!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание

230 Раздел X. Административное право и управление административно-политической сферой

а также подведомственные им организации. Все они при этом руко­ водствуются названным выше Законом, а также постановлением Пра­ вительства РФ от 11 декабря 2003 г. № 750 (в ред. от 25 марта 2013 г.) «Об организации альтернативной гражданской службы». Положением

опорядке прохождения альтернативной гражданской службы, утверж­ денным постановлением Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 (в ред. от 24 декабря 2014 г.).

Успешное комплектование Вооруженных Сил в значительной мере зависит от организации подготовки граждан к военной службе. Данно­ му вопросу посвящена Концепция федеральной системы подготовки граждан РФ к военной службе на период до 2020 г., утвержденная рас­ поряжением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 134-р (в ред. от 20 сентября 2012 г.). В целях совершенствования подготовки граждан РФ к военной службе постановлением Правительства РФ 30 марта 2010 г. № 194 (в ред. от 2 июля 2014 г.) образована Межведомственная комиссия по подготовке граждан РФ к военной службе и Положение

оней. Ее основной функцией является координация деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций по совершенствованию подготовки граждан РФ к военной службе.

Глава 46

Управление безопасностью

§ 1. Организационно-правовые формы управления безопасностью

Безопасность определяется как состояние защищенности жизнен­ но важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз. Такое понимание безопасности отражено в ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», Стратегии националь­ ной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (в ред. от 1 июля 2014 г.). Выделяются государственная, экономическая, общественная, инфор­ мационная, экологическая и иные виды безопасности.

Обеспечение безопасности предполагает использование соот­ ветственно мер экономического, политического, военного, органи­ зационного и иного характера, прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности и т. д., а также функционирование зна­ чительного числа органов и организаций, обеспечивающих ее. К силам обеспечения безопасности относятся Вооруженные Силы, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, органы внутренних дел, служба ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, фор­ мирования гражданской обороны; внутренние войска и пограничные органы; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промыш­ ленности, энергетике и в сельском хозяйстве; органы охраны здоровья населения и другие.

Вцелях непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности государством образуются специальные органы обеспе­ чения безопасности.

Всоответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О безопасности» общее руководство органами обеспечения безопасности возложено на Президента РФ. Он контролирует и координирует их деятельность, при­ нимает в случае необходимости оперативные решения в этой области.

Правительство РФ обеспечивает руководство государственными органами безопасности; организует и контролирует разработку и ре­ ализацию мероприятий по обеспечению безопасности федеральными органами исполнительной власти, другими подведомственными ему органами РФ и ее субъектов; осуществляет необходимые меры по обе­ спечению государственной безопасности РФ; организует оснащение

232 Раздел X. Административное право и управление административно-политической сферой

вооружением, военной техникой, материальными и финансовыми средствами, ресурсами силы и органы обеспечения безопасности и т. д.

Важное место в системе органов обеспечения безопасности занимает Совет Безопасности РФ, руководство деятельностью которого осущест­ вляет Президент РФ. Он же формирует и его состав. Основные задачи Совета Безопасности РФ определены в Положении о нем, утвержден­ ном Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 (в ред. от 25 июля 2014 г.). К ним относятся: обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения национальной безопасности; формирование в этой области государственной политики: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной без­ опасности. Задачами Совета являются также подготовка Президенту РФ предложений о применении специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности; об утверждении и уточнении

Совет формирует основные направления внешней и военной поли­ тики; осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации решений Президента РФ в указанной области. Он рассматривает вопросы организации обороны, строительства и раз­ вития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, планирования их применения, оборонного производства; осуществляет стратегическое планирование в области обеспечения национальной без­ опасности; участвует в реализации государственной внешней и военной политики; готовит Президенту РФ проекты нормативных актов в дан­ ной области; осуществляет контроль по вопросам своей компетенции за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и т. д.

В систему специальных органов обеспечения безопасности входит

Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России), основы организа­ ции и деятельности которой закреплены ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) «О федеральной службе безопасности» и в Положении о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 (в ред. от 20 января 2015 г.).

Служба осуществляет государственное управление в области обе­ спечения безопасности РФ, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территори­ ального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа и их природных ресурсов, информационной безопасности РФ. Она представляет собой централизованную систему, в состав которой входят службы, департаменты, управления, другие подразделения, ре­ ализующие направления деятельности органов Федеральной службы безопасности. ФСБ России образует управления (отделы) по отдельным

регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); управления (отделы) в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях, в их органах управления (органы безопасности в вой­ сках). Руководство ФСБ России осуществляет Президент РФ, а Пра­ вительство РФ координирует ее деятельность в части взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти.

ФСБ России реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, к которым относится контрразве­ дывательная деятельность; борьба с преступностью и террористической деятельностью; разведывательная, пограничная деятельность; обеспе­ чение информационной безопасности.

Основными задачами ФСБ России являются: информирование Пре­ зидента РФ, Председателя Правительства РФ, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности РФ; организация выявления, предупрежде­ ния и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направ­ ленной на нанесение ущерба безопасности РФ; борьба с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и т. д.

Вустаноатенной сфере деятельности она осуществляет нормативно­ правовое регулирование; вырабатывает предложения по предупрежде­ нию и нейтрализации угроз безопасности РФ; организует деятельность органов безопасности по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа и их природных ресурсов, по осуществлению контроля за соблюдением физическими

июридическими лицами режима государственной границы и в пунктах пропуска через нее, пограничного режима.

Впределах своей компетенции Служба вправе объявлять физиче­ скому лицу обязательное для исполнения официальное предостереже­ ние о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений.

Впределах своих полномочий ФСБ России разрабатывает меры по

защите сведений, составляющих государственную тайну; организует и обеспечивает безопасность в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба, а также в иных органах, указанных в действующем законода­ тельстве.

Составной частью системы обеспечения безопасности являются органы внешней разведки РФ, основы организации и деятельности которых закреплены в ФЗ от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) «О внешней разведке».

В систему органов внешней разведки входят Служба внешней раз­ ведки РФ (СВР России), имеющая статус федеральной службы, органы

234 Раздел X. Административное право и управление административно-политической сферой

внешней разведки Минобороны России и ФСБ России. Перечисленные органы осуществляют свою деятельность путем добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы РФ реаль­ ных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц; оказание содействия в ре­ ализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности РФ.

Обработанная органами внешней разведки информация направля­ ется Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, которая необходима им для принятия решений в политической, экономической, социальной, оборонной, научно-технической и других областях; обеспечения условий, способствующих реализации полити­ ки РФ в сфере безопасности; содействия экономическому развитию, научно-техническому прогрессу и военно-техническому обеспечению безопасности РФ.

Органы внешней разведки имеют свои сферы разведывательной деятельности. Так, СВР России осуществляет свою деятельность в поли­ тической, экономической, военно-стратегической, научно-технической сферах, в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специаль­ ной связи и др.; орган внешней разведки Минобороны России - в во­ енной, военно-политической, военно-технической и экологической сферах; орган внешней разведки ФСБ России - в сфере охраны госу­ дарственной границы РФ, шифрованной, засекреченной и иных видах специальной связи, используемых с территории РФ.

Специальным органом обеспечения безопасности является Феде­ ральная служба охраны (ФСО России), задачи и полномочия которой закреплены в ФЗ от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) «О государственной охране», в Положении о ней, утвержденном Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (в ред. от 20 января 2015 г.).

Согласно названным нормативным актам объектами охраны Служ­ бы являются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, члены их семей, проживающих с ними совместно или сопровождающих их, руководители обеих палат Федерального Собрания, председатели Конституционного, Верховного судов РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственного комитета РФ. При необходимости по решению Президента РФ государственная охрана может быть предо­ ставлена иным лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и феде­ ральным государственным служащим. На нее возложено обеспечение безопасности главам иностранных государств и правительств, членам их семей в период пребывания на территории РФ.

Она осуществляет также защиту режимных объектов (официальные резиденции Президента РФ, Правительства РФ, здания Федерального Собрания РФ) и др.

Основными задачами ФСО России являются: обеспечение безопас­ ности и зашиты объектов государственной охраны; прогнозирование и выявление угроз безопасности данных объектов; предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах; участие в борьбе с терроризмом, в обеспечении информационной безопасности РФ; обеспечение в пределах своей компетенции организации и функционирования специальной связи, федеральных информационных систем.

Для решения возложенных задач Служба наделена полномочиями по осуществлению персональной охраны названных выше лиц; обе­ спечению Президента РФ президентской связью; организации и про­ ведению соответствующих охранных, режимных, технических и иных мероприятий и т. д.

В пределах своей компетенции она осуществляет функции по выра­ ботке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, специальной связи, информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государствен­ ных органов и т. д.

В состав государственных органов обеспечения безопасности входит

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России), руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ. Данная Служба является уполномоченным органом исполнитель­ ной власти в области обеспечения безопасности информации, противо­ действия техническим разведкам и технической защиты информации, а также органом защиты государственной тайны.

Ее основными задачами являются: реализация государственной политики в области обеспечения безопасности в ключевых системах информационной инфраструктуры, противодействия техническим раз­ ведкам и технической защиты информации; осуществление государст­ венной научно-технической политики в области зашиты информации; организация деятельности государственной системы противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, руковод­ ство ею; нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и др.

К органам обеспечения безопасности относится Межведомствен­ ная комиссия по защите государственной тайны. Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286 (в ред. от 11 августа 2014 г.). Руководство ее деятельностью осуществляет Пре­ зидент РФ.

В пределах своей компетенции Комиссия координирует деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по вопросам реализации федерального законодательства в области государственной тайны; рассматривает и представляет Президенту РФ и в Правитель-

236 Раздел X. Административное право и управление административно-политической сферой

ство РФ предложения по правовому регулированию вопросов защиты государственной тайны и совершенствованию системы ее защиты; фор­ мирует перечень сведений, отнесенных к государственной тайне и т. д.

Решения Межведомственной комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для исполнения органами го­ сударственной власти, местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами.

Названные выше органы и Комиссия в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (в ред. от 21 декабря 2013 г.) «О государ­ ственной тайне» в пределах своей компетенции обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, перечень которых дан в ФЗ от 6 октября 1997 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений и дополне­ ний в Закон РФ «О государственной тайне», а также в Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в ред. от 3 октября 2014 г.) «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне».

§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана

Основным законодательным актом, непосредственно закрепляю­ щим и регулирующим вопросы защиты и охраны границы, ее режима, пограничного режима и т. д., является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. от 31 декабря 2014 г.) «О государственной границе Российской Федерации». Он определяет государственную границу РФ как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр

ивоздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел дей­ ствия государственного суверенитета РФ. Государственной границей на море, как определено ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) «О внутренних морских водах, территориальном море

иприлежащей зоне Российской Федерации», является линия внешней границы территориального моря РФ.

Ктерриториальным морям относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль. Они отсчитываются от линии наибольшего отлива как на материке, так и вокруг островов, принадлежащих РФ. Если береговая линия глубоко изрезана, имеет много извилин, то ли­ ния границы определяется от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки.

Защита и охрана государственной границы является одним из усло­ вий обеспечения безопасности РФ.

Защита государственной границы заключается в согласованной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, диплома­ тических, экономических, оборонных, пограничных, разведыватель-

ных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных и иных мер.

Она предполагает обеспечение жизненно важных интересов лич­ ности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, пунктов пропуска через государственную границу, территорий административных районов и т. д.).

Охрана государственной границы является составной частью ее защиты и осуществляется пограничными органами в пределах погра­ ничной территории, Вооруженными Силами в воздушном пространстве

иподводной среде, а также другими силами (органами) обеспечения безопасности РФ. Она осуществляется в целях недопущения противо­ правного изменения прохождения государственной границы, обе­ спечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через нее. Перечисленные меры рассматриваются как по­ граничные меры. Они входят в систему мер безопасности, осущест­ вляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности РФ.

Охрана государственной границы предполагает установление со­ ответствующих правовых режимов: режим государственной границы; пограничный режим; режим в пунктах пропуска через государственную границу.

Режим государственной границы представляет собой совокупность правил, устанавливающих порядок содержания, пересечения ее лицами

итранспортными средствами; перемещения через нее грузов, товаров

иживотных; пропуска лиц, транспортных средств; ведения на ней либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением перечисленных правил.

Пограничный режим представляет собой совокупность правил въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; осуществления хозяйственной, промыс­ ловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-по­ литических, культурных и других мероприятий в пределах полосы местности вдоль государственной границы (пограничной полосы); учета и содержания российских маломерных судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания в российской части вод погранич­ ных рек, других водоемов. Он направлен на создание условий охраны государственной границы.

Пограничная зона устанавливается в пределах территорий поселений и межселенных территорий, прилегающих к государственной границе. По предложению органов местного самоуправления в нее могут не

238 Раздел X. Административное право и управление административно-политической сферой

включаться отдельные территории населенных пунктов поселений, в т.ч. санаториев, домов отдыха, учреждений (объектов) культуры, места массового отдыха и др.

Всоответствии с требованиями режима государственной границы

еепересечение осуществляется через пункты пропуска, под которыми понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэро­ порта, аэродрома, а также иной специально выделенный в непосред­ ственной близости от государственной границы участок местности, где осуществляется пропуск через границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных.

Режим в пунктах пропуска через государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транс­ портных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров, живот­ ных. Он устанавливается в целях создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля. Порядок их организации, функционирования закреплен в Правилах установления, открытия, функционирования (эксплуатации), рекон­ струкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 482 (в ред. от 20 октября 2014 г.).

Организация и обеспечение охраны государственной границы воз­ ложены на ФСБ России, а непосредственную ее охрану осуществляют

пограничные органы ФСБ России. Они составляют основу систе­ мы обеспечения охраны государственной границы. В этих целях они обеспечивают недопущение изменения государственной границы на местности; осуществляют контроль за соблюдением правил ее режима, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу; проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, ре­ жимно-пропускную и иные виды деятельности.

Для решения стоящих перед ними задач пограничные органы наде­ лены полномочиями, позволяющими им находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязан­ ностей; осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, нарушающих установленные режимы, доставление их в расположение подразделений, частей пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, осма­ тривать и задерживать российские и иностранные суда, допустившие нарушение указанных режимов, доставлять их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения и т. д.

Им предоставлено право входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предпри­ ятий, учреждений и организаций и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в нарушении режима государственной границы;

и учреждения представления об устранении причин и условий, спо­ собствующих совершению правонарушений, производство по делам о которых отнесено к их компетенции; применять оружие, боевую технику, специальные средства в случаях, установленных законода­ тельством, и т. д.

В системе ФСБ России имеются пограничные представители, на­ значаемые на определенные участки государственной границы в соот­ ветствии с международными договорами. Их основное назначение, согласно Положению о пограничных представителях, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 462, заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима государственной границы РФ, принятия мер для недопущения нарушений порядка ее содержания, пересечения лицами и транспортными средствами, пере­ мещения через нее грузов, товаров, животных, ведения на ней хозяй­ ственной и иной деятельности и т. д.

На них возложена разработка и осуществление мер по предупрежде­ нию и урегулированию пограничных инцидентов, а также проведение в одностороннем порядке или совместно с пограничными представи­ телями сопредельных с РФ государств их расследования.

В определенных законодательством случаях в охране государствен­ ной границы участвуют органы внешней разведки, внутренние войска МВД России, другие войска и воинские формирования.

Активная роль в рассматриваемой сфере деятельности принадлежит

Федеральному агентству по обустройству государственной границы РФ

(Росграница), Положение о котором утверждено постановлением Пра­ вительства РФ от 1 ноября 2007 г. № 734 (в ред. от 27 декабря 2014 г.). На Агентство возложены функции по выработке и реализации государ­ ственной политики, нормативно-правовому регулированию, управле­ нию государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы, создания, развития, обеспечения деятельности пунктов пропуска через нее. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство РФ.

По вопросам своей компетенции Росграница принимает правовые акты об открытии, о проведении реконструкции пунктов пропуска через границу, об утверждении правил режима в них. Оно готовит предложе­ ния о целесообразности их установления, закрытия, организации работ по определению их пределов и т. д.

Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» предусматривает возможность граждан участвовать на добровольной основе в ее защите. Эту деятельность они осуществляют в пределах приграничной территории в составе добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов. Их задачи и полномочия определены нормативным правовым актом «Порядок