прессы Президента России В.В. Путина от 20 мая 2006 г. по итогам российско–казахстанских переговоров Сочи, Бочаров Ручей http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105847.shtml;

Цивилизованный развод // Российская газета. 2005 г. – 26 марта, http://www.kremlin.ru/text/publications/2005/03/86082.shtml

2Более подробно о формах сотрудничества на постсоветском пространстве см.: Официальный сайт МИД России – http://www.mid.ru/

442

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

сближения денежно-кредитных сфер большинства бывших союзных республик с Россией, а фактически эти идеи оставались без исполнения.

Полностью не реализовав подписанные соглашения в рамках СНГ, а также подписанные с бывшими союзными республиками двусторонние соглашения, некоторые государства постсоветского пространства создали Евразийский экономический Союз, Союз России и Белоруссии, Единый таможенный Союз, а также Единое экономическое пространство. Причем в каждом из упомянутых политико-экономических образований декларируются идеи денежно-кредитной интеграции, по-прежнему остающиеся не реализованными.

При этом Россия, особенно в первые годы создания Содружества, добросовестно исполняла взятые на себя многосторонние и двусторонние обязательства в рамках продекларированного объединения денежнокредитных систем с некоторыми государствами СНГ, а именно: в контексте принятых на себя обязательств кредитовала российскими рублями центральные банки независимых государств; обеспечивала их наличными рублями, вплоть до доставки банкнот в соответствующие государства; содействовала в организации платежей и расчетов как существенных условий участия соответствующих государств в объединенной денежнокредитной системе.

Значительную часть своих международно-правовых двусторонних и многосторонних обязательств перед государствами – членами СНГ в денежно-кредитной сфере Россия не только выполнила, но и оговорила их с третьими странами. Так, предоставленные Россией преимущества в двустороннем порядке на основе соответствующих соглашений или сложившейся практики странам бывшего СССР в денежно-кредитной сфере были зафиксированы в Соглашении от 24 июня 1994 г. о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствамичленами, с другой. Например, специальные льготные условия деятельности в банковском и финансовом секторе России, включая учреждение и функционирование кредитных организаций, движение капитала, текущие платежи и доступ к ценным бумагам России для резидентов государств бывшего СССР в течение переходного периода (прил. 1 к Соглашению от

24 июня 1994 г.).

Можно выделить несколько основных направлений межгосударственного сотрудничества в денежно-кредитной сфере на постсоветском пространстве. Важнейшим из них, безусловно, следует признать создание единой денежно-кредитной системы, единого платежного и валютного союза, включая введение единой валюты. Причем эта идея зафиксирована в международных правовых актах в рамках не только СНГ, но и ЕврАзЭС, ЕЭП, а также во многих двусторонних соглашениях между Россией и независимыми государствами на постсоветском пространстве.

443

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Например, было принято решение о формировании денежнокредитной системы и переходе к единой валюте в Союзном государстве России и Белоруссии, а это уже совершенно иное межгосударственное образование, точнее новое государство. При этом по-прежнему неясно, насколько единые денежно-кредитные системы самих России и Белоруссии как суверенных государств должны соотноситься с единой денежнокредитной системой и единой валютой Союзного государства, а тем более с предполагаемой единой денежно-кредитной системой государств участников СНГ, ЕврАзЭС или ЕЭП. Ответы на этот и многие другие вопросы в действующих международных правовых актах отсутствуют.

Анализ основополагающих международных правовых актов, регулирующих различные аспекты сотрудничества в денежно-кредитной сфере на постсоветском пространстве, свидетельствует о том, что цели и принципы такого сотрудничества хоть и сформулированы в соответствующих договорах (соглашениях), но либо не согласованы с национальным законодательством и международно-правовыми актами, либо должным образом не исполняются на практике. Более того, имеются случаи, когда создание различных союзов, дублирующих друг друга, декларируется в рамках одного межгосударственного объединения. Например, в рамках СНГ созданы и Экономический союз, и Таможенный союз, и Единое экономическое пространство. В рамках Экономического союза также существует Единое экономическое пространство. Рассмотрим эти и некоторые другие проблемы более подробно.

Впервые идеи о сохранении или объединении денежно-кредитных систем бывших союзных республик были заявлены на межгосударственном уровне практически сразу после распада СССР в Соглашении о защите интересов государств рублевой зоны в случае введения отдельными государствами национальной валюты от 6 июля 1992 г.1 и в Соглашении о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа от

7сентября 1993 г.2

Вст. 3 Договора от 24 сентября 1993 г. «О создании Экономического союза» установлено, что Экономический союз предполагает: свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; согласованную денежно-кредитную, бюджетную, налоговую, ценовую, внешнеэкономическую, таможенную и валютную политику;

гармонизированное хозяйственное законодательство; наличие общей статистической базы государств участников3.

1Стороны: Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина //Бюллетень международных договоров. – 1993. – № 9.

2Стороны: Армения, Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан // СПС Консультант Плюс.

3Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения (присоединилась к Договору 24 декабря 1993 г.), Узбекистан. Украина с учетом своего внутреннего законодательства заявила о намерении сотрудничать с экономическим сообществом в

444

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

В рамках Экономического союза предполагались поэтапное углубление интеграции, координация действий в осуществлении экономических реформ через: межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли; таможенный союз; общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; валютный (денежный) союз. При этом для каждой формы интеграции предусматривается комплекс взаимосвязанных мероприятий, которые должны быть приняты и осуществлены в соответствии с отдельными соглашениями.

Государства – участники Экономического союза приняли решение согласовывать политику в области денежно-кредитных, валютных и финансовых отношений, а сам процесс денежно-кредитной интеграции осуществить в несколько этапов. Так, на этапе функционирования межгосударственной ассоциации свободной торговли государствамиучастниками было принято решение использовать в своих валютнокредитных и финансовых отношениях: мультивалютную систему, охватывающую национальные валюты, функционирующие в отдельных государствах; систему, основанную на рубле Российской Федерации. На этапе формирования валютного союза должно было быть обеспечено создание платежного союза и переход во взаимных расчетах к моновалютной системе, основанной на общей (резервной) валюте, в основе которой лежат наиболее употребляемые и стабильные валюты Договаривающихся Сторон.

По мере углубления интеграционных процессов именно платежный союз должен был трансформироваться в валютный союз, предусматривающий: применение плавающих курсов валют и согласование пределов их взаимных колебаний, введение банковского механизма поддержания курсов валют и достижение полной конвертируемости национальных валют.

Одновременно не исключалось, что государства, заключившие Соглашение о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа или присоединившиеся к нему, могут регулировать взаимные отношения по объединению денежных систем Россией на двусторонней основе путем заключения соответствующих соглашений с Российской стороной.

26 февраля 1999 г. был подписан Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве1, который также в качестве одной из целей формирования Единого экономического пространства провозглашал: эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, а также проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и

качестве ассоциированного члена на основе отдельного соглашения в соответствии со ст. 30 Договора о создании Экономического союза.

1 СЗ РФ. – 2001. – № 42. – Ст. 3983. Государства–участники – Россия, Белоруссия, Казахстан, Таджикистан, Киргизия.

445

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

тарифной политики. Единое экономическое пространство создано в том числе на основании упоминавшегося ранее Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г., положения которого не были отменены. Более того, при сохранении положений об Экономическом союзе был создан совершенно иной экономический союз, именуемый Единым экономическим пространством.

Однако практически все международные правовые акты, учреждающие межгосударственные региональные интеграционные объединения на постсоветском пространстве, в качестве основополагающего международно-правового принципа, формирования Экономического союза либо Единого валютного союза1 провозглашают принцип сохранения своего государственного суверенитета.

Итак, в основе упомянутых выше международных договоров лежит принцип уважения и сохранения государственного суверенитета государствучастников, что даже формально-юридически затрудняет объединение денежно-кредитных систем государств участников. Между тем эффективная денежно-кредитная система – показатель экономической, социальной и политической устойчивости общества, важнейший признак государственного суверенитета. Следовательно, в самих основополагающих договорах, декларирующих создание экономических союзов, объединение денежно-кредитных систем, включая формирование единого валютного союза, заложены некоторые концептуальные противоречия. Очевидно, эти обстоятельства наряду с другими экономическими, политическими, социальными и юридическими проблемами способствуют тому, что большая часть международно-правовых норм, декларирующих объединительные процессы и направленных на сотрудничество в сфере регулирования денег и кредита, в течение многих лет остается не исполненной.

Даже такой, казалось бы, взаимовыгодный и желаемый Союз между Россией и Белоруссией, в том числе в части, касающейся объединения денежно-кредитных систем двух государств и создания единой валюты, не реализуется, несмотря на все принятые ранее на высшем уровне решения, включая межгосударственный план, устанавливающий конкретные направления интеграции и конкретные даты их исполнения.

Более того, в 2006 г. был поставлен под сомнение сам факт существования Союза России и Белоруссии в связи с имеющимися политическими и экономическими противоречиями между двумя государствами, например: по вопросам о конституционном акте Союзного

1 Провозглашаются и другие принципы, например: невмешательства в дела друг друга; уважения прав человека; мирного разрешения споров и неприменения любых видов экономического давления в отношениях друг с другом; ответственности за принятие обязательства; исключения любой дискриминации по национальным и иным признакам в отношении юридических и физических лиц; проведения взаимных консультаций.

446

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

государства; о полномочиях, передаваемых органам Союзного государства; о стоимости российского газа и нефти для белорусских потребителей1.

Значительная часть договоренностей, касающихся создания единой рублевой зоны или единого валютного союза на постсоветском пространстве, осталась нереализованной, в том числе по причине существования упомянутого выше концептуального противоречия. Объединить денежно-кредитные системы различных государств, в особенности на основе единой валюты, и при этом сохранить неизменными суверенные полномочия государств-участников – вряд ли возможно. Более того, не добившись полного исполнения решений о создании Экономического союза, принятых в 1993 г., о создании Единого экономического пространства, принятых в 1999 г., Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина в 2003 г. объявили о создании нового межгосударственного экономического сообщества, но с прежним названием

– Единое экономическое пространство. Соответствующие международноправовые документы были подписаны 19 сентября 2003 г. в Ялте президентами России, Белоруссии, Казахстана и Украины (Соглашение о формировании Единого экономического пространства и Концепция о формировании Единого экономического пространства)2. Тем самым четыре наиболее развитых в экономическом отношении государства СНГ, на долю которых приходится около 90% BВП стран Содружества, вновь пытаются создать еще одну «региональную интеграционную организацию», объединяющую таможенные территории государств-участников, обеспечивающую свободу перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение единой внешнеторговой и согласованной налоговой, денежно-кредитной и валютно-финансовой политики, а также возможное использование единой валюты. Единое экономическое пространство предполагается формировать поэтапно на принципах добровольности и экономической взаимовыгодности, а также с учетом возможности разноуровневой и разноскоростной интеграции.

Как отмечается в официальных документах МИД России, российская сторона исходит из того, что на первом этапе обеспечивается создание режима свободной торговли, формируются предпосылки таможенного союза и единой конкурентной среды, осуществляются меры по гармонизации законодательства. На втором этапе – завершается формирование зоны свободной торговли без изъятий и ограничений, проводится единая конкурентная политика, создается таможенный союз с общим таможенным тарифом. На третьем этапе, в ходе которого завершается формирование Единого экономического пространства,

1См.: Официальный сайт Президента Республики Беларусь – //http://president.gov.by/press31105.html#doc

2Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. № 22–ФЗ «О ратификации Соглашения о формировании Единого экономического пространства» // СЗ РФ. – 2004. – № 17. – Ст. 1589.

447

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

предполагается обеспечить полную свободу передвижения услуг, капиталов и рабочей силы.

Главные направления и мероприятия, в соответствии с которыми будет разворачиваться практическая деятельность по созданию Единого экономического пространства, будут определены в Комплексе основных мер по его формированию. Подходы России, Белоруссии и Казахстана по большинству ключевых положений данного документа совпадают. Однако Белоруссия еще окончательно не определилась по мероприятиям, связанным с обеспечением доступа на рынок финансовых услуг, надзора и контроля за кредитно-финансовыми организациями, с гармонизацией принципов функционирования центральных банков государств участников. Казахстан выступает за выравнивание уровня тарифов и иных сборов на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта, магистральных телекоммуникаций, транспортировки электроэнергии, нефти и газа в ходе первого этапа (Россия предлагает это провести на втором этапе). Украина проводит линию на то, чтобы интеграционная деятельность «четверки» ограничилась созданием зоны свободной торговли без изъятий и ограничений.

Межгосударственные договоры, посвященные межгосударственной интеграции в экономической и денежно-кредитной сфере государств, возникших на постсоветском пространстве, предполагают создание специальных межгосударственных (или наднациональных) интеграционных институтов, в том числе в денежно-кредитной сфере. Это обусловлено тем, что создание единой денежно-кредитной системы или единого валютного союза предполагает взаимный частичный или полный отказ государств, имеющих намерение создать такого рода союзы, от собственного суверенитета в сфере денежно-кредитного регулирования. Например, создание институтов (органов) Экономического союза для обеспечения его деятельности предполагается в Договоре от 24 сентября 1993 г. «О создании Экономического союза» (гл. 7 Договора). Так, в ст. 27 Договора отмечается, что для обеспечения деятельности Экономического союза Договаривающиеся Стороны используют существующие в рамках СНГ и создают новые совместные исполнительные и координационные институты (например, 1 декабря 2006 г. в Москве состоялось учредительное собрание Финансово-банковского совета СНГ. Совет учрежден по инициативе Внешторгбанка, Исполнительного комитета СНГ, Евразийского банка развития, Межгосударственного банка и других банковских структур СНГ для активизации совместных усилий по повышению роли банков, бирж и других финансовых структур в процессе экономического сотрудничества государств-участников СНГ).

В СНГ решения Совета глав государств и Совета глав правительств по вопросам функционирования Экономического союза принимаются с общего согласия – консенсусом. Любое государство может заявить о своей

448

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения.

Высшим органом управления ЕврАзЭС является Межгосударственный совет, включающий глав государств и глав правительств, интеграционный комитет – исполнительный орган ЕврАзЭС. Существуют и координационные органы, например Совет руководителей центральных (национальных) банков государств-членов ЕврАзЭС.

Порядок формирования, функционирования и финансирования интеграционных институтов и координация их деятельности регламентируются отдельными соглашениями. Одним из таких институтов является Межгосударственный валютный комитет (МВК). Согласно информации, подготовленной Исполнительным комитетом СНГ 1 , МВК образован на основании Соглашения, подписанного на заседании Совета глав государств СНГ 26 мая 1995 г., и функционирует в соответствии с Положением о Межгосударственном валютном комитете2. Членами МВК являются полномочные представители государств-участников СНГ – руководители центральных (национальных) банков, министерств финансов, экономики и других государственных органов. Межгосударственный валютный комитет возглавляет председатель, который избирается из числа руководителей делегаций. Заместитель председателя МВК избирается на заседании МВК из членов делегаций. Функции Секретариата (Исполнительной дирекции) МВК выполняет Сводный департамент зоны свободной торговли Исполнительного комитета СНГ, ведающий вопросами валютно-финансовых и кредитных отношений.

В своей деятельности МВК подотчетен Совету глав государств, Совету глав правительств СНГ. Межгосударственный валютный комитет взаимодействует с Экономическим советом СНГ, руководствуется Уставом Содружества, Договором о создании Экономического союза, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества, межгосударственными и межправительственными соглашениями, заключенными в рамках Содружества, а также Положением о Межгосударственном валютном комитете. Заседания МВК проводятся в Москве по мере необходимости, но не реже двух раз в год в сроки, определяемые МВК.

О существовании межгосударственных органов и институтов интеграционного сотрудничества упоминается и в других международных правовых актах СНГ (например, в ст. 5 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве; Соглашении о формировании Единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г., ратифицированном, Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. «О

1 См.: Решение Совета глав правительств СНГ от 29 ноября 2001 г. «О деятельности Межгосударственного валютного комитета» // СПС Консультант плюс.

2 См.: РГ. – 1995. – 23 июня.

449

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

ратификации Соглашения о формировании Единого экономического пространства»).

Так, согласно ст. 4 Соглашения о Формировании единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г. координация процессов формирования и функционирования ЕЭП осуществляется соответствующими органами, структура которых формируется с учетом уровня интеграции. Органы ЕЭП создаются на основе сочетания межгосударственных элементов и принципа передачи части полномочий Сторон единому регулирующему органу с постепенным повышением значимости последнего. Осуществление координации и управления формированием и функционированием ЕЭП на межгосударственном уровне обеспечивается Советом глав государств (далее – СГГ). Число голосов каждого государства-участника в рамках СГГ распределяется исходя из принципа «одно государство – один голос». Решения СГГ принимаются консенсусом. Стороны учреждают единый регулирующий орган ЕЭП, которому они на основе международных договоров делегируют часть своих полномочий. Его решения являются обязательными для выполнения всеми Сторонами.

Ведином регулирующем органе ЕЭП решения по всем вопросам принимаются взвешенным голосованием. Число голосов каждой из Сторон определяется с учетом ее экономического потенциала. Распределение голосов устанавливается на основе соглашения Сторон. Любая Сторона имеет право внести в СГГ предложение о пересмотре решения единого регулирующего органа ЕЭП.

Отдельным международным договором предполагается предусмотреть механизм компенсации, если принятое решение наносит существенный экономический ущерб одной или нескольким Сторонам.

Винституциональном плане в основу системы органов ЕЭП, в отличие от СНГ, положено сочетание межгосударственных и наднациональных элементов с постепенным повышением значимости последних. Координация процессов формирования и функционирования ЕЭП на межгосударственном уровне будет возложена на Совет глав государств, в котором решения будут приниматься консенсусом. По мере вызревания необходимых предпосылок и углубления интеграционного взаимодействия государств «четверки» предполагается создать единый регулирующий орган, которому государства-участники добровольно передадут часть своих полномочий. В этой будущей структуре ЕЭП обязательные для сторон решения будут приниматься на основе принципа взвешенного голосования с учетом экономического потенциала государствучастников.

Видимо, в связи с этим некоторые государства (например, Туркмения) отказались от признания и участия в каких-либо наднациональных

450

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

институтах и органах СНГ либо от международной правосубъектности Содружества (например, Молдавия, Украина).

Так, являясь участником Договора от 24 сентября 1993 г., Туркменистан не участвует в создании и деятельности Межгосударственного валютного комитета. Основные принципы участия Туркменистана в СНГ базируются на фундаментальных положениях внешнеполитического курса этого государства, обладающего статусом постоянного нейтралитета, признанного и поддержанного в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1995 г. «Постоянный нейтралитет Туркменистана».

С учетом своего нейтрального статуса Туркменистан в составе СНГ не может принимать участие в военных и правоохранительных объединениях, а также в органах и структурах с надгосударственными полномочиями. Поэтому согласно позиции руководства Туркменистана «в нынешних условиях участие Туркменистана в СНГ может носить ассоциированный характер»1.

Помимо попыток сохранить рублевую зону, создать платежный или валютный союз на постсоветском пространстве существуют и другие направления сотрудничества независимых государств в денежно-кредитной сфере.

Так, в контексте общемировой политики межгосударственное сотрудничество в денежно-кредитной сфере на постсоветском пространстве предполагает также координацию совместных действий по противодействию использования денежно-кредитных институтов в преступных целях2 . Причем соответствующие меры принимаются как в сфере законотворчества (например, Межпарламентской Ассамблеей СНГ принят модельный законодательный акт от 8 декабря 1998 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», а правительствами некоторых государств СНГ и России подписаны специальные двусторонние соглашения 3 ), так и в процессе

1См., например: Решение Совета глав государств СНГ от 26 августа 2005 г. «Об основных принципах участия нейтрального Туркменистана в Содружестве Независимых Государств».

2См.: Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.). Ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62–ФЗ «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» // РГ. – 2001. – 31 мая.

3 Например, Соглашение между Правительством РФ и Исполнительной властью Грузии от 4 августа 1999 г. «О сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем»; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссия от 12 февраля 1999 г. «О сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем»; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан от 12 октября 1998 г. «О сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».

451

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

правоприменительной деятельности уполномоченных национальных или межгосударственных институтов.

Актуальным направлением межгосударственного сотрудничества в денежно-кредитной сфере является координация денежно-кредитного регулирования и установление стандартов банковской деятельности и других видов деятельности в сфере денег и кредита (например, банковское регулирование, банковский надзор, развитие инвестиций, сотрудничество в рамках фондового рынка, рынка страховых услуг, пенсионного обеспечения и проч.). В рамках упомянутого направления сотрудничества Межпарламентской ассамблеей разрабатываются и принимаются модельные законодательные акты СНГ1, принимаются соответствующие рекомендации, основные направления, а на двусторонней основе координируется исполнение надзорно-контрольных функций уполномоченных государственных органов в сфере денежно-кредитного регулирования2.

Сотрудничество России и некоторых других государств постсоветского пространства затрагивает и другие сферы денежнокредитных отношений, связанных, например, с обеспечением интересов национальной обороны и безопасности России средствами денежнокредитного регулирования (расчетно-кассовое обеспечение российских военных баз и воинских формирований, дислоцированных за рубежом, включая космодром Байконур)3.

Созданы различные двусторонние и многосторонние координационные структуры (комиссии и подкомиссии межведомственного характера), например подкомиссия по инвестиционному и банковскому

1 Так, Межпарламентской Ассамблеей СНГ принят ряд модельных законов, имеющих прямое отношение к сфере денежно–кредитного регулирования (например: «Об общих принципах правового регулирования

государственном финансовом контроле» от 4 декабря 2004 г.; Модельные законодательные Положения для государств участников СНГ о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг от 14 апреля 2005 г.; «О банкротстве банков» от 18 ноября 2005 г.

2См., например: Соглашения между Центральным банком РФ (Банком России) и Национальным банком Республики Беларусь от 12 февраля 1999 г. «О сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций»; Соглашение между Центральным банком РФ (Банком России) и Национальным банком Грузии от 24 ноября 1997 г. «О сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций»; Соглашение между Центральным Банком РФ и Национальным банком Казахстана от 17 июля 1997 г. «О сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций».

3См., например, Соглашение между Правительством и Центральным банком РФ и Правительством и Национальным банком Республики Казахстан об условиях функционирования на территории Республики Казахстан полевых учреждений Центрального банка Российской Федерации от 28 марта 1994 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г. «О порядке использования космодрома “БАЙКОНУР”».

452

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

сотрудничеству между Российской Федерацией и Республикой Казахстан1, между Россией и Узбекистаном 2 . В рамках ЕврАзЭС действует Координационный совет по вопросам профессионального обучения персонала центральных (национальных) банков государств-участников3.

Основная цель таких комиссий – создание условий для развития финансово-банковской инфраструктуры по обслуживанию торговоэкономических и кредитно-инвестиционных отношений; решение вопросов, возникающих в области межбанковского и инвестиционного сотрудничества, в том числе принятие рекомендаций, направленных на совершенствование эффективности сотрудничества и обучение специалистов в сфере денег и кредита; изучение и обобщение опыта межбанковского сотрудничества и организация информационного обмена в банковской, инвестиционной и связанных с ними сферах.

Необходимо признать, что политико-экономические и организационно-правовые механизмы, призванные обеспечить «цивилизованный развод» государств, ранее составлявших единое целое, вряд ли способны стать эффективным институциональным базисом для их последующей взаимной интеграции. Различные формы сотрудничества, в том числе объединение денежно-кредитных систем, включая провозглашение единой валюты, как это делается во многих международных договорах в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Союзного государства с Белоруссией, должны быть основаны не на сиюминутных желаниях или пристрастиях отдельных должностных лиц либо на тактической экономической, политической или военной выгоде, а на базе основополагающих стратегических и обязательных для исполнения всеми участниками идей о совместном проживании социумов и функционировании их публично-правовых институтов на длительную историческую перспективу.

Причем эти идеи (принципы) должны быть основаны на волеизъявлении большей части населения, проживающего на территории соответствующих государств. Без этого реализация провозглашаемых многими государствами постсоветского пространства идей об объединении усилий в любой сфере, а особенно в сфере денег и кредита, обречена оставаться лишь политической декларацией. Что, собственно, и происходит последние 15 лет.

В 90-е гг. прошлого столетия какой-либо серьезной политической воли по реализации общих идей сотрудничества и глубокой интеграции,

1Состоит из представителей Центрального банка Российской Федерации, Национального Банка Республики Казахстан, министерств и ведомств, а также коммерческих банков двух стран.

2См.: http://www.cbr.ru/analytics/print.asp?file=050918–19.htm; http://www.cbr.ru/SngLav/SngLavBase.aspx

3См., например: Решение Межправительственной комиссии по сотрудничеству между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 20 марта 2003 г.; Положение о Координационном совете по вопросам профессионального обучения персонала центральных (национальных) банков государств– участников ЕврАзЭС – http://www.cbr.ru

453

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

которые могли бы стать опорой для реального воплощения в жизнь деклараций типа «создание единой денежно-кредитной системы или единой валюты», не было и быть не могло. Наоборот, было общее нежелание продолжать жить и работать вместе, что подтверждают события, предшествовавшие распаду СССР и сам факт прекращения его существования, зафиксированный в 1991 г.

Таким образом, прежде чем начинать интеграцию денежно-кредитных систем ныне суверенных государств на постсоветском пространстве, включая создание валютного союза, необходимо понять, сформулировать и научно обосновать цели, задачи, принципы и основные направления, по которым государства намерены развивать интеграционные процессы. В научной среде по поводу перспектив денежно-кредитной интеграции высказываются разные точки зрения: от интеграции по типу Европейского валютного союза или промежуточного универсального валютного союза, не исключающего сохранение национальных валют, до создания валютного союза, основанного исключительно на российском рубле с передачей России ответствующих эмиссионных полномочий1.

Вместе с тем при отсутствии полной ясности об основах и перспективах объединения денежно-кредитных систем предлагаются и реализуются идеи по формированию институтов наднационального международного или коммерческого характера (управленческие координирующие структуры, судебные органы, бюджеты, банковские и иные корпоративные образования).

Интеграция в денежно-кредитной сфере так или иначе в большей или меньшей степени предполагает исключение каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории каждого участника соответствующего соглашения. А создание единой денежной системы, единой валюты и единого эмиссионного центра предполагает частичное ограничение суверенных прав государств, заключивших соответствующие соглашения (договоры).

Все приведенные аспекты сотрудничества непосредственно касаются конституционно-правовых основ государственного устройства, имеют конституционно-правовую природу и могут быть реализованы исключительно в рамках конституционных процедур.

Поэтому прежде всего необходимо обеспечить легитимизацию сотрудничества, особенно в той части, которая предполагает объединение валют и денежно-кредитных систем различных государств, имея в виду, что собственная валюта и независимая денежно-кредитная система – важнейшая составляющая государственного суверенитета. Следовательно, принятие

1 См., например: Нижникова Е.С. Универсализация валютной интеграции в Евразийском экономическом сообществе / Е.С. Нижникова // Проблемы современной экономики. – 2002. – № 3(4); Черкасов Н.А. Доктрина развития Евразийского экономического сообщества в XXI веке» / Н.А. Черкасов // Проблемы современной экономики. – 2005. – № 3(4).

454

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

государством каких-либо обязательств, если оно действительно намерено их исполнять, должно основываться в первую очередь на конституционных нормах этого государства и требует соблюдения соответствующих конституционных процедур каждым государством-участником.

Итак, важнейшими правовыми принципами сотрудничества в сфере интеграции в денежно-кредитной сфере государств на постсоветском пространстве должны стать принципы: законности, уважения государственного суверенитета каждого из государств, добровольности, взаимности, неукоснительного исполнения взятых на себя обязательств.

Безусловно, вести речь о правовых принципах интеграции можно при условии соблюдения в процессе ее реализации других, более глубинных, принципов цивилизационного, экономического, политического, военного свойства. Но самым главным, как нам представляется, является обеспечение каждым из государств, принимающих участие в разработке и подписании соответствующих договоров, соблюдения национальных интересов, интересов собственных граждан и компаний.

Подобного подхода явно недоставало при принятии и реализации межгосударственных обязательств в сфере денежно-кредитной интеграции на постсоветском пространстве. Не хватает его и в настоящее время. Очевидно поэтому, несмотря на создание многочисленных бюрократических институтов в рамках каждого из межгосударственных объединений на постсоветском пространстве1, основные интеграционные идеи в сфере денег и кредита (например, идея сохранения рублевой зоны, идея валютного союза, идея введения единой валюты для России и Белоруссии), провозглашенные в международных правовых актах, так и остались невыполненными.

1 Например, созданы постоянные комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ по экономике и финансам, по правовым вопросам; Экономический совет СНГ; Комиссия по экономическим вопросам Экономического совета СНГ; органы отраслевого сотрудничества в сфере торговли, финансов и таможенной политики; Совет руководителей внешнеэкономических ведомств; Межгосударственный банк; Международная ассоциация бирж стран СНГ; Координационный Совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований; Межгосударственный валютный комитет, функции рабочего аппарата которого выполняет исполнительный комитет СНГ; Совет руководителей государственных органов по регулированию рынков ценных бумаг государств–участников СНГ; Совет руководителей высших органов финансового контроля государств–участников СНГ; Экономический Суд Содружества Независимых Государств.

455

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Законодательная основа налогового консультирования в Узбекистане

Б. М. Эшонов

Конец 2006 г. в Узбекистане ознаменовался принятием 21 сентября 2006г. Закона № ЗРУ-55 «О налоговом консультировании» 1.

Узбекистан стал одним из первых государств на постсоветском пространстве, принявшим закон, которым урегулировано, пожалуй, наиболее востребованное на сегодняшний день направление консалтинга – налоговое консультирование.

Повышенный интерес к налоговому консультированию обусловлен рядом причин. Отметим лишь две из них:

а) нестабильность налогового законодательства, частые изменения, вносимые в налоговые законы и иные нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие налоговые отношения;

б) резкое увеличение количества налоговых проверок.

Обе причины заставляют предпринимателей работать в условиях повышенных налоговых рисков, когда возникают многочисленные ситуации, способные привести к спорам и судебным разбирательствам с налоговой инспекцией.

Мировая практика показывает, что адвокаты и аудиторы, оказывающие предпринимателям близкие по своей природе консультационные услуги, не «поспевают» за диверсификацией той сферы знаний, которой должны в совершенстве владеть специалисты, консультирующие налогоплательщиков – участников хозяйственной деятельности.

Они должны знать, с одной стороны, действующее налоговое законодательство, формирующуюся судебно-арбитражную практику разрешения налоговых споров, особенности международного налогового права, гражданское, таможенное, административное, уголовное, уголовнопроцессуальное и другие смежные отрасли законодательства, с другой стороны, – бухгалтерский учет, стандарты финансовой отчетности.

На пересечении этих двух сфер деятельности и находятся налоговые консультанты, выделившиеся в Узбекистане в самостоятельное профессиональное сообщество в конце 2006 г.

Появление этой новой профессии имеет значительный общественноэкономический резонанс. Налоговое консультирование обогащает инфраструктуру предпринимательства, повышает налоговую культуру и правовую грамотность во взаимоотношениях налогоплательщиков и налоговых органов, снижает число налоговых правонарушений; в известной степени содействует улучшению инвестиционного климата в

1 Собрание законодательства Республики Узбекистан. – 2006. – № 37–38. – Ст. 374.

456

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

стране и укрепляет «третий» (неправительственный) сектор, работает на создание гражданского общества.

Пожалуй, общей тенденцией для всех государств на постсоветском пространстве, учредивших институт налогового консультирования, является то, что сегодня услугами налогового консультирования пользуются в основном крупный и реже средний бизнес. Мелкий бизнес и физические лица не часто вступают в договорные отношения с налоговыми консультантами по причине дороговизны. Думается, что усложнение нормативно-правовой базы земельного и имущественного налога, а также повышение уровня жизни населения приведут в приемные налоговых консультантов и физических лиц. Однако именно для среднего и мелкого предпринимательства, как верно отметила И.А. Индина, очень важно застраховать себя от совершения непреднамеренных правонарушений при исполнении налоговых обязанностей, научиться общаться с налоговыми органами на равных, с полным сознанием своих прав и обязанностей1.

Закон «О налоговом консультировании» – важный шаг на пути создания эффективного механизма защиты прав и законных интересов налогоплательщика. Он принят в то время, когда в активную фазу вошла работа по принятию нового Налогового кодекса и таможенного законодательства Республики Узбекистан. Некоторые нормы Закона несут на себе отпечаток этого переходного периода – от старого к новому законодательству.

Закон призван урегулировать разнообразные организационные и экономические отношения в связи с налоговым консультированием, определяет само понятие налогового консультирования, принципы его осуществления, закрепляет статус налогового консультанта и правовые гарантии его деятельности.

Налоговым консультированием в ст. 3 Закона признается деятельность организации налоговых консультантов по оказанию на договорной основе клиенту (доверителю) услуг по налоговому консультированию, к которым законодатель отнес:

–консультирование клиента (доверителя) по вопросам исчисления и уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей;

–оказание помощи клиенту (доверителю) при составлении документов по вопросам налогообложения;

–представительство от имени и по поручению клиента (доверителя) в суде, правоохранительных и контролирующих органах по вопросам налогообложения (ст. 4).

Определение налогового консультирования, содержащееся в Законе,

едва ли можно признать оптимальным. Сущность налогового

1 См.: Налоговое консультирование в Узбекистане: проблемы становления и перспективы развития. –

Ташкент, 2003. – С. 18.

457

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

консультирования, являющегося предметом Закона, можно определить, ответив по крайней мере на два вопроса, чем налоговое консультирование отличается от:

–консультаций, предоставляемых налоговыми органами;

–близких по содержанию видов консалтинговых услуг – адвокатской деятельности (юридического консультирования) и аудиторской?

Отвечая на первый вопрос, следует обратиться к ст. 11 Налогового

кодекса Узбекистана, в соответствии с которой налоговые органы должны консультировать налогоплательщика по вопросам, связанным с исполнением им своей налоговой обязанности. Такие консультации регулируются налоговым законодательством, так как являются одним из направлений деятельности налоговых органов. В соответствии с предписаниями Налогового кодекса они предоставляются налоговыми органами бесплатно и «весьма убедительны» в случае возникновения впоследствии споров и разногласий с налоговой администрацией, так консультация предоставлялась должностным лицом налогового органа, наделенным соответствующими полномочиями. Качество консультаций напрямую зависит от «прозрачности» поставленного вопроса.

Консультации, предоставляемые в соответствии с Законом «О налоговом консультировании», имеют иную природу. Это в особом порядке сертифицируемая консалтинговая услуга, предоставляемая на возмездной основе. Затраты на оплату налоговых консультантов могут сполна компенсироваться качеством и объемом консультации. Налоговые консультации на договорной основе дают хороший экономический эффект при планировании и оптимизации процессов налогообложения.

Еще одно отличие между двумя сравниваемыми видами консультирования по налоговым вопросам кроется в юридической ответственности тех, кто предоставляет консультацию. Должностное лицо налогового органа может быть привлечено к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в соответствии с уголовным, административным и налоговым законодательством. Ответственность же налоговых консультантов может иметь как публично-правовую (уголовную, административную), так и гражданско-правовую природу. Последняя производна от гражданско-правовой природы консультирования. Налоговые консультанты могут нести материальную ответственность за некачественное консультирование. Данное обстоятельство повышает уровень защиты прав и законных интересов налогоплательщика.

В ст. 23 Закона предусматривается, что организация налоговых консультантов несет ответственность за причинение ущерба клиенту вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения договора об оказании услуг по налоговому консультированию. В этом случае клиенту

458

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

возмещаются причиненные убытки, включая упущенную выгоду. Налоговый консультант несет перед организацией налоговых консультантов ответственность за ущерб, причиненный в результате некачественного выполнения работы, разглашения коммерческой тайны и иных действий, повлекших убытки для организации налоговых консультантов.

Одной из важных гарантий материальной ответственности за действия по налоговому консультированию должно стать страхование деятельности в этой сфере.

Налоговое консультирование, в отличие от юридического консультирования и аудиторской деятельности, позволяет не только более точно понять сущность самого института налогового консультирования, но и разграничить правовые режимы соответствующих направлений предпринимательской деятельности. Общее, что определяет все три вида деятельности, – это консультационный характер предоставляемых услуг. Однако деятельность аудитора как бы «обращена в прошлое»: он исследует уже достигнутое финансовое состояние организации, ее отчетность, бухгалтерский учет. Налоговое консультирование «устремлено

вбудущее», налоговый консультант, исследуя возникшие у организации проблемы, содействует их устранению в будущем. С налоговым консультированием связаны налоговое планирование и оптимизация налоговой нагрузки организации.

Деятельность налоговых консультантов предполагает консультирование не только по юридическим вопросам, но и экономический и финансовый консалтинг. Это обстоятельство отличает налоговых консультантов от адвокатов и юридических консультантов.

Определение законодательства о налоговом консультировании дано

вст. 2 Закона «О налоговом консультировании». В развитие Закона могут быть приняты законодательные и иные нормативные правовые акты подзаконного характера, которые должны соответствовать основополагающим принципам нормотворческой деятельности,

закрепленным в Конституции Республики Узбекистан и Законе от 14 декабря 2000 г. № 160-II «О нормативных правовых актах».

Осуществляя международную деятельность в сфере, связанной с налоговым консультированием, государство может принять международно-правовые акты, которые будут иметь приоритет перед национальным законодательством.

В качестве принципов налогового консультирования законодатель закрепляет верховенство закона, самостоятельность и конфиденциальность (ст. 4 Закона). Если принцип верховенства закона отражает в большей степени характер взаимоотношений государства и налогового консультанта, подчеркивая обязанность последнего соблюдать законность и обеспечивать исполнение налогового законодательства, то два последних

459

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

принципа – самостоятельности и конфиденциальности – характеризуют взаимодействие налоговых консультантов и их клиентов (доверителей) – юридических физических лиц.

В Законе закреплены важные гарантии реализации принципов налогового консультирования (ст. 20 Закона). Так, запрещается вмешательство каких бы то ни было третьих лиц в деятельность организаций налоговых консультантов, требование от них сведений, полученных при оказании профессиональных услуг, а также требование подобных сведений от налоговых консультантов, их помощников и других лиц, участвующих в процессе оказания услуг по налоговому консультированию. Налоговый консультант и его помощник не могут быть допрошены в качестве свидетелей об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением ими профессиональных обязанностей. У лиц, осуществляющих налоговое консультирование, не могут быть изъяты или подвергнуты досмотру документы, подготовленные в связи с исполнением ими обязанностей по налоговому консультированию. Позволим себе усомниться, что данная норма будет выполняться на практике, когда она вступит в конфликт с законодательством об оперативно-розыскной деятельности и о деятельности иных правоохранительных органов.

Гарантией независимости налогового консультирования является закрепление положения, согласно которому налоговые консультанты и их помощники не могут быть привлечены судом, правоохранительными и контролирующими органами в качестве экспертов и специалистов, а также к проверкам по налоговому законодательству.

Особое внимание в Законе уделено государственному регулированию деятельности по налоговому консультированию.

Мировая практика нормативного регулирования этого института показывает, что государство внимательно относится к регулированию порядка допуска лиц к консультационной деятельности по налоговым вопросам, Поскольку именно налоговый консультант является связующим звеном между интересами налогоплательщика и государства по наиболее «чувствительному» фискальному вопросу. Консультируя клиента по налоговому планированию и оптимизации налогового бремени, он не должен нарушать при этом налоговое законодательство.

Государство определяет основные требования к налоговому консультанту. Они могут касаться образования, опыта работы, обязательности квалификационных экзаменов и проч. Если претендент отвечает этим требованиям, он получает специальный документ (квалификационный аттестат, сертификат), подтверждающий право заниматься предпринимательской деятельностью в сфере налогового консультирования. Именно так определяется налоговый консультант в ст. 14 Закона: «Налоговым консультантом является физическое лицо,

460

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

получившее квалификационный сертификат». Квалификационный сертификат выдается на неограниченный срок. Квалификационные требования, выполнение которых является необходимым условием получения сертификата, перечислены в ст. 16 Закона:

высшее образование; прохождение специального курса обучения по подготовке налоговых

консультантов; стаж работы не менее пяти лет, в том числе по экономической или

юридической специальности не менее двух лет.

Правительство (Кабинет Министров Республики Узбекистан) определяет уполномоченный государственный орган в сфере налогового консультирования, который принимает нормативные правовые акты по налоговому консультированию, выдает и аннулирует квалификационный сертификат, ведет реестр налоговых консультантов и т.д.

Уполномоченный орган утверждает программы обучения налоговых консультантов, принимает решение о допуске к квалификационным экзаменам, принимает положение о квалификационном экзамене.

При уполномоченном государственном органе создается совет по налоговому консультированию, осуществляющий деятельность на общественных началах.

Налоговый консультант может привлекаться к налоговому консультированию в том случае, если он состоит в штате организации налоговых консультантов, или в случае заключения с ним организацией налоговых консультантов договора гражданско-правового характера.

Налоговые консультанты и организации налоговых консультантов в целях представления и защиты общих интересов имеют право создавать объединение налоговых консультантов.

Организация налоговых консультантов определяется (ст. 9 Закона) как коммерческая организация, оказывающая услуги по налоговому консультированию. Она может создаваться в любой организационноправовой форме, за исключением акционерного общества. Наряду с перечисленными выше услугами по налоговыми консультированию организация налоговых консультантов может оказывать некоторые дополнительные «сопутствующие» услуги:

–постановка, восстановление и ведение бухгалтерского учета;

–составление финансовой отчетности;

–консалтинг по бухгалтерскому учету, менеджменту и другим вопросам финансово-хозяйственной деятельности. Государственная регистрация организации налоговых консультантов

осуществляется Министерством юстиции Республики Узбекистан и его территориальными подразделениями.

Статус организации налоговых консультантов определен Законом в ст. 11 и 12. Она имеет право получать от клиента разъяснения (устные или

461

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

письменные), документы и иные сведения, необходимые для налогового консультирования, запрашивать у различных учреждений и организаций информацию и документы в целях налогового консультирования, ходатайствовать, вносить предложения, подавать запросы, заявления, жалобы в государственные органы по вопросам налогообложения.

Уже упоминавшаяся проблема прозрачности задаваемых вопросов и доверительный характер взаимоотношений налоговых консультантов и их клиентов непосредственно связаны с результативностью консультирования и, как следствие, с возможной материальной ответственностью налогового консультанта за результаты своей деятельности. Поэтому законодатель наделил организацию налоговых консультантов правом отказаться от консультирования в случае непредставления запрашиваемых у клиента документов и иных сведений, необходимых для налогового консультирования.

При налоговом консультировании организация обязана использовать только те способы и средства защиты прав и законных интересов клиента, которые предусмотрены действующим законодательством, а также соблюдать конфиденциальность полученной информации и т.д.

Деятельность по налоговому консультированию оформляется подписанием соответствующего отчета с указанием предмета налогового консультирования, который обычно указывается в договоре об оказании услуг.

Отчет по налоговому консультированию подписывается постранично налоговым консультантом, утверждается руководителем организации налоговых консультантов и заверяется печатью этой организации. Информация, содержащаяся в отчете, является конфиденциальной.

Отчет может готовить как сам налоговый консультант, так и его помощник, однако подписывает его только налоговый консультант (ст. 19 Закона), что объясняется, среди прочего, возможностью материальной ответственности за результаты консультирования.

Правосубъектность по налоговому консультированию определяется наличием у консультанта квалификационного сертификата, который в установленных законом случаях может быть изъят у консультанта (ст. 17– 18 Закона).

Основаниями для прекращения действия квалификационного сертификата являются:

–соответствующее заявление самого налогового консультанта;

–нарушение порядка налогового консультирования (например, предоставление консультантом полученных в ходе консультирования сведений третьим лицам без письменного разрешения клиента, передача квалификационного сертификата другому физическому лицу в целях использования для участия в налоговом консультировании, совершение в

462

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

течение одного года более двух правонарушений в сфере налогового консультирования);

–неучастие в течение трех лет в деятельности по налоговому консультированию;

–непрохождение в установленном порядке повышения квалификации и т.д.

При установлении незаконности решения уполномоченного государственного органа о выдаче такого сертификата или факта получения квалификационного сертификата с использованием подложных документов принимается решение об аннулировании сертификата с даты его выдачи.

Решение уполномоченного государственного органа о прекращении действия квалификационного сертификата или о его аннулировании может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

Налоговое консультирование в Узбекистане находится в самом начале своего развития. Несомненно одно – введение института налогового консультирования позитивно меняет ситуацию с достижением баланса прав и законных интересов налогоплательщиков и государства.

463

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН

21сентября 2006 г.

№ЗРУ-55

ОНАЛОГОВОМ КОНСУЛЬТИРОВАНИИ

Принят Законодательной палатой 29 июня 2006 года Одобрен Сенатом 25 августа 2006 года

Статья 1. Цель настоящего Закона

Целью настоящего Закона является регулирование отношений в области налогового консультирования.

Статья 2. Законодательство о налоговом консультировании

Законодательство о налоговом консультировании состоит из настоящего Закона и иных актов законодательства.

Если международным договором Республики Узбекистан установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Узбекистан о налоговом консультировании, то применяются правила международного договора.

Статья 3. Понятие налогового консультирования

Налоговым консультированием является деятельность организации налоговых консультантов по оказанию на договорной основе юридическим и физическим лицам (далее – клиенту (доверителю)) услуг по налоговому консультированию.

Статья 4. Основные принципы налогового консультирования

Налоговое консультирование основывается на принципах верховенства закона, самостоятельности и конфиденциальности.

Статья 5. Услуги по налоговому консультированию

Услуги по налоговому консультированию включают в себя: консультирование клиента (доверителя) по вопросам исчисления и

уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей (далее – по вопросам налогообложения);

оказание помощи клиенту (доверителю) при составлении документов

464

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

по вопросам налогообложения; представительство от имени и по поручению клиента (доверителя) в

суде, правоохранительных и контролирующих органах по вопросам налогообложения.

Статья 6. Обязательное условие заключения договора об оказании услуг по налоговому консультированию

Обязательным условием заключения договора об оказании услуг по налоговому консультированию является наличие страхового полиса, подтверждающего вступление в силу обязательств страховщика по договору страхования гражданско-правовой ответственности организации налоговых консультантов.

Статья 7. Уполномоченный государственный орган в сфере налогового консультирования

Уполномоченный государственный орган в сфере налогового консультирования определяется Кабинетом Министров Республики Узбекистан.

Уполномоченный государственный орган:

разрабатывает и утверждает нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность по налоговому консультированию;

выдает, прекращает действие и аннулирует квалификационный сертификат налогового консультанта (далее – квалификационный сертификат);

ведет реестр налоговых консультантов; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Статья 8. Совет по налоговому консультированию

При уполномоченном государственном органе создается совет по налоговому консультированию, осуществляющий деятельность на общественных началах. В состав совета по налоговому консультированию могут входить представители государственных органов, негосударственных некоммерческих организаций, специалисты в области налогового консультирования.

Статья 9. Организация налоговых консультантов

Организация налоговых консультантов является коммерческой организацией, оказывающей услуги по налоговому консультированию.

Организация налоговых консультантов может создаваться и

465

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

осуществлять свою деятельность в любой организационно-правовой форме, за исключением акционерного общества.

Руководитель организации налоговых консультантов должен быть налоговым консультантом.

Организация налоговых консультантов наряду с услугами по налоговому консультированию, предусмотренными статьей 5 настоящего Закона, может оказывать следующие услуги:

постановка, восстановление и ведение бухгалтерского учета; составление финансовой отчетности; консалтинг по бухгалтерскому учету, менеджменту и другим

вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

Статья 10. Государственная регистрация организации налоговых консультантов

Государственная регистрация организации налоговых консультантов осуществляется Министерством юстиции Республики Узбекистан и его территориальными подразделениями.

Порядок государственной регистрации и ведения государственного реестра организаций налоговых консультантов устанавливается законодательством.

Статья 11. Права организации налоговых консультантов

Организация налоговых консультантов имеет право:

получать от клиента (доверителя) документы и иные сведения, необходимые для осуществления налогового консультирования;

получать устные или письменные разъяснения от клиента (доверителя) по возникшим в процессе налогового консультирования вопросам;

запрашивать от учреждений и организаций в установленном законодательством порядке необходимую для осуществления налогового консультирования информацию, справки, документы и иные материалы;

обращаться в государственные органы по вопросам налогообложения (ходатайствовать, вносить предложения, подавать запросы, заявления, жалобы и т.п.) и получать ответ в установленном законодательством порядке;

привлекать в установленном порядке к участию в налоговом консультировании других специалистов;

отказываться от налогового консультирования при непредоставлении клиентом (доверителем) документов и иных сведений, необходимых для осуществления налогового консультирования.

Организация налоговых консультантов может иметь и иные права в

466

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

соответствии с законодательством и договором об оказании услуг по налоговому консультированию.

Статья 12. Обязанности организации налоговых консультантов

Организация налоговых консультантов обязана:

использовать предусмотренные законодательством способы и средства защиты прав и законных интересов клиента (доверителя);

соблюдать конфиденциальность информации, полученной при осуществлении налогового консультирования;

предъявлять по требованию клиента (доверителя) при заключении договора об оказании услуг по налоговому консультированию квалификационный сертификат;

в случае обнаружения фактов, свидетельствующих о причинении клиенту (доверителю) его должностными лицами и другими работниками убытков, а также нарушения законодательства сообщать об этом клиенту (доверителю).

Организация налоговых консультантов может нести и иные обязанности в соответствии с законодательством и договором об оказании услуг по налоговому консультированию.

Статья 13. Отчет по налоговому консультированию

Организация налоговых консультантов предоставляет клиенту (доверителю) отчет по налоговому консультированию.

Отчет по налоговому консультированию содержит информацию о предмете налогового консультирования, указанном в договоре об оказании услуг по налоговому консультированию.

Информация, содержащаяся в отчете по налоговому консультированию, является конфиденциальной и не подлежит разглашению.

Отчет по налоговому консультированию подписывается постранично налоговым консультантом, осуществлявшим налоговое консультирование, утверждается руководителем организации налоговых консультантов и заверяется печатью этой организации.

Статья 14. Налоговый консультант

Налоговым консультантом является физическое лицо, получившее квалификационный сертификат.

Налоговый консультант может привлекаться к налоговому консультированию, если он состоит в штате организации налоговых консультантов, или в случае заключения с ним организацией налоговых

467

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

консультантов договора гражданско-правового характера.

Налоговый консультант обязан повышать свою квалификацию в порядке, установленном уполномоченным государственным органом.

Статья 15. Квалификационный сертификат

Право на осуществление деятельности по налоговому консультированию подтверждается квалификационным сертификатом, выдаваемым физическому лицу в порядке, установленном законодательством.

Квалификационный сертификат выдается на неограниченный срок и действителен на всей территории Республики Узбекистан.

Статья 16. Квалификационные требования

Претендентом на получение квалификационного сертификата может быть лицо, отвечающее следующим требованиям:

имеющее высшее образование; прошедшее специальный курс обучения по подготовке налоговых

консультантов; имеющее стаж работы не менее пяти лет, в том числе по

экономической или юридической специальности не менее двух лет. Специальный курс обучения по подготовке и повышению

квалификации налоговых консультантов осуществляют государственные и негосударственные образовательные учреждения, аккредитованные в установленном порядке, на основе программы обучения, утвержденной уполномоченным государственным органом.

Лицо, отвечающее квалификационным требованиям, имеет право обратиться в уполномоченный государственный орган с заявлением о допуске к сдаче квалификационного экзамена.

Организация и порядок проведения квалификационного экзамена определяются положением, утверждаемым уполномоченным государственным органом.

Статья 17. Прекращение действия квалификационного сертификата

Основанием для прекращения действия квалификационного сертификата является:

заявление налогового консультанта; предоставление налоговым консультантом полученных в ходе

налогового консультирования сведений третьим лицам без письменного разрешения клиента (доверителя);

468

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

совершение в течение года более двух нарушений законодательства при осуществлении налогового консультирования;

неучастие в течение трех лет в деятельности по налоговому консультированию, а также непрохождение в установленном порядке повышения квалификации;

установление факта передачи квалификационного сертификата другому физическому лицу в целях использования для участия в налоговом консультировании;

вступление в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в финансово-хозяйственной сфере;

вступление в законную силу решения суда о признании гражданина в установленном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным.

Действие квалификационного сертификата прекращается с даты принятия решения о его прекращении.

Лицо, действие квалификационного сертификата которого прекращено по основаниям, предусмотренным абзацами третьим, четвертым и шестым части первой настоящей статьи, не вправе обращаться в уполномоченный государственный орган с заявлением о получении квалификационного сертификата в течение трех лет со дня принятия решения о прекращении действия квалификационного сертификата.

Решение уполномоченного государственного органа о прекращении действия квалификационного сертификата может быть обжаловано в суд в порядке, установленном законодательством.

Статья 18. Аннулирование квалификационного сертификата

Основанием для аннулирования квалификационного сертификата является:

установление незаконности решения уполномоченного государственного органа о выдаче квалификационного сертификата;

установление факта получения квалификационного сертификата с использованием подложных документов.

Решение об аннулировании квалификационного сертификата действует с даты его выдачи.

Лицо, квалификационный сертификат которого аннулирован по основаниям, предусмотренным абзацем третьим части первой настоящей статьи, не вправе обращаться в уполномоченный государственный орган с заявлением о получении квалификационного сертификата в течение трех лет со дня принятия решения об аннулировании квалификационного

469

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

сертификата.

Решение уполномоченного государственного органа об аннулировании квалификационного сертификата может быть обжаловано в суд в порядке, установленном законодательством.

Статья 19. Помощник налогового консультанта

Помощником налогового консультанта может быть физическое лицо, не имеющее квалификационного сертификата и выполняющее поручения налогового консультанта, связанные с налоговым консультированием, без права подписи отчета по налоговому консультированию.

Условия труда помощника налогового консультанта определяются трудовым договором, заключенным с организацией налоговых консультантов, в порядке, установленном законодательством.

Время работы в качестве помощника налогового консультанта включается в стаж работы, необходимый для получения квалификационного сертификата.

Статья 20. Гарантии деятельности по налоговому консультированию

Запрещается вмешательство третьих лиц в деятельность организаций налоговых консультантов, требование от них каких-либо сведений, полученных при оказании ими профессиональных услуг, а также требование подобных сведений от налоговых консультантов, помощников налоговых консультантов и других лиц, участвующих в процессе оказания услуг по налоговому консультированию.

У лиц, осуществляющих налоговое консультирование, не могут быть изъяты или подвергнуты досмотру документы, подготовленные в связи с исполнением ими обязанностей по налоговому консультированию.

Налоговый консультант и его помощник не могут быть допрошены в качестве свидетеля об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением ими профессиональных обязанностей.

Налоговые консультанты и их помощники не могут быть привлечены судом, правоохранительными и контролирующими органами в качестве экспертов и специалистов, а также к осуществлению проверок.

Лица, состоящие на службе в органах государственной власти и управления, не могут привлекаться к налоговому консультированию.

Организация налоговых консультантов не может быть создана органами государственной власти и управления, а также органами хозяйственного управления.

Должностные лица органов государственной власти и управления, а

470

Финансовое право и публичные финансы на постсоветском пространстве

также иные лица, которым запрещено заниматься предпринимательской деятельностью в соответствии с законодательством, не могут быть учредителями организации налоговых консультантов.

Статья 21. Объединение налоговых консультантов

Налоговые консультанты и (или) организации налоговых консультантов в целях представления и защиты общих интересов имеют право создавать объединение налоговых консультантов в порядке, установленном законодательством.

Статья 22. Разрешение споров

Споры в области налогового консультирования разрешаются в порядке, установленном законодательством.

Статья 23. Ответственность по налоговому консультированию

Организация налоговых консультантов несет ответственность за причинение ущерба клиенту (доверителю) вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения договора об оказании услуг по налоговому консультированию. Убытки, включая упущенную выгоду, причиненные клиенту (доверителю), подлежат возмещению в порядке, установленном законодательством.

Налоговый консультант в соответствии с законодательством несет перед организацией налоговых консультантов ответственность за ущерб, причиненный в результате некачественного выполнения работы, разглашения коммерческой тайны и иных действий, повлекших убытки для организации налоговых консультантов.

Статья 24. Ответственность за нарушение законодательства о налоговом консультировании

Лица, виновные в нарушении законодательства о налоговом консультировании, несут ответственность в установленном порядке.

Статья 25. Приведение законодательства в соответствие с настоящим Законом

Кабинету Министров Республики Узбекистан:

привести решения правительства в соответствие с настоящим Законом;

обеспечить пересмотр и отмену органами государственного

471

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

управления их нормативно-правовых актов, противоречащих настоящему Закону.

Статья 26. Вступление в силу настоящего Закона

Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

472