Раздел III. Особенности подготовки дел,

Возникающих из административных

И иных публичных правоотношений,

К судебному разбирательству

Стадия подготовки дела к судебному разбирательству всегда являлась обязательной стадией арбитражного процесса, поскольку качественная подготовка любого дела, независимо от характера спора, является залогом своевременного и правильного разрешения дела.

Однако в отличие от ранее действовавших Кодексов (1992, 1995 гг.) АПК 2002 г. определил не только основные задачи подготовки дела к судебному разбирательству, но и срок, в течение которого судья должен завершить эту стадию арбитражного процесса, а также расширил перечень действий, которые судья обязан совершить на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

По общему правилу подготовка дела к судебному разбирательству должна быть завершена в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, проведением предварительного судебного заседания, если в соответствии с настоящим Кодексом не установлено иное (ст. 134 АПК).

Иным является то, что в отличие от дел, рассматриваемых в порядке искового судопроизводства и по которым законодателем отдельно определен срок на подготовку дела к судебному разбирательству, который выведен за срок рассмотрения дела, по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, время, необходимое для подготовки дела к судебному разбирательству, входит в срок, установленный законодателем на рассмотрение определенных категорий дел по спору, возникшему в сфере публичных правоотношений, и принятие по нему решения. Это обстоятельство обязывает судью, рассматривающего такой вид споров, проводить эту стадию в очень сжатые сроки.

Особенности подготовки дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, к судебному разбирательству обусловлены также иной юридической природой и иным содержанием этих споров, неравенством спорящих сторон, рассмотрением таких дел не по общей, а по иной процедуре, а именно в порядке административного судопроизводства, которое предусматривает изъятия (исключения и дополнения) из правил искового судопроизводства, иным распределением бремени доказывания в арбитражном процессе.

К сожалению, законодатель, определив в АПК минимальные сроки рассмотрения дел, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, а также дел об административных правонарушениях, которые исчисляются днями, не дал ответа на вопрос о том, как можно в течение столь короткого промежутка времени (10 и 15 дней) завершить подготовку дела к судебному разбирательству предварительным судебным заседанием и, признав его подготовленным, назначить и рассмотреть дело в основном судебном заседании.

Авторы настоящего раздела постараются дать ответ на этот и другие вопросы, которые возникли при применении гл. 14 "Подготовка дела к судебному разбирательству" АПК по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Глава 1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов

Нормативная база и судебная практика

АПК.

ГК.

Таможенный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ.

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров".

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".

Информационное письмо ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Подведомственность и подсудность

Следует отметить, что особенности рассмотрения указанной категории дел в арбитражных судах получили подробную регламентацию в АПК 2002 г. До принятия нового Кодекса законодательство предусматривало рассмотрение арбитражным судом нормативных правовых актов лишь в двух случаях: если оспаривался нормативный правовой акт налоговых органов (ст. 138 НК) либо акты, устанавливающие тарифы на электрическую и тепловую энергию (ст. 7.1 Закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации").

Согласно действующему в настоящее время законодательству положения ч. 3 ст. 191 АПК также ограничивают компетенцию арбитражного суда в отношении рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов по предметному признаку. Данная статья предусматривает, что арбитражный суд рассматривает не все дела об оспаривании нормативных правовых актов, относящихся к сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а только те из них, которые соответствующими федеральными законами прямо отнесены к компетенции арбитражного суда.

В настоящее время такие прямые ссылки имеются в НК и Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Кроме того, соответствующие нормы содержатся в следующих источниках:

1) Таможенный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (далее - ТК) (п. 4 ст. 5) - в отношении нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела;

2) Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52) - в отношении, во-первых, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц, во-вторых, решений, принятых путем прямого волеизъявления, в-третьих, актов органов государственной власти, если они нарушают экономические права местного самоуправления (ст. 46);

3) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (ст. 36) - в отношении нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц по правоотношениям, возникающим в связи с введением специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров;

4) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (ст. 18) - по отношению к внешнеторговой деятельности (право на обжалование имеется у участников внешнеторговой деятельности);

5) Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 12) (далее - Закон о конкуренции) - в отношении нормативных правовых актов, противоречащих антимонопольному законодательству.

Следует отметить, что в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ст. 50) также имеются положения об оспаривании решений органов государственной власти и должностных лиц в арбитражном суде.

Во всех иных случаях нормативные правовые акты, в том числе и относящиеся к правовому регулированию отношений, возникающих из предпринимательской и иной экономической деятельности, не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. При возникновении подобного спора заявителям следует обращаться в суд общей юрисдикции либо в конституционные (уставные) суды соответствующего уровня.

В случае, если в арбитражный суд поступит заявление, не соответствующее указанным выше критериям, такое заявление подлежит возвращению заявителю применительно к порядку, установленному п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК. При этом принятое к рассмотрению дело подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК.

Разновидности предметов иска

При подаче заявления в арбитражный суд следует четко формулировать свои требования применительно к тому, какое решение, с учетом требований процессуального законодательства, может принять суд: признать оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Формулируя требования по данной категории дел, всегда следует учитывать, что нормативные правовые акты, как правило, носят системный характер, устанавливая общеобязательные правила поведения для их применения в самых различных ситуациях. Вследствие этого при оспаривании какого-либо отдельного положения нормативного правового акта необходимо провести анализ всех положений оспариваемого документа на предмет их взаимосвязи с оспариваемой нормой и указать в заявлении конкретные положения нормативного акта, которые оспариваются заявителем.

Заявителю при подготовке заявления также необходимо по возможности более четко определиться с правовой природой оспариваемого акта, поскольку от этого зависит процессуальный порядок рассмотрения дела. При этом следует учитывать, что нормативные правовые акты могут устанавливать общеобязательные правила поведения в отношении как конкретных лиц (например, тарифы на тепловую и электрическую энергию обязательны для неограниченного круга потребителей конкретной энергоснабжающей организации), так и конкретных объектов (например, публичные земельные сервитуты предоставляют право неопределенному кругу лиц на соответствующее использование земельного участка).

АПК также предусматривает, что заявление об оспаривании нормативного правового акта, помимо требования о признании нормативного правового акта недействующим, должно содержать: наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт; название, номер, дату принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте; права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются данным оспариваемым актом или его отдельными положениями; название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения (ст. 193 АПК). К заявлению должен быть приложен текст оспариваемого нормативного правового акта.

Важно также отметить, что при оспаривании нормативного правового акта суд не вправе приостановить его действие на период рассмотрения дела.

Особенности субъектного состава

В качестве заявителей по делам об оспаривании нормативного правового акта могут выступать не только юридические лица либо физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, но и иные лица. В частности, в случаях, предусмотренных федеральным законом, а также в силу ст. ст. 52, 53 АПК прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (в том числе и не имеющие статуса юридического лица) вправе обращаться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

В настоящее время такие полномочия имеются: у антимонопольного органа по актам федеральных органов исполнительной власти; органов государственной власти субъектов РФ; органов местного самоуправления; иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций в случаях, если оспариваемые нормативные правовые акты противоречат антимонопольному законодательству (ст. 12 Закона о конкуренции); у прокурора в отношении нормативных правовых актов, возможность рассмотрения которых предусмотрена вышеперечисленными федеральными законами; у органов местного самоуправления в отношении нормативных правовых актов, нарушающих экономические права местного самоуправления (ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В качестве лица, участвующего в деле, должен выступать соответствующий орган или должностное лицо, принявшее оспариваемый нормативный правовой акт (независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица у данного органа).

В случае, если процедура принятия нормативного правового акта предусматривает участие в правотворческом процессе нескольких органов или должностных лиц, данные лица должны быть привлечены к участию в деле либо в порядке процессуального соучастия, либо в качестве третьих лиц (например, когда документ принимается представительным органом власти, а подписывается главой органа исполнительной власти либо нормативный акт принимается несколькими органами власти совместно или согласовывается с каким-либо органом власти).

Действующее законодательство также предусматривает случаи обязательного участия в судебном заседании органов государственной власти (по вопросам, относящимся к их компетенции). В частности, это касается антимонопольных органов, органов, осуществляющих контрольные функции на рынке ценных бумаг. Если оспариваемые нормативные правовые акты относятся к соответствующей тематике, то суду следует уведомить компетентные государственные органы о возможности их участия в деле.

Особенности доказывания

Дела об оспаривании нормативных правовых актов.

К предмету доказывания относятся:

1) соответствие (несоответствие) оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу;

2) наличие (отсутствие) у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта;

3) обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта (ст. 194 АПК);

4) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей или создание других препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 192 АПК).

Бремя доказывания по данным делам распределяется следующим образом. На орган, должностное лицо, которые приняли акт, возлагается обязанность доказывания следующих фактов:

1) соответствие оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу;

2) наличие у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта;

3) обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта.

Заявитель же должен доказать следующее:

- наличие нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; незаконное возложение на него каких-либо обязанностей или создание других препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следует отметить, что важным доказательством по делам данной категории является официальный текст оспариваемого нормативного правового акта, поскольку таким документом можно подтвердить аутентичность оспариваемого акта (как по содержанию, так и по форме).

Особенности судебного разбирательства

и резолютивной части решения

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом судей, без участия арбитражных заседателей, в двухмесячный срок со дня поступления заявления в суд. Предварительное заседание проводится судьей единолично.

По данной категории дел суд вправе самостоятельно либо по ходатайству заявителя обязать представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, явиться в судебное заседание для дачи объяснений.

Суд при рассмотрении дела не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Данное положение закона обусловлено публичным характером спора. Кроме того, принимая решение, суд должен учесть, что проверенное однажды положение нормативного правового акта не может быть предметом рассмотрения вновь (ч. 7 ст. 194 АПК), что предполагает всестороннюю оценку обстоятельств дела.

С публичным характером спора связано также специальное правило, предусматривающее, что отказ от заявленных требований (на любой стадии процесса) не препятствует рассмотрению дела.

По делам рассматриваемой категории суд вправе принять одно из двух возможных решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Невозможность положительного разрешения спора в арбитражном суде может быть связана также с отсутствием у заявителя права на обращение в суд.

Судебная оценка оспариваемой правовой нормы по данной категории дел не может носить абстрактного характера, не связанного с нарушением законных прав и охраняемых законом интересов заявителя. Это означает, что при отсутствии данных о применении оспариваемой правовой нормы в отношении заявителя у последнего отсутствует право на обращение в арбитражный суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта.

В отношении государственных органов, обращающихся с требованием о признании недействующим нормативного правового акта, аналогичный вопрос разрешен следующим образом. Если орган, обратившийся с заявлением, не указал в нем, какие именно публичные интересы нарушены принятием данного акта, суд вправе принять решение об отказе в удовлетворении требований (п. 7 Информационного письма ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

Возможен также отказ в удовлетворении требований по делам об оспаривании недействующих нормативных правовых актов. К таковым можно отнести акты, не вступившие в законную силу, действие которых приостановлено, а также акты, утратившие силу (в связи с истечением срока действия, отмененные другим актом либо в других случаях утраты юридической силы). Причина принятия такого решения аналогична ситуации с отсутствием у заявителя нарушенного права, поскольку акт, не имеющий юридической силы, не может нарушать права и законные интересы субъектов экономической деятельности.

Исключением из этого правила являются акты, признанные недействующими, уже рассмотренные в арбитражном суде. В случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившее по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу (ч. 7 ст. 194 АПК).

Резолютивная часть решения по делу должна содержать:

1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт; название, номер, дату принятия акта;

2) название нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, на соответствие которому проверен оспариваемый акт;

3) указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Решение, принятое арбитражным судом, вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Закон предусматривает возложение на орган, принявший оспариваемый акт, обязанности по приведению акта в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.