§ 1 Деятельность

Характер деятельности самого Государственного совета должен рассматриваться в его двух аспектах: в качестве консультанта исполнительной власти (то есть консультативная функция) и судебно-юрисдикционной деятельности (функция разрешения споров).

I Консультативная деятельность

Во французском варианте такая деятельность сопровождается надзорными полномочиями за аппаратом управления; она остается значительной еще и потому, что эти два вида деятельности связаны воедино. Об этом обычно не говорят по очень простой причине: оперативная деятельность в сфере управления носит закрытый характер; таким образом, более или менее хорошо известно лишь о том, что происходит вне учреждений. Намного больше внимания до настоящего времени уделялось другому направлению деятельности, связанному с судебным разрешением конфликтов и споров. С удивлением приходится констатировать, что одна из уникальных работ, посвященная изложению практики дачи заключений Государственным советом, написана англичанкой, которая, кроме того, и не юрист по образованию.

Следует отличать традиционную форму консультативной деятельности, которая остается основной, иными словами, представление заключений, и новую форму, ведущую свое начало с 1963 года, связанную с составлением докладов и исследовательских обзоров.

416

>>>417>>>

А) Представление заключений

1) Организация консультативной деятельности Государственного совета покоится на трех составных элементах. Это в первую очередь деятельность внутри четырех секций, каждая из которых компетентна в работе определенного круга министерств. Затем это заключение исходящее от Генеральной ассамблеи, на пленарных заседаниях которой собираются все государственные советники. Такие заключения могут готовиться и на заседаниях с ограниченным составом: эти две инстанции находятся на одном иерархическом уровне и обсуждают наиболее важные дела, изученные ранее на секциях. Это, наконец, заключения постоянной комиссии—инстанции, весьма небольшой по численности, но действующей весьма оперативно, когда надо рассмотреть неотложные дела; это, кстати, один из моментов, свидетельствующих о слабости системы консультирования, так как правительство часто запрашивает дачу заключения в течение двадцати четырех или сорока восьми часов по очень важным и сложным законопроектам, в частности в бюджетно-финансовой области. Не представляется возможным в инстанции с ограниченным составом в довольно короткий срок дать действительно квалифицированное заключение, не ограничиваясь поверхностным рассмотрением проекта. Давно назрел вопрос о том, чтобы создать специальные комиссии для рассмотрения наиболее важных законопроектов.

2) Сфера консультирования. Надо различать обязательные консультации и факультативные. В первую категорию входят прежде всего проекты законов; будут ли это акты, касающиеся парламентских вопросов и проведения референдумов, конституционные или законодательные акты, законы о ратификации международных договоров — все без исключения законопроекты должны представляться в Государственный совет. Однако это требование не относится к предложениям по совершенствованию законодательства, то есть документам для внутреннего парламентского использования.

Затем сюда же входят наиболее важные подзаконные акты, постановления по проведению в жизнь законов, различного рода регламенты и некоторые из декретов Государственного совета, например касающиеся статуса государственных служащих.

Наконец, консультированию подлежит определенное число индивидуальных актов, декларации об общественной значимости экспроприации или декреты, касающиеся изменения имен и фамилий. Эта часть деятельности Государственного совета наиболее яркая и самая комическая. Достаточно сослаться на один пример, взятый из

417 7,27-698

>>>418>>>

«Официального вестника», по которому была опубликована статья в «Канар аншене», где выражался протест против того, что в своей судебной практике по изменению имен и фамилий Государственный совет полагает, что фамилия Петух не вызывает иронии, зато Селезень выглядит издевательски. Курьезные ситуации возникали в делах по гражданству, по созданию юридических лиц и т. п.

В отличие от таких обязательных консультаций, порожденных тем, что правительство обязано запрашивать заключения Государственного совета, факультативные консультации могут иметь самые различные основания. Всякий раз, когда возникают трудности, например связанные с толкованием закона, министр может направить соответствующий запрос в Государственный совет через Генеральный секретариат правительства. Такие запросы, которые бывают не очень многочисленными (несколько десятков за год), имеют зачастую целью предупредить потенциальный конфликт между двумя управленческими органами.

Всего Государственный совет проводит ежегодно от двух до двух с половиной тысяч обязательных и факультативных консультаций; надо отметить, что его заключения касаются всех отраслей права, а не только области административного законодательства. Так же как и законопроекты в сфере управления, в Государственный совет могут направляться проекты по уголовному, гражданскому и международному праву.

3) Особенности контроля. Анализ этого вопроса очень затруднен, потому что тексты юридических заключений в большинстве случаев не публикуются. И тем не менее можно отметить несколько моментов.

В первую очередь по форме: существуют подразумеваемые заключения. Если Государственный совет согласен с проектом закона или постановления, он просто возвращает акт без комментариев. Затем есть ясно изложенные и точно сформулированные заключения, которых не так много, но они представляют наибольший интерес, потому что способствуют формированию подлинной «судебной практики» в рамках управленческой деятельности.

Их можно разделить на две категории: комментарии и мотивированные заключения.

Если Государственный совет не согласен с каким-либо проектом закона или постановления, если он полностью против или предлагает внести изменения, он сопровождает свою позицию комментариями, в которых дает соответствующие пояснения или обоснования.

В случае подготовки факультативной консультации

418

>>>419>>>

Государственный совет всегда отвечает на представленный запрос в форме мотивированного заключения.

Что касается содержания консультации, то здесь принципиального требования нет. Во всяком случае, можно отметить, что юрисдикция Государственного совета осуществляется по трем направлениям.

а) В первую очередь по стилю, а также исправлению языковых и грамматических погрешностей. Как ни смехотворно это выглядит на первый взгляд, но нет ничего более курьезного, неприятного и тягостного, если текст законопроекта составлен неграмотно. В настоящее время, к сожалению, такие случаи нередки. Можно с полным основанием утверждать, что проекты законов ныне составляются не лучше и не так строго и изящно, как это делалось в начале XIX века, когда Стендаль нашел восхитительными Уголовный и Гражданский кодексы и привел в качестве примера изящной словесности статью, в которой было написано: «У всех приговоренных к смертной казни голова должна быть отсечена». В настоящее время уже не выражаются таким простым и весьма образным языком и об одном и том же говорят в трех или четырех напыщенных фразах.

Редакторское вмешательство, которое называют «причесыванием текста», имеет целью не столько добиться изящества в изложении, сколько избежать неточностей в истолковании нормы. Иногда Государственный совет высмеивают, заявляя, что он больше занимается запятыми. Однако случается, что запятая меняет смысл самой нормы. В качестве примера можно привести из судебной практики случай по делу Фельдзера 1959 года относительно допуска к некоторым должностям в военно-воздушных войсках; закон предусматривал, что заинтересованные лица должны доказать «общие знания техники и тактики». Поскольку ошибочно была поставлена запятая между словами «общие знания» и «техники», то можно было подумать, что речь идет также и об общекультурном развитии, на что министерство и делало упор, заставляя бедных офицеров демонстрировать свои знания по основным вопросам культуры. Государственный совет определил, что это требование было незаконным, потому что ошибочно была поставлена запятая. Следовательно, должно быть только два экзамена: по технике и тактике, но никак не три.

Это один пример, хотя можно привести и другие, когда смысл закона меняется из-за неправильной пунктуации.

б) Вторым направлением деятельности Государственного совета является проверка законности актов, представляемых ему, или дача заключения о качестве юриди-

419

'/.27*

>>>420>>>

ческой аргументации по пунктам, указанным в запросе. Государственный совет устанавливает, в частности, конституционность законов и договоров; об этом моменте часто забывают, когда говорят, что во Франции нет конституционного контроля за законодательством. Это справедливо для судебных органов, но не для Государственного совета, выносящего решение в порядке дачи консультации; есть знаменитые исторические примеры, когда Государственный совет объявлял проект закона не соответствующим Конституции.

в) Наконец, Государственный совет рассматривает даже.— на своем уровне — вопросы целесообразности. Именно здесь ему приходится вникать в сферы более сложные и щекотливые, чем суждения о правомерности. Он, конечно, не вмешивается в вопросы политической целесообразности, потому что совет не является политическим органом и у него нет мандата на этот счет. Следовательно, он не может указать, в каком направлении следует ориентировать сельскохозяйственную политику страны или программы университетского образования. Еще меньше он склонен вмешиваться в дипломатические вопросы или в структуру учреждений.

Наоборот, традиционно считается, что совет должен принимать участие в разработке наиболее целесообразных мер по всем направлениям деятельности аппарата управления, то есть он может играть цементирующую роль в создании и упрочении нашей управленческой системы, помогая правительству и органам управления находить наиболее оптимальные решения. Такую конструктивную роль Государственный совет выполняет по отношению к государственной службе, высказывая свое мнение о численном составе и рангах персонала в пределах какого-либо ведомства, о способах допуска к должностям, о численности персонала какого-либо звена аппарата управления, о порядке продвижения по службе и т. п.

Однако трудно очертить точные грани в его компетенции, когда Государственный совет привлекается к тому, чтобы высказать свое критическое отношение к правовым аспектам законопроекта, имеющего сугубо политический характер.

г) В том, что касается правовых последствий заключений, их фактический эффект неравноценен эффекту, который признается за ними по закону. В законе установлено, чтобы при составлении заключений соблюдались два правила: заключение не подлежит огласке и не должно навязываться в императивной форме.

Заключение сохраняется в тайне, поскольку оно исходит от правительственного органа. Государственный совет

420

>>>421>>>

в своей консультативной роли выступает в качестве одного из звеньев управленческого аппарата, деятельность которого по французской модели является негласной. Это правило было установлено законом от 17 июля 1978 года, который, утвердив принцип свободного доступа к управленческой документации, в частности к заключениям, исключил из числа последних заключения Государственного совета. Тем не менее в наши дни большинство из них было опубликовано либо правительством, например в виде циркуляров, либо с его согласия спустя несколько лет в обзорных выпусках Государственного совета «Etudes et documents».

Бывает, кроме того, и об этом надо упомянуть, утечка информации, иногда весьма значительной и важной. Например, отрицательные заключения, сделанные Государственным советом по проектам законов, предложенным для референдумов, сначала в 1962 году, а затем в 1969 году, были опубликованы почти полностью в печати; некоторые обозреватели, кстати, задавались вопросом, не была ли публикация юридических заключений Государственного совета в 1969 году в некоторой степени попыткой повлиять на сами результаты референдума. Но это лишь отклонения от общего правила, которое остается прежним: заключения должны сохраняться в тайне, если на то нет иного решения правительства.

Заключения не носят обязательного характера, то есть в принципе даже в тех случаях, когда консультирование в Государственном совете обязательное, правительство может не следовать его предложениям.

К этому надо добавить два исключения. В определенных случаях по некоторым видам индивидуальных решений юридическое заключение готовится обязательно, то есть правительство связано мнением Государственного совета. Это, например, случаи решений некоторых дел о гражданстве.

С другой стороны, когда дело касается законопроекта, выбор правительства после получения заключения Государственного совета ограничен. Оно может вернуться к первоначальному варианту либо принять вариант Государственного совета, но не вправе разрабатывать третий вариант, по которому Государственный совет еще не высказывал своего мнения.

Юридические заключения ни в коей мере не связывают судебную власть, и это очень важно. Государственный совет при разрешении конфликтных дел в судебно-юрисдикционной секции не связан теми положениями, которые он принимал в управленческих секциях, и в еще большей степени он независим от решений общих судов.

421

27-698

>>>422>>>

Впрочем, Государственный совет может определить в ходе заседания своих управленческих секций, что такое-то действие законно, а впоследствии его аннулировать по признакам нарушения закона в ходе судебного разбирательства. Эту ситуацию можно сравнить с той, которая возникает на перекрестке, когда дают зеленый свет и проезд на зеленый свет светофора признают нарушением.

Такая ситуация шокирует. Зачастую некоторые министры реагируют на такие казусы с явным раздражением, ибо непонятно, по каким основаниям, сказав «да», затем говорят «нет».

Такая последовательность тем не менее имеет свое объяснение, заключающееся в том, что условия ознакомления с существом вопроса на двух уровнях не совпадают. Управленческие секции всегда проявляют торопливость, даже в случаях с использованием постоянных комиссий, которые обычно располагают временем от восьми до пятнадцати дней, чтобы подготовить отзыв. Напротив, судебно-юрисдикционная секция имеет необходимое время, чтобы глубоко изучить дело и высказать компетентное суждение. С другой стороны, персонал судебной системы более многочислен; иногда дело рассматривается в нескольких инстанциях. Наконец, в судебных инстанциях процесс носит состязательный характер; между сторонами и аппаратом управления ведется дискуссия, тогда как в управленческих секциях оглашается только одно мнение—мнение руководства, которое, сознательно или неосознанно, может не выделить очевидных слабостей нормативного акта или допущенных отклонений от требований законности. Еще трудней на уровне управленческих секций выявлять нарушения законности, тогда как на судебном уровне критиковать правоположения значительно легче. Тем не менее такого рода аномалии в оценках нормативных актов крайне редки. Случается, однако, что Конституционный совет принимает в отношении проекта закона позицию, принципиально отличную от позиции Государственного совета.

Фактически же можно с полным основанием сделать вывод, даже не имея на этот счет статистических данных, что к большинству заключений правительство прислушивается; оно делает это, с одной стороны из уважения к авторитету Государственного совета, а с другой — из опасения возможного аннулирования нормативного акта вследствие судебно-юрисдикционного контроля. Если Государственный совет представил заключение о том, что акт незаконен, правительство не осмелится переступить через поставленную таким образом преграду, опасаясь последствий в случае его отмены или опротестования.

422

>>>423>>>

Когда же речь заходит о решении принципиальной политической проблемы, в частности утверждения важного законопроекта, правительство преодолевает поставленный заслон, вынося некоторые из законов на референдум. Президент Республики неоднократно представлял законопроекты на всенародное одобрение вопреки неблагоприятному отзыву Государственного совета по вопросу об их конституционности.

Сама по себе консультативная функция важна, но ее эффективность оставляет желать лучшего главным образом из-за ограниченности времени, отводимого для ознакомления с законопроектной документацией.

Б) Доклады и исследовательские обзоры

Это новые формы консультативной деятельности.

Дача заключений практиковалась с момента образования Государственного совета; инициатива здесь всегда принадлежала правительству, обращавшемуся к нему с просьбой высказать свое суждение.

Инициативные полномочия и право представления законодательных предложений появились недавно: Государственный совет вправе по собственной инициативе предложить правительству проведение каких-либо реформ; после 1963 года эта функция была доверена Отчетно-исследовательской комиссии.

Государственный совет вынашивает такие реформы, сталкиваясь с трудностями в процессе своей активной деятельности по составлению юридических заключений и рассмотрению жалоб. Обычно такие реформы назревают либо спонтанно, либо по правительственному поручению, поскольку та или иная проблема в определенный момент расценивается правительством в качестве злободневной, как, например, проблема, связанная с проникновением информатики в сферу личных и политических свобод граждан.

С другой стороны, Отчетно-исследовательская комиссия при составлении ежегодного отчета и представлении исследовательских обзоров поддерживает тесную связь с органами административной юстиции. Она обязана изучать трудности, возникающие при проведении в жизнь решений судебных инстанций. Скрупулезный разбор деятельности Государственного совета, содержащийся в отчетном докладе, ставится на его обсуждение.

Основная задача комиссии сводится к исследованиям. Это новая функция, которая, как сейчас представляется, соответствует сущности Государственного совета как аналитического органа и которая лишний раз подчеркивает взаимосвязь контрольных полномочий и мер по совершенствованию деятельности аппарата управления. Любой

423 27»

>>>424>>>

контрольный орган в то же время призван быть по своей сути реформаторским. Опыт, накопленный Государственным советом в процессе обобщения контрольно-юрис-дикционной деятельности, незаменим в деле подготовки и представления на рассмотрение соответствующих предложений по реформам, и правительство часто пользуется его услугами.

Вначале отсутствовала практика опубликования ежегодного отчета комиссии. Отчеты остаются закрытыми; правительство тем не менее порой принимает решение об опубликовании некоторых частей отчета и тех исследований, которые, по его мнению, заслуживают внимания широкой общественности.