книги / Стратегия устойчивого развития урбанизированных территорий

должны иметь в качестве приоритетных цели и задачи государственной экологической политики. При реализации государственной экологической политики должна существовать связь «государство – регион».

Для разработки стратегической эколого-экономической политики и принятия адекватных решений необходима научная разработка существующих проблем, совершенствование методов моделирования и прогнозирования, с помощью которых можно предвидеть, каким образом будут воздействовать на природную среду предлагаемые варианты и сценарии развития экономики страны.

Эффективное решение экологической проблемы и переход к устойчивому развитию возможны только в рамках всей страны на основе комплексного подхода, учитывающего особенности сложившихся экономических структур, специфики функционирования комплексов (секторов) и отраслей экономики.

Для реализации государственной экологической политики страна должна иметь необходимую нормативно-правовую базу для экологически обоснованного развития и управления.

В процессе перехода к устойчивому развитию на выбор экологоэкономической политики большое влияние оказывают культурный уровень общества и его культурные традиции.

Важное значение для осмысленного понимания процессов перехода к устойчивому развитию имеет экологизация образования. При этом должна обеспечиваться непрерывность образовательного процесса в совокупности с ее воспитательной функцией.

Культура и образование во многом влияют на уровень экологического сознания, хотя не последнюю роль здесь играет и экономический фактор, так как стремление человека беречь природу в самом широком смысле проявляется лишь тогда, когда им достигнут определенный уровень потребления. Экологические блага становятся предпочтительнее экономических только в ситуации перехода к потребительскому насыщению. Такая тенденция выражена в европейских странах. В России такой порог насыщения еще не достигнут, и этим можно в известной степени объяснить индифферентность населения к экологоэкономическим проблемам.

При четко сформулированной и сложившейся экологической политике государства не нарушаются гражданские права граждан, такие, например, как доступность экологической информации. Достоверная

21

экологическая информация также играет существенную роль в изменении поведенческих стереотипов и представлений людей.

Для государства с четко формулированной экологической политикой характерно возникновение и усиление влияния большого количества политических партий соответствующего направления и экологических движений. В странах развитой демократии с устоявшимися политическими структурами они имеют большой вес в хозяйственной и общественной жизни. Это подтверждает опыт США, где действуют более 10 тыс. экологических объединений, Германии, а также ряда других европейских стран.

При переходе на путь устойчивого развития эффективная государственная экологическая политика необходима всем государствам. Развитые страны уже давно имеют экологическую политику с четко сформулированными целями, задачами и приоритетами.

1.2.2. Стратегическая цель, задачи и принципы государственной экологической политики

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны [6].

Для этого необходимо решение следующих общих задач:

–сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

–обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

–обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населе-

ния [6].

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

22

–устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

–приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

–справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

–предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

–отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

–природопользование на платной основе и возмещение населению

иокружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

–открытость экологической информации;

–участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования [6].

1.2.3. Основные направления государственной экологической политики

Экологическая доктрина Российской Федерации определяет следующие направления государственной политики в области экологии:

–обеспечение устойчивого природопользования;

–снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение;

–сохранение и восстановление природной среды [6].

В Экологической доктрине Российской Федерации определены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации:

–обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

–экологические приоритеты в здравоохранении;

23

–предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

–предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

–контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов [6].

Для реализации государственной экологической политики на современном этапе необходимо сформировать новую систему государственного природоохранного регулирования. Эта система предполагает:

–законодательное закрепление режимов экологической защиты территорий с установлением дифференцированных требований к природопользованию и экономической деятельности;

–нормирование воздействия на окружающую среду, основанное на технологических требованиях к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании, охране окружающей среды;

–переход от практики установления индивидуальных разрешений

кдекларированию соблюдения природоохранных требований и внедрению механизма экологической оценки последствий хозяйственной деятельности;

–формирование эффективной системы экономических санкций за несоблюдение установленных требований, организация государственной поддержки проектов, направленных на оздоровление окружающей среды;

–использование экономических механизмов снижения ресурсоемкости и повышения энергоэффективности хозяйственной деятельности;

–создание условий сохранения малонарушенных природных территорий путем оптимизации размещения новых производств в регионах интенсивного экономического и промышленного развития [10].

Cовершенствованию государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования Национальный план действий в области охраны окружающей среды (НПДООС) уделил особое внимание. Предусмотрено два этапа реализации этого направления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно [8].

24

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление в основном относится к органам исполнительной власти [8].

На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций.

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществления государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами.

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное управление природоохранной деятельностью.

ВЭкологической доктрине РФ прописаны следующие пути и средства реализации государственной экологической политики:

– развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием;

– нормативное обеспечение и правоприменение;

– экономические и финансовые механизмы;

– экологический мониторинг и информационное обеспечение;

– научное обеспечение;

– экологическое образование и просвещение;

– развитие гражданского общества [6].

1.2.4.Характерные черты экологической политики в РФ

ВРоссии экологическая политика имеет федеративную структуру, поэтому выделяются:

– общефедеральная (государственная политика);

– региональная (на уровне субъектов РФ);

– муниципальная (на уровне муниципальных образований);

– локальная (на уровне предприятий и иных субъектов общественных отношений) [9].

По содержанию экологическая политика подразделяется на политику в сферах природопользования в целом и отдельных природных ресурсов, улучшения и воспроизводства природной среды и отдельных природных ресурсов [9].

25

Для решения долгосрочных, средне- и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям.

1.Целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона определяется конкретная экологическая проблема и ставится конкретная задача по решению этой проблемы, разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. В рамках данного подхода разрабатываются и мероприятия по выполнению международных обязательств России по глобальным экологическим проблемам (например, федеральная программа по предотвращению опасных изменений климата).

2.Региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы или подпрограммы. Природоохранные мероприятия в рамках этих программ охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.).

3.Отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС) [5].

Реализацию государственной экологической политики в рамках этих подходов можно рассмотреть на примере целевых федеральных и региональных программ.

1.2.5. Целевые программы как способ реализации экологической политики

Целевые программы являются одной из форм реализации экологической политики.

Классификация экологических целевых программ представлена на рис. 1.1.

Порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды регламентирует ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды».

26

Экологические целевые программы

Рис. 1.1. Классификация экологических целевых программ

При разработке конкретной экологической программы необходимо обеспечить увязку предусматриваемых в ней мероприятий с мероприятиями федеральных, региональных и отраслевых программ.

Проект экологической программы подлежит согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, на территории которой будет осуществляться программа.

Решение об утверждении экологической программы принимает Министерство природных ресурсов (МПР) России при наличии положительного заключения государственной экспертизы.

При решении вопроса о необходимости разработки программы основными источниками информации являются данные ежегодных государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды, ра- диационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, а также другие официальные данные о состоянии окружающей среды и экологической безопасности, в том числе ядерной и радиационной.

Важная роль в регулировании природопользования и охраны окружающей среды на программной основе принадлежит федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)»

27

(далее ФЦП), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7

декабря 2001 г. № 860 [11].

Цель Программы – сбалансированное развитие природно-сырье- вой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топ- ливно-энергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду [12].

Для достижения поставленной цели необходимо решить следую-

щие задачи:

–обеспечение потребностей экономики страны в различных видах природных ресурсов на принципах их комплексного и рационального использования;

–осуществление мер по охране и воспроизводству природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды;

–стабилизация экологической обстановки в стране и ее улучшение

врегионах с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды;

–предотвращение деградации и сохранение природных комплексов;

–развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и условиями, сохранение биоразнообразия;

–формирование государственной системы комплексного мониторинга состояния природных ресурсов и окружающей природной среды;

–научное и технико-технологическое обеспечение развития при- родно-ресурсного потенциала и системы охраны окружающей природной среды;

–формирование нормативно-правовых и экономических механизмов государственного регулирования в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды [12].

Цели и задачи, предусмотренные ФЦП, конкретизированы в региональных и специализированных программах, действующих на территориях субъектов Российской Федерации, работа по составлению которых продолжается [11].

Программа рассчитана на период с 2002 по 2010 г.

Одним из важных условий перехода на путь устойчивого развития для России является создание отлаженной системы «центр–регионы».

28

Экологическая политика государства должна носить стратегический характер. В то же время региональная экологическая политика должна в качестве приоритетных иметь цели и задачи, соответствующие проблемам своего региона, но не должна противоречить целям и задачам общегосударственной экологической политики [13].

1.2.6. Основные понятия экологического менеджмента

Возникшие системные критические экологические ситуации в связи с зашедшей в тупик техногенной траекторией развития общества потребления, необходимость быстрого, а зачастую и опережающего реагирования на изменяющиеся факторы окружающей среды, ужесточение требований, стандартов и законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, меняющаяся конъюнктура на рынке и растущее давление общественности на экологически неблагоприятную хозяйственную деятельность определили необходимость перехода к новым принципам функционирования систем управления в отраслях экономики, связанных с природопользованием и влиянием на окружающую среду.

Этим требованиям отвечает народившаяся еще в начале XX в. система управления, получившая название менеджмента, из которой в середине 50-х гг. выделился экологический менеджмент, получивший всеобщее признание в конце 60-х гг. XX в. [4].

Экологический менеджмент (ЭМ) – это безопасное управление хозяйственной и иной деятельностью с учетом особенностей природных процессов как объекта управления и социально-экономическими и техническими возможностями управляющего. В общем виде экологический менеджмент можно определить как специальную систему управления, имеющую в основе регулятивный процесс, направленный на сохранение качества окружающей среды, обеспечение нормативных социальных, экологических и экономических параметров хозяйственной и иной деятельности на различных иерархических уровнях – от национального до локального (уровня предприятия). Предметом ЭМ является процесс управления хозяйственной деятельностью, т.е. производством, основанным на сочетании эффективной хозяйственной деятельности с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, обеспечения благоприятных санитарных условии жизни населения.

29

В современных условиях ЭМ является самостоятельным видом профессионально выполняемой деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, направленной на достижение в условиях рынка целей устойчивого развития на основе применения современных экономических, правовых и социальных механизмов [15].

Общей целью ЭМ является осуществление деятельности в рамках соблюдения концептуальных основ устойчивого развития общества. Специфические цели ЭМ определяются в рамках общих целей по основным видам деятельности субъекта управления.

Концепция экологического менеджмента опирается на ряд принципов, которые дифференцируются по главным факторам управления – механизму, процессу и системе управления (рис. 1.2).

–Принцип опоры на экологическое сознание, которое должно фор-

мироваться и развиваться в процессах экологического менеджмента.

–Принцип экологического мотивирования деятельности. Его суть заключается в преимущественном использовании средств мотивирования, направленных на решение экологических проблем. Административные или сугубо организационные средства управления, как показывает практика, малоэффективны.

–Принцип опережения, или предупредительности, в решении про-

блем. В экологии многие процессы слишком быстро становятся необратимыми. Весь механизм экологического менеджмента должен быть ориентирован на предупредительные меры возникновения кризисных ситуаций.

–В процессуальном отношении главную роль играет принцип це-

леустремленности и стратегичности. Экологический менеджмент не может быть эффективным, если он осуществляется по «размытым» и неопределенным целям, если он не имеет четкой стратегии.

–В экологическом менеджменте особое значение имеет последовательность в решении проблем. Отсюда принцип последовательности, отражающий связи экологических проблем, учет прямых и отдаленных последствий их решения.

–Принцип своевременности. Циклы жизни экологических проблем своеобразны. Определить момент наиболее эффективного решения экологической проблемы – это значит предупредить ее крайнее обострение, кризис, минимизировать последствия.

30