книги / Стратегия устойчивого развития урбанизированных территорий

Федеральные и региональные законы и подзаконные акты стали более ориентированными на усиление работы по приоритетным направлениям – ресурсо- и энергосбережению, минимизации выбросов, сбросов и неутилизируемых отходов, размещаемых в окружающей среде, снижению экологической нагрузки на объекты окружающей среды и население.

Больше внимания стало уделяться повышению эффективности государственного контроля, внедрению таких прогрессивных методов управления природоохранной деятельностью на предприятиях, как экологический аудит, участию природопользователей в добровольной экологической сертификации и экологическом страховании.

Проведенная в России большая работа по перестройке экономики, созданию гражданского общества и его демократизации, ряд экономических и социальных реформ, совершенствование природоохранного законодательства и структур природоохранного управления и контроля позволили начать переход страны к устойчивому развитию.

В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию на основе достигнутых результатов социально-экономического развития были определены условия поэтапной ее реализации.

Стратегическая цель устойчивого развития была определена как повышение уровня и качества жизни населения на основе научнотехнического прогресса, динамичного развития экономики и социальной сферы, интеллектуального и технологического потенциала в интересах нынешнего и будущих поколений.

Начальным этапом реализации концепции является: стабилизация со- циально-экономического развития; консолидация расслоившегося российского общества; выход из социально-экономического и экологического кризиса; создание социально ориентированной рыночной экономики; введение ренты за природные ресурсы; всемерное поощрение и развитие интеллектуального потенциала и высокотехнологичных производств; изменения структуры экспорта с замещением сырьевых составляющих на высокотехнологичные наукоемкие товары и услуги; оздоровление окружающей среды на экологически неблагополучных территориях.

На втором этапе (среднесрочная перспектива) важнейшей задачей является достижение нормативного состояния окружающей среды, дальнейшее обеспечение социально-экономического и экологического развития страны на базе рационального использования наряду с при-

11

родно-ресурсными интеллектуального потенциала, достижений научнотехнического прогресса, международного разделения труда и установления справедливых мирохозяйственных связей. Это потребует решения широкого круга задач: экономических (развитие социальноэкономической и экологической рыночной экономики, внедрение энерго-

иресурсосберегающих малоотходных технологий, снижение ресурсо- и энергоемкости ВВП, исключение крупных техногенных аварий и катастроф со значительными экономическими и экологическими ущербами); экологических (сохранение и развитие основных экосистем, стабилизация и улучшение окружающей среды, минимизация выбросов, сбросов неутилизируемых отходов, устранение причин экозависимых патологий и улучшение санитарных условий жизни населения); социальных (улучшение среды обитания человека, ликвидация нищеты и уменьшение масштабов бедности, улучшение образования, здравоохранения и доступа к культуре, создание институтов открытого гражданского общества, формирование у граждан экологически ориентированного мировоззрения и социальной ответственности за охрану и рациональное использование природных ресурсов); международных (проведение целенаправленной внешней политики по отстаиванию интересов России в вопросах использования глобального экологического потенциала

иобеспечения равноправных отношений с другими странами, участие в решении вопросов по экологической и военной безопасности в международном масштабе).

На третьем этапе (долгосрочная перспектива) основными задачами являются: гармонизация отношений общества и природы на основе развития хозяйственной и иной деятельности в пределах воспроизводственных и ассимиляционных возможностей биосферы; ноосферная ориентация общества с переносом акцентов от материально-веществен- ных ценностей на духовно-нравственные; осознание большинством населения необходимости рационального потребления и добровольных ограничений.

Реализация поэтапного перехода России к устойчивому развитию позволит повысить качество жизни населения, обеспечить дальнейший рост экономики страны в русле рационального использования и охраны природных ресурсов, обеспечения достойного положения России в числе развитых стран мира.

12

1.1.2. Региональное развитие

Для современной России характерным является усиление федеральной власти при одновременном все большем делегировании значительных объемов прав и обязанностей в регионы в целях их более эффективного развития.

Реформа местного самоуправления ставит новые задачи перед регионами по совершенствованию работы институтов государственной власти и общественных структур в области собственности, взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами. Важным является повышение инвестиционной привлекательности регионов за счет снижения местных налогов, создание в рамках региона природно-промышленной среды, благоприятной для создания новых и модернизации существующих производств.

Формирование территориальных производственных комплексов (ТПК), где ряд производств имеет горизонтальные связи по снабжению сырьем, удовлетворению энергетических и транспортных нужд, водоснабжению и водоотведению, комплексному решению проблем обращения с отходами, облегчает задачи по управлению развитием экономики в регионах и способствует объединению ТПК в структуры более высокого порядка экономических районов.

Создание экономических районов, объединяющих ряд ТПК, позволяет формировать эффективную прогрессивную структуру экономики страны, оптимизировать решение транспортных и энергетических задач, более рационально использовать природные ресурсы, развивать технологическую базу и кадровый потенциал.

Смена военной доктрины, окончание холодной войны и переход к активной стратегии мирного сосуществования позволили сократить мощность многих оборонных предприятий, сохранив необходимые – для поддержания военного потенциала, обеспечивающего безопасность страны. Освободившиеся технологические мощности и высококвалифицированные кадры в рамках конверсии оборонных производств становятся одними из основных в структурной перестройке экономики страны.

Переход к сочетанию отраслевого и регионального планирования и управлению развитием экономики с усилением роли регионов позволил создать региональные хозяйственные механизмы по регулированию антропогенного воздействия на окружающую среду. Изменение систе-

13

мы налогообложения, повышение платы за использование природных ресурсов также стимулирует переход от сложившихся стереотипов природоэксплуатирующего роста экономики к реальному энерго- и ресурсосбережению.

Так, рост платы за пользование землей привел к тому, что большинство промышленных предприятий стали более активно заниматься снижением выбросов в атмосферный воздух с целью сокращения размеров санитарно-защитных зон, платы за которые стали весьма ощутимы для их бюджетов.

Сброс недостаточно очищенных сточных вод и потребление больших объемов свежей воды для технологических нужд также стал экономически невыгодным, что привело к отказу от прямоточных систем водоснабжения и использованию водооборота, повторного использования отработанных вод. Высокая плата за размещение в окружающей среде неутилизируемых отходов и рост цен на первичное сырье стимулируют внедрение малоотходных технологий, а высокие цены на энергосистемы привели к экономически выгодному энергосбережению.

Эти изменения в управлении экономикой, новые экономические условия природопользования, повышение активности населения в требованиях по снижению экологических нагрузок, а также делегирование прав регионам по регулированию на местах природопользования создали необходимые условия для создания региональных схем устойчивого развития, сфокусированных на решении сначала тактических задач по стабилизации экологических нагрузок и оздоровлению экологически неблагополучных территорий в регионах, а затем и на решении стратегических задач по достижению нормативного состояния окружающей среды и дальнейшей гармонизации развития общества и природы.

1.2.Механизмы и инструменты устойчивого развития

1.2.1.Понятие и основные источники экологической политики Российской Федерации как основного инструмента

устойчивого развития

Современные темпы экономического развития обострили проблему ограниченности природных ресурсов, что определило необходимость повышения экологических требований к экономике. Экономиче-

14

ское развитие внутренне противоречиво: с одной стороны, оно порождает ряд острых экологических проблем, а с другой – в самом экономическом развитии заложена основа для устранения этих противоречий, которое достигается взаимодействием двух систем: общественного производства и окружающей среды. При этом в системе «экономика– среда» предпочтение не должно отдаваться ни одной из ее частей. Необходимо обеспечить такое взаимодействие, при котором высокие темпы расширенного воспроизводства, экономического роста и повышения народного благосостояния сочетались бы не только с сохранением, но и непрерывным улучшением и развитием как отдельных компонентов, так и всей окружающей природной среды.

Выходом из создавшейся ситуации является отказ от противостояния экономики и экологии, решение возникшей кризисной ситуации не на основе административно-командных методов воздействия (запреты, ограничения, меры уголовного и административного наказания), а путем гармоничного развития общества на основе принципов устойчивого развития.

Достижение целей устойчивого развития зависит от разработанности и эффективности использования механизмов динамичного сбалансированного развития, которые, в свою очередь, основаны на использовании ряда правовых, нормативных, экономических и административных инструментов, социальной ориентации и экологизации бюджетной и налоговой систем.

Динамичное сбалансированное развитие базируется на соблюдении следующих основных принципов: биосфероцентризм (ориентация не на потребительство, а созидание в духовной и материальной сферах в противовес антропоцентризму); стабильность развития и управляемость экосистем (принцип коэволюции общества и биосферы с переходом к ноосфере как конечной цели устойчивого развития, обеспечивающей все потребности общества при оптимальном использовании и охране природных ресурсов); рационализация хозяйственной и иной деятельности (достижение уровня деятельности, обеспечивающего потребности общества при соблюдении ресурсовозобновления и ассимилирующей способности биосферы); удовлетворение потребностей и их оптимизация (обеспечение высокого качества жизни путем удовлетворения духовных и материальных потребностей при их регулировании на основе самоограничений); равенство доступа к использованию мировых

15

ресурсов и общего достояния (ориентация на справедливое использование ресурсов без дискриминации и в соответствии с общепринятыми критериями, например демографическим фактором); преемственность развития и социальной справедливости (внутри стран, между странами, между поколениями).

Нормативно-правовая база должна обеспечить реализацию этих принципов на национальном и международном уровнях и регулировать отношения между владельцами ресурсов и их потребителями, с тем чтобы служить охране и воспроизводству ресурсной базы, обеспечить справедливый доступ к ресурсам, стимулировать их рациональное использование.

Экономические и административные институты должны обеспечить соблюдение приоритетов устойчивого развития и предотвратить нарушение их основных принципов.

Бюджетная политика и налоговая система должны быть социально и экологически ориентированными, обеспечивать финансирование в необходимых объемах комплекс мероприятий, направленных на повышение качества жизни и нормативное состояние окружающей среды, исключающих неблагоприятные влияния на природные объектыи население.

Для того чтобы управлять процессом перехода к устойчивому развитию и оценивать эффективность проводимых в этом направлении мероприятий, необходимо иметь целевые ориентиры, которые могут выражаться в количественных или качественных показателях-индика- торах. Известны несколько единичных (экологических, экономических, социальных) и интегральных (качество жизни) индикаторов. В качестве примера приведем некоторые из них.

Экологические индикаторы: потребление природных ресурсов; площади ненарушенных хозяйственной деятельностью территорий; темпы истощения запасов природных ресурсов; загрязнение природных сред; затраты на природоохранные мероприятия и т.д.

Экономические индикаторы: объем ВВП; ресурсоемкость и энергоемкость ВВП; изменение структуры хозяйства; производительность труда; использование производственных отходов; техногенные аварии и катастрофы (число, ущерб) и т.д.

Социальные индикаторы: показатели здоровья; показатели качества жизни; показатели социальной активности; демографические показатели (численность населения, плотность населения, национальный состав, миграции).

16

PNRPU

Показатель качества жизни как интегральный критерий трудно оценить количественно, так как нет всеобщего эквивалента, который мог бы свести к единому знаменателю все показатели духовных и материальных благ, достаточных для достойного качества жизни. Принятый для решения подобных сравнительных оценок в других сферах денежный эквивалент неприменим.

Развитие человечества пытались оценить в виде общей шкалы измерений основных показателей, предложенных программой развития ООН (ПРООН) в 1990 г. – «Индекс развития человеческого потенциала» (ИРЧП).

Она включает в себя три основные показателя:

–количество здоровья – степень долголетия, мерой которого является ожидаемая продолжительность жизни;

–достигнутый уровень образования – совокупный индекс грамотности взрослого населения (взятый с весом в две трети) и совокупная доля учащихся (одна треть);

–уровень жизни – реальный ВВП на душу населения.

Врезультате такого расчета получают конкретные цифры, по которым можно судить об уровне развития общества в конкретной стране. Например, Россия находится в группе со средним уровнем развития [1].

ВРоссии неоднократно делались попытки использования многопараметрических критериев для оценки эффективности тех или иных природоохранных мероприятий. В наиболее полном объеме это нашло применение при разработке стратегий и программ энергосбережения, где особый упор делается на характеристики энергоемкости единицы ВВП

вРоссии и развитых странах. При оценке уровня ресурсосбережения и оптимизации использования природных ресурсов также применяется показатель объема образования отходов (производства и потребления) на единицу ВВП вырабатываемой и потребляемой энергии на душу населения. Большинство этих критериев и индикаторов не всегда полно отражают суть оцениваемых явлений и процессов. И если их численное выражение может изменяться нелинейно в связи с изменением других влияющих на них показателей, для большей объективности целесообразно дополнить их экспертными оценками, что широко используется в смежных областях науки и техники для решения подобного класса задач.

Наличие таких критериев-индикаторов (экологических, экономических и социальных) позволяет не только качественно и количествен-

17

но оценить выбранные целевые ориентиры стратегии по достижению перехода к устойчивому развитию, но и использовать их в качестве инструментов при разработке, реализации и оценке эффективности реализации этой стратегии.

В сложившейся практике развитых стран стратегия перехода к устойчивому развитию обычно в концентрированном виде отражается в экологической политике, которая разрабатывается на разных уровнях – национальном, региональном, локальном и является, с одной стороны, декларацией стратегии перехода к устойчивому развитию, а с другой – одним из эффективных инструментов реализации этой стратегии.

Как свидетельствует практика перехода развитых стран к устойчивому развитию, для предотвращения ухудшения экологической обстановки и выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды необходимо проведение целенаправленной экологической политики, базирующейся на принципах рыночных отношений и использующей финансово-экономические возможности всех субъектов природопользования.

При этом важно, чтобы проблема взаимоотношения природы и человека стала определяющим мотивом деятельности на всех уровнях – от правительств государств до отдельных индивидуумов. «Страна, которая возьмет на себя ответственность за радикальную смену курса, при которой мерой целенаправленной общественной организации станет степень согласованности стратегии общества со стратегией развития природы, действительно может говорить о новой экологической политике» [2].

Современная экологическая политика базируется на принципах рыночных отношений, использует финансово-экономические взаимосвязи всех субъектов природопользования в направлении согласованности стратегии развития общества со стратегией развития природы [2].

Государственная экологическая политика – это система специфиче-

ских политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством для управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны. Причем она не должна сводиться к разработке законов или программ и структурироваться только собственно политическими институтами.

Экологическая политика является специфической областью политического действия. До последнего времени практически и теоретиче-

18

ски экологическая политика отождествлялась с охраной природы. В настоящее время экологическая политика стала пониматься как инвайроментальная (англ. environment – окружающая среда) – средовая, включающая в сферу своих интересов всю среду обитания, природную

ирукотворную, которые сегодня являются неделимым целым [3].

Всовременном понимании экологическая политика – это научно обоснованная политика, направленная на воспроизводство здоровой и безопасной среды обитания, на разрешение социально-экологических конфликтов путем постепенной экологической модернизации всех сфер жизнедеятельности общества, начиная с трансформации базовой системы его ценностей, соблюдения гражданских прав и свобод и до перестройки промышленного производства на основе расширяющегося использования природосберегающих технологий.

Термин государственная экологическая политика в российском законодательстве отсутствует. Он применяется в подзаконном акте – в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.07.01 № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.) (п. 3.3.). Само же определение здесь не приводится [4].

Законодатель на федеральном уровне дает следующие определения государственной экологической политики: «единая государственная политика в области экологии», «единая государственная политика в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности», «федеральная политика в области экологического развития Российской Федерации» [4].

Анализ обширной научной литературы по вопросам разработки и реализации в России государственной политики в области экологии, природоохраны и рационального использования природных ресурсов позволяет сделать вывод о том, что под государственной экологической политикой следует понимать систему политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и рационального использования природных ресурсов на территории страны, которая стремится к гармоничному, динамично-сбалансированному устойчивому развитию экономики, обеспечивающему экологическую безопасность, сохранение и развитие социосферы, благоприятные условия жизнедеятельности населения.

19

При этом важно отметить, что термин «экологическая политика» в узком смысле соответствует природоохранной экологической политике. В широком же смысле он вмещает политику в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности с политикой по их специальным вопросам [4].

Экологическая политика имеет ряд характеристик, которые определяют ее эффективность.

Экологическая политика государства должна носить комплексный характер, так как практически все проблемы современности можно обозначить как экологические (социальные, экономические и т.д.).

Экологическая политика государства должна разрабатываться на долгосрочный период и иметь стратегическое направление при решении сложившихся экологических проблем. Как показывает история человечества, радикальные экономические изменения последних лет, проекты и мероприятия, осуществляемые в соответствии с природными закономерностями, на длительном временном интервале оказываются экономически эффективными. И наоборот, экономические проекты, приносящие быстрые и значительные выгоды, но осуществляемые без учета долгосрочных экологических последствий, в перспективе зачастую оказываются убыточными. Таким образом, для длительного интервала времени очень часто оказывается верен простой принцип «что экологично, то экономично» [5].

Экологическая политика государства должна иметь четко сформулированные цели, задачи, принципы и механизмы ее реализации. Экологическая политика государства должна быть законодательно закреплена. Так, например, в Нидерландах таким документом является «Национальный план экологической политики», который разрабатывается на период 30 лет, но каждые четыре года должен пересматриваться и законодательно подтверждаться. В России существует документ, определяющий ее экологическую политику, – «Экологическая Доктрина РФ» (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г.

№ 1225-р).

Экологическая политика содержит общегосударственную стратегию развития в области охраны окружающей природной среды. В федеральном государстве каждый субъект федерации имеет свою стратегию развития в экономическом и экологическом плане, основанную на общегосударственной стратегии. Субъектные экологические политики

20